Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Demandados: Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y otro Tema: Auto que resuelve medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO 1.

Se procede a resolver la solicitud de medida cautelar, en los términos solicitados por la parte actora. 1.

ANTECEDENTES 1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 los señores Robinson Sepúlveda Vallejo y Diego Mauricio Jiménez Osorio, actuando por intermedio de apoderado, presentó demanda en orden a que se anulen los siguientes actos: i) Artículo 2.2.1.3.4. del Decreto 400 del 2021, «por medio del cual se adicionan unos artículos al capítulo III del Título I de la Parte II del Libro II del Decreto 1083 del 2015, Único reglamentario del Sector de Función Pública, en lo relacionado con la jornada laboral mediante el sistema de turnos». ii) Artículo primero, numeral 2, inciso 6, del Decreto 1339 del 29 noviembre 2022, «por el cual se modifica el Decreto municipal N° 158 del 15 de marzo de 2006 y se establece la jornada laboral para el municipio de Pereira». 3.

Los accionantes solicitaron la suspensión provisional de los referidos actos, por las siguientes razones: i) Los decretos demandados no regulan adecuadamente la jornada laboral de los 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bomberos, pues desconoció los riesgos inherentes a su trabajo, sus necesidades y las condiciones especiales en que prestan el servicio.

De manera que se desconoce la Constitución Política, los tratados internacionales ratificados por Colombia y la Ley 1575 de 2012, especialmente se quebrantan los postulados de dignidad, justicia, favorabilidad e igualdad que orientan el derecho al trabajo. ii) Al amparo del Decreto 400 de 2021, el municipio de Pereira estableció la jornada laboral de los bomberos, mediante un sistema de turnos de 12 horas de trabajo por 24 horas de descanso (12x24), con 3 turnos de rotación; sin embargo, esta medida «no cumple con los estándares mínimos de seguridad y salud ocupacional». iii) Los actos enjuiciados no fueron socializados con los bomberos antes de su expedición, lo cual vulneró su derecho de participación. También se limitó la autonomía de las entidades territoriales. iv) La fijación de la jornada laboral de los bomberos, sin un régimen adecuado de descanso, pone en riesgo su integridad física y emocional y desmejora su capacidad de respuesta para atender a la comunidad. v) El artículo «Jornada laboral de los bomberos en México: de la práctica a la normatividad» constituye un insumo relevante para el sub lite, pues evidencia que una inadecuada regulación en la materia conduce a jornadas excesivas de trabajo y a una falta de descanso. vi) La jurisprudencia ha expresado que «la jornada laboral de 24 horas de trabajo por 48 horas de descanso es la más adecuada para garantizar la seguridad de los bomberos y su capacidad para responder adecuadamente a emergencias». 2.

Pronunciamiento de la parte demandada 4. El DAFP se opuso a la medida cautelar en los siguientes términos: i) El Decreto 400 de 2021 previó la duración máxima de cada turno y facultó a las entidades nominadoras para que, según sus necesidades institucionales y misionales, adecuaran la jornada laboral en turnos que no sobrepasaran las 12 horas diarias. ii) Los demandantes no sustentaron en forma expresa y concreta la solicitud se suspensión provisional y pretermitieron el tratamiento diferencial que tienen los bomberos, pues cuentan con un sistema específico de carrera administrativa, según la Ley 1575 de 2012. 5.

El municipio de Pereira guardó silencio en esta etapa procesal. Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 6. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 7.

Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 8. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 9.

Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 10. Así mismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 11.

El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 12.

La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 13. Al respecto. la disposición en comento establece: Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Subrayado y negrilla fuera de texto) Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Caso concreto 14. Teniendo en cuenta los razonamientos que fundaron la medida cautelar en el sub lite, en armonía con la oposición de la parte accionada y la normativa aplicable, el despacho encuentra mérito suficiente para negar la suspensión provisional de los actos demandados. 15.

En síntesis, los actores consideran que los decretos demandados desconocieron el ordenamiento superior y los principios de dignidad, justicia, favorabilidad e igualdad en el trabajo, ya que para los bomberos de Pereira se implementó un sistema de turnos de 12 horas de trabajo por 24 horas de descanso (12x24), con 3 turnos de rotación, pese a que la jurisprudencia ha expresado que «la jornada laboral de 24 horas de trabajo por 48 horas de descanso es la más adecuada para garantizar la seguridad de los bomberos y su capacidad para responder adecuadamente a emergencias».

