CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 16 de mayo de 2023 Número Único: 11001 03 06 000 2023 00038 00 Referencia: Presunto conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander y Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario.

Asunto: Autoridad competente para conocer de queja. Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) -Ley 1437 de 2011-, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos allegados al expediente, se extraen los siguientes antecedentes: 1. La señora Elizabeth Figueroa Rojas, en su condición de ex funcionaria de la Gobernación de Norte de Santander solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social2 investigar y sancionar a la señora Mabel Amparo Colmenares Becerra, al considerar que incumplió la obligación de implementar el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) al interior de dicha Gobernación, en especial, por desatender las necesidades especiales derivadas de la condición de salud de la primera 3. 2.

El 21 de abril de 20224, el Ministerio de Salud y Protección Social manifestó no ser competente para atender dicha solicitud, y remitió el asunto al Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, para que dicho organismo adelantara las acciones pertinentes. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25) Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción. 2 Archivo digital samai, expediente digital- ED_045400123330002(.zip)-002demandapfd, folio 6 al 7. 3 Condición cardiovascular, ergonómica, sicosocial, trastorno mixto de ansiedad y depresión, hipertensión, fibromialgia, discopatía lumbar y hernia discal.

Archivo digital samai, expediente digital, recibe memoriales por correo electronico_ 22. 4 Archivo digital samai, expediente digital- ED_045400123330002(.zip)-002demandapfd, folio 4 al 5. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 3. A su vez, la señora Figueroa Rojas presentó también la queja ante el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, de una parte, por el presunto incumplimiento de la mencionada funcionaria Colmenares Becerra, y de la Gobernación de Norte de Santander, frente a sus obligaciones en materia del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST); y de otra, por la deficiente prestación de servicios por parte de la institución GESI Salud IPS S.A.S. encargada de efectuar los exámenes médicos de egreso de los funcionarios de la Gobernación5. 4.

Igualmente, el 18 de septiembre de 2022 presentó la queja ante el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, entidad que, el 28 de septiembre de 2022 manifestó no ser la autoridad competente para conocer quejas sobre la conducta del personal de la Gobernación de Norte de Santander, Adicionalmente indicó a la peticionaria que, debía dirigir su queja a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación, o a la Procuraduría General de la Nación; y en lo correspondiente a las deficiencias en el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) la competencia era del Ministerio del Trabajo. 5.

El 29 de diciembre de 20226, el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander planteó conflicto de competencias entre esa autoridad y el Instituto Departamental de Salud Norte de Santander, ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para efectos de definir la autoridad a encargarse de atender las solicitudes y peticiones efectuadas por la señora Elizabeth Figueroa Rojas. 6.

Mediante Auto del 31 de enero de 20237, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró su falta de competencia y remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil el conflicto negativo de competencias administrativas, por considerar que es este órgano colegiado es el llamado a dirimirlo, conforme lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021.  7.

El 7 de marzo de 2023, la peticionaria, señora Elizabeth Figueroa Rojas, remitió a la Sala, copia de la respuesta que el 13 de febrero de 2023, le otorgó el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, en la cual se anunció el inicio de actuación administrativa de vigilancia y control frente a la institución GESI Salud IPS S.A.S. 8.

El 24 de marzo de 2023, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Norte de Santander remitió a la Sala, comunicación en la que anunció que ordenaría apertura de actuación disciplinaria contra la funcionaria Mabel Amparo Colmenares Becerra, con ocasión de la queja presentada por la señora Elizabeth Figueroa Rojas. 5 Como se observa en el relato de los antecedentes, se trata de dos asuntos administrativos diferentes. 6 Archivo digital samai, expediente digital- ED_045400123330002(.zip)-002demandapfd, folio 3. 7 Archivo digital samai, expediente digital- ED_045400123330002(.zip)-006autoremiteconflictopfd, folio 1 a 3.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 9. Según información allegada a la Sala el 27 de marzo de 2023, por parte de la peticionaria, señora Elizabeth Figueroa Rojas, el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, mediante Resolución 0073 del 28 de febrero de 2023, impuso sanción de multa a la Gobernación de Norte de Santander en su condición de empleador, por el incumplimiento de varias disposiciones y obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto8.

Consta que se informó del presente conflicto al Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, al Instituto Departamental de Salud Norte de Santander,, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al Departamento de Norte de Santander, a la Procuraduría General de la Nación y a la señora Elizabeth Figueroa Rojas9.

