1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – PROCESO POLICIVO / NIEGA - No se configuraron los defectos alegados / IMPROCEDENCIA – Falta de subsidiariedad por no alegar en el proceso ordinario la supuesta naturaleza mixta del acto.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por Empresas Públicas de Medellín E.S.P contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y otros. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.
El 2 de mayo de 2024, la apoderada general de Empresas Públicas de Medellín E.S.P.2, presentó demanda de tutela contra los Juzgados Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín y Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, así como el Tribunal Administrativo de Antioquia y el municipio de Concepción3, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 2.
Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas con la adopción de las siguientes decisiones: (i) la Resolución 157 del 18 de octubre de 2022, expedida por 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 En adelante EPM. 3 Si bien en la acción constitucional no se indicó que fuera parte accionada, en el contenido y pretensiones de la tutela sí se hacía relación directa a la misma y a los yerros cometidos por aquella entidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 el alcalde del municipio de Concepción en el marco del proceso policivo tramitado con el número I.P. 2021-82; (ii) los fallos del 28 de febrero y 17 de abril de 2023, proferidos por los juzgados Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín, respectivamente, al interior de la acción de tutela radicado 05001-41-05-001-2023-00125-00/01 y;
(iii) los autos del 21 de abril de 2023 y 12 de marzo de 2024, dictados en su orden, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 05001-33-33-008-2023-00066-00/01. 3. Entre los fundamentos de hecho, se tiene que el 10 de noviembre de 2021, Julián Andrés Agudelo Valencia radicó querella civil de policía en contra de Empresas Públicas de Medellín, por actos de perturbación en su predio, concretamente la existencia de un poste de energía. El proceso quedó radicado bajo consecutivo I.P. 2021-082. 4.
La Inspección de Policía y Tránsito del municipio de Concepción decidió en primera instancia no conceder la protección policiva solicitada y no imponer ninguna medida correctiva a Empresas Públicas de Medellín, al no haberse probado que se estuvieran realizando actos perturbatorios. Esta decisión fue apelada por la parte querellante. 5.
El alcalde del municipio de Concepción, mediante Resolución 157 del 18 de octubre de 2022, coincidió en que no se presentaron actos que perturbaran la posesión, pero resolvió modificar la decisión de primera instancia parcialmente. Ordenó a las partes verificar la dimensión del vuelo de los vientos del poste de energía y dejarlo a 7 metros de la servidumbre de facto.
Igualmente dispuso que la querellada, debía iniciar en 4 meses las acciones judiciales correspondientes, a efectos de constituir la servidumbre. El resto de la decisión fue confirmada. 6. Inconforme con la anterior Resolución, Empresas Públicas de Medellín instauró acción de tutela contra el municipio de Concepción, con el fin de que se dejara sin efectos la señalada decisión, para restablecer los derechos vulnerados.
Mediante sentencia del 28 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín declaró improcedente el amparo solicitado, por estimar que no se cumplía el requisito de subsidiariedad, debido a que el interés de la accionante era meramente patrimonial y estaba encaminado a dejar sin efectos una decisión administrativa contenida en una resolución, contra la cual procedían mecanismos de defensa ordinarios. 7.
Por fallo de 17 de abril de 2023, el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín confirmó la decisión de primera instancia. Adicionalmente, sostuvo que las actuaciones emitidas en el marco del proceso policivo no resolvieron de fondo y de manera definitiva el conflicto, por lo que no se estaba en presencia de un acto jurisdiccional.
Debido a que la decisión adoptada en primera instancia permaneció Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 incólume tras desatarse el recurso de apelación, ya que el alcalde se limitó a ordenar el inicio de las acciones legales correspondientes con el fin de definir sobre la titularidad de los derechos reales, pero no definió sobre ellas. 8.
Posteriormente, Empresas Públicas de Medellín presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Concepción, pretendiendo que se declarara la nulidad de la Resolución 157 del 18 de octubre de 2022, proferida en segunda instancia dentro del proceso policivo. El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante auto de 21 de abril de 2023 rechazó la demanda.
Estimó que el debate que se planteaba no era objeto de control judicial por parte de esa jurisdicción, puesto que se estaba frente a unos actos proferidos en desarrollo de un juicio de policía, sobre los cuales no se tenía competencia. 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto de 12 de marzo de 2024 confirmó la decisión del A quo.