Además, se desconoció el derecho de participación, ya que los actos enjuiciados no fueron socializados previamente con dichos servidores y se limitó la autonomía de las entidades territoriales. 16. En aras de contextualizar el debate, a continuación, se transcriben los apartes de las normas demandadas: ➢ Decreto 400 de 2021 Artículo 1.

Adiciónese los siguientes artículos al Capítulo 3 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector de Función Pública, el cual quedará así: […] Artículo 2.2.1.3.4. Sistema de turnos. Cuando la necesidad del servicio lo requiera, el jefe del organismo o su delegado, dentro del límite máximo de cuarenta y cuatro (44) horas semanales de trabajo establecidas en el Decreto Ley 1042 de 1978, podrá implementar jornadas laborales por el sistema de turnos, los cuales podrán ser diurnos, nocturnos o mixtos, atendiendo los siguientes criterios: i) el trabajo por turnos implica una forma de organización de jornada laboral bajo horarios previamente establecidos o acordados para un grupo de trabajadores, ií) en consideración al tiempo, el turno es sucesivo, continuo, iii) los turnos se hacen necesarios en actividades, servicios, empresas con procesos productivos continuos o labores que deban prestarse sin solución de continuidad, por lo que implica que el trabajo se realice habitualmente en todas las horas, días y semanas, incluidos domingos y festivos y, iv) se deben respetar las jornadas laborales ordinarias y descansos correspondientes. […]. ➢ Decreto 1339 de 2022 ARTICULO PRIMERO: […] Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ● Los empleados públicos adscritos a la Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Pereira tendrán un sistema de turnos de doce (12) horas de trabajo por veinticuatro (24) de descanso, que será organizado en tres (3) turnos con una rotación interna durante todos los días de la semana, el cual será organizado y coordinado por el Director del UAE Cuerpo Oficial de Bomberos de Pereira. […]. 17.

En los términos en que los demandantes plantearon el debate, se observa que su inconformidad radica en que los bomberos de Pereira no deben tener un sistema de turnos de 12x24,2 sino de 24x48,3 pues estiman que esta última medida es respetuosa de su derecho al descanso, garantiza la eficiencia en la prestación del servicio y es coherente con condiciones laborales justas, dignas, igualitarias y favorables. 18.

Sin embargo, en el plenario no obran elementos de juicio suficientes para considerar que la fórmula propuesta por los accionantes sea más equitativa, razonable y proporcionada que la jornada laboral implementada en los decretos enjuiciados. 19. Al respecto, es oportuno anotar que ninguna de las normas de rango constitucional y legal invocadas como vulneradas establecieron con certeza el sistema de turnos que regía para la actividad bomberil, por ende, la administración contaba con un mayor margen de acción en aras de determinar cuál era el sistema que mejor se ajustaba a las necesidades del servicio. 20.

En tal sentido, esta corporación ha sostenido que el grado de amplitud o detalle con que el legislador haya regulado un asunto determina el margen de actuación del ejecutivo,4 por ende, «ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. De hecho, el alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el Legislador haga de la materia que desarrolla pues puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos, que el Presidente la reglamente para su debida aplicación».5 21.

Bajo esta línea de intelección, se observa que los Decretos 400 de 2021 y 1339 de 2022 se ajustaron al Decreto Ley 1042 de 1978, pues este último dispuso que la jornada laboral no podía exceder las 44 horas semanales. De manera que, contrario a lo afirmado por los actores y la situación expuesta respecto de los bomberos en México, los actos enjuiciados se ajustaron al límite legalmente establecido para la jornada laboral semanal y el sistema de turnos acogido también previó los descansos correspondientes. 2 12 horas de trabajo por 24 horas de descanso. 3 24 horas de trabajo por 48 horas de descanso. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2022, radicado 11001- 03-25-000-2019-00305-00 (1972-2019). 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de junio de 2020, radicado: 11001-03-24-000-2004-00343- 01.

Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Por lo tanto, en esta etapa preliminar del proceso, no es posible sostener que la jornada laboral establecida en los decretos enjuiciados pone en riesgo la salud y seguridad laboral de los bomberos. 23.