También, obra constancia de la Secretaría de la Sala, conforme la cual, durante la fijación del edicto, la señora Elizabeth Figueroa Rojas y el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander presentaron consideraciones, mientras que las otras autoridades guardaron silencio. En Auto del 16 de marzo de 2023, el despacho ponente ordenó la vinculación de la Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario, a fin de que se pronunciara frente al presunto conflicto objeto de estudio10.

El referido auto fue comunicado a las autoridades inmersas y a los particulares interesados. Obra informe secretarial del 31 de marzo de 2023 de la Secretaría de la Sala, en el que consta que la Gobernación de Norte de Santander, allegó documentos11. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a. Del Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander En el escrito a través del cual planteó el conflicto administrativo de competencias, no presentó argumentos en relación con su falta de competencia, y sólo manifestó que no era la entidad encargada de dar respuesta de fondo a las peticiones de la señora Elizabeth Figueroa Rojas. 8 Archivo digital SAMAI, edicto folio 1. 9 Archivo digital SAMAI, expedientedigital_08informe comunicaciones folio 1. 10 Expediente digital, Auto para mejor proveer, folios 1 al 3. 11 Expediente digital, Informesecretarial -folios 1 al 35.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 Sin embargo, se verificó que mediante Resolución 0073 del 28 de febrero de 2023, impuso sanción de multa a la Gobernación de Norte de Santander en su condición de empleador, por el incumplimiento de varias disposiciones y obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo. b. De la Gobernación de Norte de Santander – Oficina de Control Interno Disciplinario En escrito del 24 de marzo de 2023 manifestó que, en el marco de sus funciones, una vez enterada de la queja presentada por la señora Elizabeth Figueroa Rojas en contra de la funcionaria Mabel Amparo Colmenares Becerra, asumió competencia. Agregó que, de oficio, procedería a ordenar la apertura de la actuación disciplinaria dentro de los términos establecidos en el Código General Disciplinario. c. Del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander Manifestó inicialmente, que ese Instituto solo está facultado para otorgar y renovar licencias de seguridad y salud en el trabajo, y para ejercer la vigilancia y control frente al cumplimiento de los requisitos bajo las cuales se expiden dichas licencias, por lo que, ante un eventual accidente de trabajo, la competencia recae en el Ministerio del Trabajo.

Sin embargo, según información allegada el 7 de marzo de 2023 por la señora Elizabeth Figueroa Rojas, posteriormente, el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander dio respuesta a su queja mediante oficio del 13 de febrero de 2023, en el cual, frente a la empresa GESI Salud IPS S.A.S. manifestó lo siguiente: La oficina de Vigilancia y Control del IDS en cumplimiento de sus funciones asignadas en la ley, adelantará las acciones administrativas correspondientes, atendiendo a los hechos que motivaron la queja, y al obtenerse la información requerida a la institución prestadora de servicios de salud relacionada anteriormente, esta será analizada a efecto de determinar las acciones administrativas que para el caso procedan.

Decisión que le será comunicada para su conocimiento. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia y presupuestos de los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 general», en su capítulo I de las «reglas generales»,12 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone como una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, que consiste en determinar la autoridad competente para conocer de la queja presentada por la señora Elizabeth Figueroa Rojas contra Mabel Amparo Colmenares Becerra por el presunto incumplimiento de sus obligaciones frente al Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST) en la Gobernación de Norte de Santander; y contra la empresa GESI Salud IPS S.A.S., por las presuntas deficiencias en la prestación de servicios relacionados con los exámenes médicos de egreso de los funcionarios de dicha gobernación. 12 Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre tres autoridades; una del orden nacional, esto es el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, y dos del orden departamental, como lo son el Instituto Departamental de Salud Norte de Santander, y la Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario. iii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

En el presente caso, las tres autoridades administrativas asumieron competencia para adelantar la respectiva actuación según sus facultades, con ocasión de la queja presentada por la señora Elizabeth Figueroa Rojas. Por ello, no se cumple el requisito mencionado en este literal, y, en consecuencia, no hay lugar a resolver situación alguna por parte de la Sala, tal como se analizará en el capítulo siguiente. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»13. En consecuencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades en las respectivas actuaciones administrativas.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por parte de autoridades que carezcan de competencia para ello, deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Síntesis del Conflicto y el caso concreto La señora Elizabeth Figueroa Rojas, presentó queja ante el Ministerio de Salud, organismo que remitió su escrito por competencia al Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, queja que también presentó ante el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, por los siguientes motivos: 13La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1º de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 • Por el presunto incumplimiento por parte de la Gobernación de Norte de Santander frente la implementación del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo (SGSST), y en particular, por parte de la funcionaria Mabel Amparo Colmenares Becerra, encargada de ello al interior de dicha gobernación, en especial, por desatender las necesidades especiales derivadas de la condición de salud de la quejosa. • Por la deficiente prestación de servicios por parte de la Institución GESI Salud IPS S.A.S., encargada de efectuar los exámenes médicos de egreso de los funcionarios de la gobernación. Inicialmente, ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer de los hechos contenidos en la queja, ante lo cual, el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander planteó conflicto negativo de competencias administrativas, ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, órgano que, por competencia, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Por su parte, la Gobernación de Norte de Santander a través de su Oficina de Control Interno Disciplinario fue vinculada al trámite del presunto conflicto por parte del despacho ponente, teniendo en cuenta los hechos de la queja, Ante esto, dicha entidad manifestó que, en el marco de sus funciones, procedería en cumplimiento de la ley, a adelantar la respectiva actuación disciplinaria de oficio, contra la funcionaria Mabel Amparo Colmenares Becerra.