De la lectura del acto administrativo acusado, concluyó que se estaba frente al ejercicio de facultades jurisdiccionales, en la medida en que el municipio resolvió un conflicto entre dos partes, específicamente uno tendiente a dirimir una afectación a la posesión debido a una servidumbre de facto constituida por EPM. Por lo que la decisión de la administración constituye un verdadero acto jurisdiccional, no susceptible de control. 10.
En su demanda de tutela, la parte actora indicó que con las anteriores actuaciones se le ha impedido la resolución de su problema jurídico. Tanto la jurisdicción constitucional como la de lo contencioso administrativo se han abstenido de conocer del asunto. Los jueces en cada una de ellas alegan que es ante la otra jurisdicción que se debe ventilar la controversia respecto de la Resolución 157 proferida por el alcalde del municipio de Concepción. 11.
Adujo que según los jueces administrativos la decisión objetada es de naturaleza policiva, en tanto resolvió una situación de perturbación, pero nada mencionan sobre las órdenes administrativas, que obligan a desplegar acciones, y tienen una connotación distinta a una simple decisión jurisdiccional que decide si existe o no perturbación a la propiedad.
Por otro lado, los jueces constitucionales indicaron que la decisión expedida por el alcalde de Concepción no constituye una decisión jurisdiccional. En tal sentido no se le ha respetado el debido proceso a EPM por la discrepancia de criterios respecto a la naturaleza del acto. 12. Agregó que debido a que la Administración impartió órdenes por fuera de la finalidad del proceso policivo, aquellas son verdaderas decisiones administrativas, por lo cual pueden ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, situación que no fue objeto de estudio por los jueces administrativos. 13.
Expuso que el municipio de Concepción en su decisión desbordó el marco del proceso de querella policivo que se ventiló, vulnerando el principio de congruencia. Estimó que la decisión objetada incurrió en defecto procedimental absoluto porque Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 la administración actuó al margen del procedimiento establecido para este tipo de procesos, concretamente, el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016.
En defecto sustantivo por no aplicar correctamente la norma procesal correspondiente al rito policivo que tenía como finalidad establecer, de ser el caso, el statu quo del bien. Por lo que la autoridad administrativa se extralimitó en sus funciones con la orden dada. Falta de motivación, debido a que en el numeral B del numeral primero de la parte resolutiva de la decisión acusada no se siguió el debido proceso establecido para este asunto procesal específico, ni tuvo sustento jurídico.
Y desviación de las atribuciones propias del funcionario, puesto que la decisión contenida en el artículo primero literal B de la Resolución 157 persigue fines distintos a los que ha fijado el ordenamiento jurídico para lo que concierne al proceso abreviado por perturbación a la posesión. Extralimitando la autoridad el marco jurídico fijado por el legislador en la Ley 1801 de 2016.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 14. Por auto de 6 de mayo de 20244, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a las autoridades accionadas y se vinculó al municipio de Concepción, en calidad de terceros interesados. 15. El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Medellín5 indicó que la providencia emitida por ese despacho no trasgredió derecho fundamental alguno, y justamente en virtud de la correcta administración de justicia se profirió una decisión, en la que se estableció que esa jurisdicción no era competente para conocer de los actos proferidos en juicios de policía. La misma fue confirmada en su integridad por el juez de segunda instancia. Manifestó que le corresponde al accionante definir cuál es el tipo de acción que deberá emprender en contra de la administración de Concepción para dirimir el conflicto suscitado, que advierte vulnera sus derechos. 16.
Las demás autoridades guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Delimitación de problema 17. A pesar de que en la demanda se cuestiona el actuar de las autoridades judiciales, la misma no se orienta a dejar sin efectos las providencias proferidas por aquellas. La pretensión de EPM es que se adopten medidas tendientes a garantizar su acceso a la administración de justicia y conforme a ello “se resuelva de fondo el asunto y se ORDENE al MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN se deje sin efecto el numeral primero de la parte resolutiva de la Resolución Nro. 157”. 4 Notificado el 15 de mayo de 2024. 5 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 2 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 18. La parte accionante presenta ante el juez de tutela una discusión relevante desde el punto de vista constitucional.