Es más, el Decreto 400 de 2021 buscó proteger a los servidores, en tanto dispuso que «las entidades deberán adoptar las medidas de salud y seguridad en el trabajo para los empleados que trabajen en jornadas por el sistema de turnos, tomando entre otras acciones la distribución o alternación de cargas trabajo equitativas y proporcionales». 24.

También se destaca que los actos acusados estuvieron precedidos de un proceso de concertación entre el ejecutivo y las organizaciones sindicales, es decir, que se garantizó el derecho de participación. En tal sentido se resaltan los siguientes apartes: ➢ Decreto 400 de 2021 […] Que el inciso 2° del artículo 33 del Decreto Ley 1042 de 1978 consagra que, dentro del límite máximo de las cuarenta y cuatro (44) horas semanales, el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo y compensar la jornada del sábado con tiempo diario adicional de labor, sin que en ningún caso dicho tiempo compensatorio constituya trabajo suplementario o de horas extras.

Que la jornada laboral señalada en el Decreto Ley 1042 de 1978 se aplica a las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, tal como lo señaló la honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-1063 del 16 de agosto de 2000 y el honorable Consejo de Estado en la Sentencia 2012-00421 del 16 de septiembre de 2015. Que en el punto 26 del Acuerdo Colectivo Nacional Estatal, celebrado el 24 de mayo de 2019 entre el Gobierno Nacional y las Confederaciones y Federaciones sindicales de empleados públicos, se acordó expedir un decreto reglamentario del Decreto Ley 1042 de 1978 regulando la jornada laboral por el sistema de turnos. […] [Resaltado fuera del texto]. ➢ Decreto 1339 de 2022 Que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 establece que el jefe del respectivo organismo podrá establecer el horario de trabajo, dentro del límite máximo fijado por dicha disposición, es decir, de 44 horas semanales. […] Que mediante el numeral 6.9.11.7 de la resolución 5827 de 2022, acto administrativo con el cual se coincidió con los acuerdos y no acuerdos a que llegó en la mesa de negociación sindical con los empleados públicos del Municipio de Pereira, se acordó establecer un horario de trabajo para la administración municipal de lunes a jueves 7:00 am a 4:00 pm con una hora de almuerzo, y los viernes de 7:00 am a 3:00 pm en jornada continua.

Radicación: 11001032500020230023700 (2795-2023) Demandante: Robinson Sepúlveda Vallejo y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante decreto 400 de 2021 se reglamentó la jornada laboral para el sistema de turnos, disponiendo que quienes cumplan su jornada laboral en tal modalidad no podrá exceder de doce (12) horas su turno, y deberá mediar entre cada turno veinticuatro (24) horas de descanso como mínimo.

Que es de interés del Municipio de Pereira establecer horarios de trabajo que garanticen armonía entre el tiempo libre de disfrute y descanso de los empleados públicos, y la correcta prestación del servicio a la ciudadanía. [Resaltado fuera del texto]. 25. De acuerdo con las consideraciones plasmadas en los actos demandados, se observa que aquellos contaron con la participación de los representantes de los empleados públicos y obedecieron a un proceso de comunicación y concertación entre la administración y sus colaboradores.

Además, buscaron alinear el sistema de turnos con jornada laboral máxima de 44 horas semanales que, según el Decreto Ley 1042 de 1978 y la jurisprudencia, resultaba aplicable a las entidades del orden nacional y territorial, es decir, que tampoco se quebrantó la autonomía del municipio de Pereira, pues la jornada laboral fue un aspecto regulado por el legislador extraordinario y constituye un referente para la expedición de las normas de rango inferior. 26.

Así las cosas, los argumentos expuestos por la parte demandante para el decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar. No obstante, se aclara que las conclusiones plasmadas en la presente providencia obedecen a un estudio preliminar que no implica prejuzgamiento. 27. En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE Negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 2.2.1.3.4. del Decreto 400 del 2021, «por medio del cual se adicionan unos artículos al capítulo III del Título I de la Parte II del Libro II del Decreto 1083 del 2015, Único reglamentario del Sector de Función Pública, en lo relacionado con la jornada laboral mediante el sistema de turnos» y del artículo primero, numeral 2, inciso 6, del Decreto 1339 del 29 noviembre 2022, «por el cual se modifica el Decreto municipal N° 158 del 15 de marzo de 2006 y se establece la jornada laboral para el municipio de Pereira».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.