Adicionalmente, con posterioridad, la peticionaria, señora Elizabeth Figueroa Rojas, allegó al expediente, documentos en los que se verifica que, tanto el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, como el Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, asumieron competencia. El Ministerio, por cuanto adelantó y resolvió actuación administrativa14 que culminó con sanción de multa a la Gobernación de Norte de Santander por el incumplimiento de normativa y obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo; y el Instituto, por virtud de su manifestación expresa, sobre el inicio de actuación administrativa frente a la empresa prestadora de servicios de salud GESI Salud IPS S.A.S. 14 Resolución 0073 del 28 de febrero de 2023, mediante la cual resolvió, […]SANCIONAR a la entidad empleadora GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER […] por infringir lo establecido en el Decreto Único Reglamentario 1072 de 2015, Libro 2, Parte2, Titulo 4, Capitulo 6, Articulo 2.2.4.6.1. y ss, Obligaciones de los empleadores.

Numerales 5. Cumplimiento de los Requisitos Normativos Aplicables, 6. Gestión de los Peligros y Riesgos, 8. Prevención y Promoción de Riesgos Laborales, y 9. Participación de los Trabajadores; y artículo 2.2.4.6.23. Gestión de los peligros y riesgos; artículo 2.2.4.6.24. Medidas de prevención y control. […] «IMPONER a la entidad empleadora GOBERNACIÓN DE NORTE DE SANTANDER […] una multa de la suma de CIENTO SESENTA Y NUEVE MILLONES ONCE MIL OCHOCIENTOS VEINTE PESOS M/CTE ($169.011.820,00) […] que deberá ser cancelada una vez se encuentre ejecutoriado el presente acto administrativo.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 Como se observa, las tres autoridades inmersas asumieron competencia, lo cual determina la inexistencia del conflicto. En efecto, tal como la Sala lo ha precisado en pronunciamientos precedentes15, cuando el presunto conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, el objeto en el que se funda la función de la Sala, también desaparece, y en ese sentido debe abstenerse de emitir pronunciamiento.

La aceptación de la competencia por parte de la Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario, así como del Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, y del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, en este caso, evidencia que desapareció uno de los requisitos esenciales que determinan la existencia de un conflicto de competencias, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto.

Así las cosas, en el presente caso no existe conflicto de competencias, en tanto el asunto planteado carece de objeto actual, y, en consecuencia, no hay controversia frente a la cual deba decidirse autoridad competente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo, por la inexistencia de conflicto negativo de competencias administrativas entre el Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, el Instituto Departamental de Salud Norte de Santander, y la Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario, en relación con determinar la autoridad competente para conocer de la queja presentada por la señora Elizabeth Figueroa Rojas, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de la presente decisión al Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial de Norte de Santander, al Instituto Departamental de Salud Norte de Santander, a la Gobernación de Norte de Santander - Oficina de Control de Interno Disciplinario, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a la Procuraduría General de la Nación, y a las señoras Elizabeth Figueroa Rojas y Mabel Amparo Colmenares Becerra. 15 Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias: radicado 110001-03-06-000-2021- 00185-00 del 31 de marzo de 2022; radicado 11001-03-06-000-2022-00054-00(C) del 25 de mayo de 2022; radicado 11001-03-06-000-2022-00059-00(C) del 25 de mayo de 2022; radicado 11001-03- 06-000-2022-00076-00(C) del 27 de julio de 2022; radicado 11001-03-06-000-2021-00088-00(C) del 7 de septiembre de 2021, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00038-00 TERCERO: RECONOCER personería al doctor Adrián Alberto Pacheco Montañez, como apoderado del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, en los términos y para los efectos de los respectivos poderes y documentos anexos que obran en el expediente.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación disciplinaria en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCÁR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (Ausente con excusa) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.