Los presupuestos fácticos en los que se sustenta la solicitud de amparo ilustran un escenario de posible denegación de justicia, a la que se ha enfrentado EPM en su empeño de cuestionar la decisión adoptada por un Alcalde, en el marco de un proceso policivo iniciado por la presunta perturbación de una posesión. 19. En sede constitucional los jueces de tutela estimaron que la decisión era de naturaleza administrativa y resultaba improcedente el amparo.
Y en sede contencioso administrativa los jueces de esa jurisdicción lo calificaron como un acto jurisdiccional, no sujeto a control. En virtud de lo anterior, hasta el momento ninguna autoridad ha resuelto avocar el estudio de fondo del asunto, apelando a que su naturaleza lo impide. 20. En ese contexto, esta Sala de Subsección encuentra razones suficientes para intervenir como juez de tutela.
Si bien dicha empresa acudió previamente al mecanismo de tutela para cuestionar la decisión del municipio de Concepción, no es posible escudarse en la cosa juzgada para negar por tercera vez la posibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión discutida. Ello, teniendo en cuenta que: (i). La primera acción de tutela no estudió de fondo la decisión del municipio de Concepción. Bajo la consideración de que se trataba de un acto administrativo, se declaró improcedente el amparo por falta de subsidiariedad, ante la supuesta existencia de otro mecanismo de defensa (la acción contencioso administrativa), que a la postre evidenció su falta de idoneidad.
(ii). En esta ocasión se presentan hechos nuevos, que dan cuenta de que los jueces administrativos se abstuvieron de estudiar de fondo el asunto, bajo la tesis de que se estaba ante un acto jurisdiccional. Ello determinó la negativa del aparato judicial de conocer del asunto. (iii). En virtud de lo anterior, ningún juez ha abordado el estudio de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, en tanto inicialmente se negó el carácter jurisdiccional de la decisión. 21.
Así, partiendo de los argumentos expuestos por el Tribunal accionado sobre la naturaleza de la resolución cuestionada, para los efectos del presente estudio habrá de considerarse dicho acto como uno de carácter jurisdiccional, respecto del cual la tutela es procedente. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-620 de 2016, reiterando lo expuesto por la Sala Plena de esa corporación en la decisión C- 241 de 2010, precisó lo siguiente en cuanto a los juicios de policía iniciados con la pretensión de amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre: Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 <<5.2.
La naturaleza y alcance de las decisiones tomadas en los juicios de policía, fue materia de estudio en la sentencia C-241 de 2010, en la que se dijo: “las decisiones adoptadas en desarrollo de juicios de policía de naturaleza civil, como cuando se interviene en asuntos destinados a amparar provisionalmente la posesión, la tenencia o una servidumbre o los asuntos de carácter penal, se encuentran expresamente excluidos de dicho control en virtud de lo dispuesto en el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, según el cual tal Jurisdicción carece de competencia para juzgar las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados por la ley.
Lo anterior se justifica si se tiene en cuenta que, en estos casos, las medidas de policía son de efecto inmediato en punto a evitar que se perturbe el orden y la tranquilidad pública. Se trata de medidas de carácter precario y provisional, cuya única finalidad es devolver el statu quo mientras el juez ordinario competente para decidir sobre la titularidad de los derechos reales en controversia, decide definitivamente sobre ellos.
(…) Cabe advertir en todo caso, que frente a las decisiones de policía proferidas dentro de juicios de naturaleza civil o penal, no existe la posibilidad de lograr la protección –in situ -, de los derechos fundamentales cuando éstos son vulnerados, como tampoco puede acudirse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para ese propósito, como se desprende del artículo 12 del decreto 2304 de 1989, reformatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de manera que queda tan sólo disponible la acción de tutela para lograr la protección de los derechos fundamentales que sean conculcados y sólo con tal fin”. 5.3.
Resulta claro que la naturaleza propia de una providencia emitida en un proceso policivo es la de “judicial de carácter civil” aunque este tipo de procesos sea adelantado por autoridades administrativas, las decisiones que ellos asuman, hacen tránsito a cosa juzgada y no pueden ser controvertidas por vía de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo tanto es la acción de tutela el mecanismo idóneo para lograr la protección de los derechos fundamentales que hayan sido vulnerados con dicha actuación cuando se está en presencia de sujetos de especial protección.>>6. 22.
Se comparta o no esa postura, ciertamente la misma fue la que sustentó la decisión del Tribunal accionado para abstenerse de conocer sobre el asunto. Y el respeto a los derechos de la parte accionante impone el deber de mantener una coherencia respecto a ese aspecto. Más aún si se tiene en cuenta que el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín al resolver la primera tutela apeló al mismo razonamiento en lo relativo a los procesos policivos.
No obstante, consideró que en tanto el Alcalde de Concepción no resolvió en forma definitiva la disputa puesta a su consideración, no podía calificarse el acto como jurisdiccional. Esa apreciación se antoja imprecisa en la medida en que desconoció el carácter precario y provisional de los procesos policivos, y obvió el hecho de que la resolución atacada confirmó lo resuelto por el Inspector de Policía, en el sentido de establecer que no 6 Corte Constitucional.
Sentencia T-620 de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 existieron actos de perturbación a la posesión. En tal sentido, no son de recibo las razones que expuso el primer juez constitucional para desconocer la naturaleza judicial de la decisión cuestionada. 23.
Definido lo anterior, corresponde verificar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. En ese sentido, lo primero es recalcar que el escenario propiciado por las autoridades judiciales, denota la relevancia constitucional del asunto por la posible afectación del derecho de acceso a la administración de justicia. Y a ello se suma, que la parte actora presenta una carga argumentativa, que aunque breve, resulta suficiente para demarcar las objeciones constitucionales que se tienen respecto al acto acusado. 24.
En lo que se refiere a la inmediatez, se ha fijado el término de 6 meses para acudir ante el juez de tutela. Ordinariamente el mismo se cuenta desde que se notifica la providencia cuestionada. No obstante, en este caso se contará desde la fecha en que se notificó a la accionante el auto del 12 de marzo de 2024, decisión a través de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió confirmar el rechazo de la demanda ordinaria.
Esa determinación fue la que llevó a EPM a advertir que se encontraba en una situación de denegación de acceso a la administración justicia. Dicha notificación tuvo lugar el 13 de marzo de 2024, en tanto que la tutela se presentó el 2 de mayo siguiente, es decir dentro de los 6 meses siguientes. En tal sentido, se puede dar por superado este presupuesto. 25.
Aunado lo anterior, la Sala encuentra que concurren los otros requisitos generales de procedencia del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales7 contra una providencia judicial, en tanto: (i) la decisión cuestionada es de segunda instancia y contra ella no procede ningún otro recurso; (ii) la irregularidad que se alega, esto es la supuesta extralimitación y desatención de la norma procesal, es determinante en la decisión pues lo que se cuestiona es justamente que se impartió una orden sin contar con respaldo legal para ello;
(iii) la accionante indicó los hechos que sustentan la solicitud de su amparo constitucional y evidenció de manera clara y concreta la forma en que estima vulnerados los derechos fundamentales invocados; y, (iv) la providencia censurada no fue proferida en el marco de una acción de tutela. D. Estudio de las causales específicas de procedibilidad 26.
EPM sostiene que el municipio de Concepción incurrió en los defectos procedimental absoluto y sustantivo, así como en falta de motivación, al proferir la Resolución 157 del 18 de octubre de 2022 en el marco del proceso policivo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 27. Aunque se alega la configuración de esas 3 causales específicas de procedibilidad, el reproche se concreta en que estima que la administración aplicó en forma incorrecta la norma procesal y por ende actuó al margen del rito policivo, al ordenar a EPM que iniciara en “el termino máximo de 4 meses las acciones legales en la jurisdicción a efectos de constituir la servidumbre”.
Sostiene que, a pesar de que se cita el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016, no existe motivación ni sustento jurídico para esa orden, que por demás es incongruente con la decisión de declarar que no existieron actos que perturbaran la posesión. 28. Para la Sala, el proceder de la autoridad accionada no se enmarca en ninguno de los escenarios que la jurisprudencia constitucional ha perfilado como configurativos de los defectos procedimental absoluto, sustantivo8 y de decisión sin motivación9.
Tampoco se advierte la “desviación de las atribuciones propias del funcionario” que señala. Como pasa a explicarse. 29. En primer lugar, se estima oportuno traer a colación lo indicado por el municipio, en la resolución cuestionada, al abordar el caso concreto: <<III. DEL CASO EN CONCRETO (…) Indica el recurrente en el escrito de sustentación del recurso que: Existió por parte de la Inspectora de Policía deficiencia en la recaudación y valoración del material probatorios esto por: 1.
EPM realizó (sic) intervenciones en de franjas (sic) dentro del terreno dentro de las cuales no se encuentra constituida una servidumbre legal de conducción de energía, tal y como se abordará en acápites posteriores. Este argumento a la luz del Código Civil Colombiano de cómo se constituyen las servidumbres podría tener vocación de prosperidad.
La servidumbre es "es un gravamen impuesto sobre un predio, en utilidad de otro predio de distinto dueño" (artículo 879 del código civil). 8 “(…) El defecto procedimental absoluto (…) se presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que es aplicable al caso concreto.
Esto último conduce al desconocimiento absoluto de las formas propias de cada juicio i) porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente o ii) porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. Inclusive, por vía excepcional, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que el defecto procedimental puede originarse iii) por exceso ritual manifiesto y iv) por ausencia de defensa técnica.
(…) El defecto sustantivo (…) la Corte Constitucional ha identificado que, en sentido amplio, se está en presencia de un defecto sustantivo i) cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, ii) deja de aplicar la norma adecuada u iii) opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica.” (Corte Constitucional, sentencia SU-326 de 2022) 9 En sentencia T-028 de 2023 la Corte Constitucional recordó que este defecto se presenta “ante la ausencia de sustento argumentativo o la irrelevancia de las consideraciones aplicadas para dirimir la controversia”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 Ahora bien, respecto las formas de constituirse, la codificación civil, establece tres formas, así: (…) A su vez, el artículo 939 del código civil, indica que: "Las servidumbres discontinuas de todas clases y las continuas inaparentes solo pueden adquirirse por medio de un título; ni aun el goce inmemorial bastara para constituirlas".
Ahora hace bien la inspectora de proteger el interés general por encima del particular, pues estamos frente a un servicio público fundamental en la calidad de vida de las personas; además porque es claro que es un debate que se debe hacer ante la jurisdicción no en el estadio policivo donde solo se puede y debe proteger el statu quo. (…) 4.
Se reprocha igualmente, que no se produjo ninguna orden en contra de la entidad querellada, pese a que, con ocasión de la medición efectuada por el testigo técnico de EPM, se pudo constatar que el vuelo principal al cual se encuentra sujeto el poste, está instalado a más de siete (7) metros - normatividad RETIE sorpresivamente esta medición no quedo grabada dentro del audio de la correspondiente diligencia. Llama la atención, que a pesar que la entidad querellada ofertó ajustar la nueva instalación, al constatar que la disposición del vuelo principal se encontraba a mas de siete (7) metros de distancia, la Inspectora de Policía no haya adoptado ninguna medida al respecto.
(se adjunta solicitud incoada ante la Inspectora de policía) Si bien este argumento no está probado dentro del proceso, si considera prudente este servidor que en la misma línea del anterior numeral la querellada en compañía del querellado constaten lo aquí dicho y adecuen franjas a lo que venía ocupando. Es importante para este despacho dejar claro que tanto EPM en documentos técnicos sobre las servidumbres de las líneas eléctricas, como el Consejo Estado en varias Sentencias y la propia Ley como ya se citó anteriormente han dicho que las servidumbres de redes de conducción de energía eléctrica son de tipo legal y de carácter público, las cuales se pueden llegar a constituir de forma voluntaria a través de la negociación directa o impuesta a través de orden judicial y/o acto administrativo.
El Consejo de Estado, Radicación número: 23001-23-31-000-2001-00498-01(36822) constituyó (sic) un nombre que al parecer se adecua a lo que en este proceso se ha debatido "SERVIDUMBRE ELECTRICA DE FACTO", y concluye: habida consideración que -se insiste- se encuentra plenamente acreditado que la entidad pública demandada no adelantó los trámites aludidos, a efectos de lograr la imposición de tal gravamen ya fuere a través de acto administrativo o a través de un proceso judicial.
Por lo anterior y dado que se encuentran méritos suficientes para modificar la decisión de primera instancia este despacho:
RESUELVE
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 ARTICULO PRIMERO: MODIFICAR, el Artículo primero de la decisión proferida por la Inspección Municipal de Policía, la cual se dio en audiencia pública el 20 de septiembre de 2022, en lo siguiente: A. Ordenar a la querellada y al querellado que al no quedar probada la dimensión (sic) del vuelo de los vientos del poste de energía (sic), verifiquen dicho vuelo y los dejen a los 7 metros de la "servidumbre de facto" que se viene presentando.
B. Ordenar a la querellada que inicie en el término máximo de 4 meses la acciones legales en la Jurisdicción a efectos de constituir la servidumbre ya que conforme al Artículo 80 de la Ley 1801 de 2016, el amparo de la posesión, la mera tenencia y las servidumbres, es una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar.>> (Subrayado propio, salvo el último) 30.
De lo expuesto, se observa que la revisión de los elementos puestos a su consideración llevó al alcalde de Concepción a confirmar la decisión adoptada por el inspector de policía, en el sentido de indicar que no se presentaron actos que perturbaran la posesión. Sin perjuicio de ello, estimó oportuno ordenar a las partes verificar unas medidas y ajustar por su cuenta el espacio de ocupación del poste que generó la discusión. Y adicionalmente dispuso que EPM iniciara dentro de los 4 meses las acciones legales pertinentes para constituir la servidumbre, habida cuenta de que el artículo 80 de la Ley 1801 de 2016 dispone que el amparo de posesión es una medida precaria y provisional. 31.
Los cuestionamientos de la accionante se centran en esta última decisión. La Sala no encuentra en la misma la concurrencia de elementos necesarios para afectar la cosa juzgada, bajo el argumento de que se configuraron los defectos alegados. 32. Lo primero por decir es que la incorporación de esa orden en la parte resolutiva no comporta una extralimitación de la autoridad, tampoco una indebida aplicación o desconocimiento de la norma procesal, y mucho menos la desatención al principio de congruencia interna.
El hecho de que se haya determinado que no existió una perturbación de la posesión, no implicaba convalidar o legalizar la servidumbre de que se estaba sirviendo EPM. 33. La autoridad, a lo largo de su argumentación fue cuidadosa en delimitar su competencia y el papel institucional que ejerce en este tipo de procedimientos. En tal sentido resaltó que el objeto de los juicios policivos es verificar las posibles perturbaciones que puedan afectar la posesión, la mera tenencia o la servidumbre, y conforme a ello conceder un amparo que resulta ser precario y provisional.
Ello bajo la lógica de que esta es una acción urgente encaminada a mantener el status Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 quo de las situaciones de hecho, hasta tanto la autoridad judicial competente resuelva de manera definitiva las disputas de derecho. 34.
Dentro de ese marco, la autoridad reconoció al querellante como poseedor de un inmueble en el cual EPM tiene instalado un poste. Igualmente encontró que dicho elemento, que hace parte de la infraestructura eléctrica de tal empresa, resulta de vital importancia para garantizar la prestación del servicio a la comunidad vecina, y que sin perjuicio de los reproches que se puedan plantear sobre el espacio que actualmente está ocupando, lo cierto es que el mismo está instalado hace varios años en el predio. 35.
Valorando esas situaciones de hecho, destacó que el interés general suponía la necesidad de que el poste permaneciera en el predio, no obstante que las partes verifiquen las medidas del espacio que estaba ocupando. En tal sentido, coincidió con el inspector de policía en que el cambio del referido poste no implicó per se una perturbación de la posesión. 36.
Sin perjuicio de ello, evidenció una situación de hecho sobre la cual no podía adoptar ninguna decisión de fondo, pero indicó a EPM que debía subsanar, y es la referente a la legalización de la servidumbre. Aspecto frente al cual la Sala no encuentra procedente ningún reproche constitucional, en tanto lo dispuesto por la autoridad no tiene otro fin diferente a propiciar el respeto al ordenamiento jurídico. 37.
Salir avante en un proceso policivo en el que se estaba discutiendo la posible perturbación de la posesión, no puede llevar a EPM a entender que se constituyó a su favor una servidumbre o se legalizó la existente. 38. No existe incongruencia entre la decisión de declarar la inexistencia de actos perturbatorios de la posesión y la orden de acudir a la autoridad judicial a constituir la servidumbre.
Lo primero simplemente indica que para la autoridad el cambio del poste de madera por uno que cumpliera la norma técnica no supuso una modificación de la situación de hecho existente, esto es la ocupación por parte de EPM de una franja de terreno en la que estaba instalado un elemento de su infraestructura eléctrica. Lo segundo lo que determina es que esa situación de hecho, no está avalada en un derecho.
De ahí que se estimara necesario que EPM adelantara las acciones legales pertinentes para que se imponga la servidumbre. 39. Al respecto resulta pertinente lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-04 de 1995, que a pesar de ser una providencia dictada en los primeros años de ese Tribunal, cuando regía el Código de Policía anterior y el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), realiza unas precisiones conceptuales sobre el objeto de los amparos policivos y las servidumbres, que a la fecha mantienen vigencia: Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 <<La providencia del 14 de enero de 1992, proferida por la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta puso fin a un juicio de amparo policivo, que el Código de Policía instituye como un mecanismo preventivo dirigido a restablecer el poder de hecho que el poseedor o tenedor ejerce sobre un bien inmueble o mueble, o específicamente en una servidumbre (arts. 125 y 128), sin que importe en cada caso concreto la valoración jurídica relativa al derecho real o personal que el actor pudiera tener (propiedad, uso, usufructo, servidumbre, arrendamiento, etc.).
En el "amparo policivo" no se discute ni decide por tanto, sobre la fuente del derecho que protege al actor o a sus contradictores (art. 126), por lo que el debate se limita exclusivamente a preservar o a restablecer la situación de hecho al estado anterior (statu quo) a la perturbación o a la pérdida de la posesión o tenencia del demandante sobre el bien.
Ese es el sentido con que se regula por el artículo 125 del Código de Policía la figura del amparo. Así se expresa esta norma: "La Policía sólo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación" En este orden de ideas, el amparo policivo cobija sin distinción todas las especies de servidumbres (continuas, discontinuas, aparentes e inaparentes), sin excluir aquellas que solamente pueden adquirirse por medio de un título -discontinuas y continuas inaparentes- porque la necesidad o exigencia de la protección no la constituye el virtual derecho real existente sobre el inmueble, sino su ejercicio como simple expresión material de manifestación o efecto externo; por lo tanto, en caso de usurpación, negación o perturbación en el goce de una servidumbre es procedente el amparo policivo con la finalidad de restablecer la situación o las cosas al estado en que se hallaban antes del despojo o perturbación por la actividad de un tercero. Es por ello que el artículo 128 del Código de Policía al referirse a la circunstancia de "amparar el ejercicio de una servidumbre", no advierte nada sobre la protección del derecho real que élla eventualmente conlleva.
Sólo frente al juez competente puede plantearse el debate en torno al derecho sustancial en conflicto, es decir, sobre la titularidad del respectivo derecho real o personal (propiedad, posesión, tenencia en debida forma, etc.), cuando aquél conozca del proceso a que dé lugar el ejercicio de la correspondiente pretensión procesal. Por otra parte, debe advertirse que los amparos policivos han sido asimilados a controversias de naturaleza jurisdiccional, hasta el punto que la providencia que culmina la actuación tiene idéntica naturaleza (Art. 82 C.C.A.).
Esta asignación especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades de policía se aviene con el precepto constitucional del artículo 116, inc. 3o., según el cual, "excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas". No obstante, es de observar que las providencias policivas tienen un alcance precario y provisorio porque no pueden resolver sobre cuestiones de fondo como las atinentes a la Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 definición de los derechos sustanciales vinculados al objeto del amparo que puedan corresponder a las partes; sus efectos son limitados en el tiempo y, en vista de lo cual, pueden ser modificadas por la sentencia judicial con que se resuelva la respectiva controversia, vgr. sobre la legitimidad del derecho real de servidumbre, la cual puede promoverse luego de producido el amparo a iniciativa del interesado, pues, como lo señala el Código de la materia, "las medidas de policía para proteger la posesión y la tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa" (Código Nacional de Policía art. 127)>>10 40.
Lo anterior se complementa con lo indicado por el artículo 57 la Ley 142 de 1992, respecto a la facultad que tienen las empresas de servicios públicos de imponer las servidumbres que requieran para el trazado de su infraestructura, sin perjuicio del derecho a indemnización que corresponderá al propietario del predio afectado, en los términos de la Ley 56 de 1981.
A su vez, esta última norma dispone en su artículo 27 que “corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica”. Y en los artículos siguientes se detallan los aspectos procesales aplicables a ese trámite. 41.
En ese sentido, la decisión de la autoridad accionada se acompasa con la normatividad que rige el asunto. De ahí que no sean de recibo los reproches planteados por la parte accionante. Ni siquiera aquel referido a la falta de motivación y la supuesta configuración de un defecto procedimental, fundado en que el alegado artículo 80 de la Ley 1801 de 2016 no habilitaba al municipio para requerir a la empresa iniciar el proceso judicial para constituir la servidumbre.
Al respecto baste con decir, que esa disposición fue citada en la parte resolutiva para destacar el carácter precario y provisional del proceso policivo, y la necesidad de iniciar otras acciones judiciales para resolver de fondo las controversias relativas a derechos reales. Pero esa mención no puede llevar a un fraccionamiento de la argumentación o a tomar esa orden en forma descontextualizada, desconociendo que en la parte considerativa la autoridad puso de presente la existencia de una servidumbre que no había sido establecida por las vías legales que para el efecto define el ordenamiento jurídico.
De ahí el llamado que se hace a la accionante de ajustarse a las exigencias legales. 42. Ahora, en la decisión cuestionada se fijó el término de 4 meses para que EPM adelantara estas gestiones. Sobre ese particular la Sala observa que ciertamente no es claro el fundamento de ese término. No obstante, no se advierte en ello una vulneración a las garantías ius fundamentales de la parte accionante, por dos razones: (i) la mención de ese tiempo no implica una modificación de los términos que la ley haya fijado para este tipo de acciones, pues por demás las normas 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-04 de 1995. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 procesales son de orden público; y (ii) la accionante no explica y la Sala tampoco advierte cuál es la consecuencia que se deriva del no cumplimiento de ese término. 43.
Esto, por supuesto, no es un llamado a desatender las órdenes de las autoridades, pero cuando se acude ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales a la parte actora le asiste la carga de explicar la forma en que se ve afectada por una decisión. De igual manera, tiene el deber de explicar cómo es que el defecto alegado tiene una incidencia directa en la decisión. La determinación de dejar sin efectos esa orden no librará a EPM de su obligación de legalizar una servidumbre, pues la misma deviene de la ley, como se explicó en líneas precedentes.
Y mucho menos constituirá ese derecho real en su favor, en forma automática. 44. En los términos precedentes, la Sala negará el amparo respecto a la pretensión de dejar sin efectos la Resolución 157 del 18 de octubre de 2022 proferida por el alcalde de Concepción. E. Objeción fundada en la supuesta naturaleza mixta del acto acusado. 45.
En la demanda se menciona un argumento que, aunque se contrapone al resto, merece un pronunciamiento. La parte accionante presenta una tercera tesis que no había sido expuesta ni ante los jueces de tutela ni ante los jueces administrativos, y es que el acto acusado es de naturaleza mixta, de manera que en su expedición confluye el ejercicio tanto de la función administrativa como de la judicial.
Concretamente censura que el Tribunal en su decisión descartó la naturaleza administrativa del mismo, pero no estudió que algunas de las decisiones desbordan el ejercicio de la función judicial y en esa medida pueden ser objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. 46. Según ello, la naturaleza judicial de la decisión se agota en la determinación sobre la existencia o no de actos perturbatorios, de manera que la orden impartida a EPM para iniciar otras acciones es de naturaleza administrativa.
Además de que la accionante no expone en forma clara la razón para sostener ello, lo cierto es que este argumento no fue expuesto en el recurso de apelación que presentó contra el auto de 21 de abril de 2023 proferido por el Juzgado Octavo Administrativo de Medellín. Es decir, esta tesis de que el acto a pesar de ser en esencia jurisdiccional, contenía determinaciones de naturaleza administrativa, no fue expuesta y defendida en sede ordinaria.
De manera que el Tribunal no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre ello. Descartándose así el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, y determinando la improcedencia de la tutela respecto a este aspecto. 47. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicación: 11001-03-15-000-2024-02165-00 Accionante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P Accionado:Tribunal Administrativo de Antioquia y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado respecto al municipio de Concepción y DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en lo referente al reproche planteado contra la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF