CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04530-01 Referencia: Acción de tutela ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS GENERALES DE SUBSIDIARIEDAD Y RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
SI LA ACTORA NO ESTABA DE ACUERDO CON EL REQUERIMIENTO DEL REQUISITO DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, DEBIÓ INTERPONER RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL AUTO INADMISORIO. IGUALMENTE, LO PRETENDIDO ES CREAR UNA INSTANCIA ADICIONAL Y QUE SE ANALICE LA NECESIDAD DE DICHO REQUISITO PARA PROMOVER LA DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 27 de septiembre de 2024, mediante la cual la 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora ODILIA FRANCO VARGAS, actuando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios pro damnato y pro actione, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO 35 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ2 y la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “A” DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA3 al haber proferido las providencias de 22 de marzo y 18 de julio de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 11001-33-36-035-2023-00301-01. 1 En adelante la SECCIÓN TERCERA 2 En adelante el JUZGADO 3 En adelante el TRIBUNAL 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Afirmó que promovió demanda en ejercicio del medio de control reparación directa contra la Nación – Rama Judicial con el fin de que se declarara patrimonialmente responsable por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en un proceso reivindicatorio seguido en su contra y la consecuente ejecución del mismo.
Comentó que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2023-00301-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante auto de 9 de febrero de 2024, inadmitió la demanda y ordenó la subsanación de la misma en los siguientes aspectos: i) que se aportara constancia de la conciliación prejudicial; ii) se precisaran los hechos, pretensiones y causa del daño; iii) que se individualizara el monto por cada concepto de perjuicio perseguido y el valor de cada pretensión; iv) se allegara la presentación personas del poder conferido como indica la norma; v) se allegara en debida forma el escrito de amparo de pobreza, de conformidad con el artículo 152 del CGP; vi) se aportara en escrito separado la medida 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cautelar; vii) se acreditaran las gestiones realizadas para la obtención de la copia digital del proceso reivindicatorio; viii) se acreditarán las gestiones para la obtención del desarchivo y copia digital del proceso; ix) se allegaran los certificados de tradición con fecha de expedición reciente de unos predios y; x) se acreditara el envío del escrito de subsanación y sus anexos al correo electrónico de la parte demandada.
Alegó que mediante proveído de 22 de marzo de la presente anualidad el JUZGADO rechazó la demanda por falta de subsanación. Señaló que, inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL en providencia de 18 de julio de 2024, por medio de la cual confirmó la decisión del a quo al estimar que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, pues el objeto y la naturaleza de la medida cautelar no lo relevan de cumplir dicho requisito.
I.3. Fundamentos de derecho 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, pues aun cuando el artículo 230 del CPACA solo se refiere a la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo y guarda silencio respecto de la suspensión provisional de una decisión de carácter jurisdiccional, corresponde al juez administrativo realizar una interpretación ponderada y coherente del asunto.
Refirió que dentro de la demanda de reparación directa no solicitó la suspensión de la sentencia dictada por el Juzgado 54 Civil Municipal de Bogotá, sino la suspensión pro tempore de sus efectos, como lo es la ejecución material de la misma, lo que deja en evidencia que no se realizó un análisis coherente del artículo 230 del CPACA. Aseveró que se pasaron por alto los principios pro damnato y pro actione por aplicación indebida de los artículos 229 y 230 del CPACA, toda vez que pese a que se cumplieron los requisitos para la presentación de la demanda, se exigió una carga que no correspondía, como lo era el requisito de conciliación prejudicial. 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, se dejen sin efectos los autos cuestionados y se admita la demanda de reparación directa promovida dentro proceso con número único de radicación 2023- 00301-01.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL refirió que el requisito de conciliación extrajudicial sí debía agotarse en el asunto bajo examen, toda vez que la medida cautelar solicitada no es de contenido patrimonial, tesis sostenida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado. Así las cosas, refirió que la actora no justifica una real vulneración de los derechos fundamentales, sino que controvierte las motivaciones de la providencia adversa a sus intereses, por lo que la solicitud de 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo resulta improcedente, pues no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional.
I.5.2.- El JUZGADO indicó que no le han sido vulnerados los derechos fundamentales a la accionante, pues las decisiones adoptadas dentro del proceso ordinario se fundamentaron en las normas jurídicas y la jurisprudencia vigente y aplicable al caso. Destacó que si la actora tenía reparos jurídicos frente a lo decidido en el auto inadmisorio, debió interponer recurso de reposición en su contra, sin embargo, no lo hizo y, en su lugar, dejó vencer el término para subsanar, para luego sentar su inconformidad a través de la apelación del auto que rechazó la demanda.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN TERCERA, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento de los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional pues, de una parte, la actora no interpuso 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda y, de otra, el propósito es insistir en un alegato que ya fue abordado y resuelto por el juez ordinario.
Destacó que pese a que en el auto de inadmisión se le ordenó a la actora aportar prueba del agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, esta se mostró conforme con lo resuelto pues no recurrió la decisión y solo aludió al argumento que ahora expone cuando se rechazó la demanda, de tal forma que la omisión en agotar todos los medios de impugnación a su alcance para cuestionar la decisión hace improcedente la acción de tutela de la referencia. De otra parte, indicó que aunque se tuviera cumplido el requisito de la subsidiariedad por el hecho de haberse interpuesto el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, tampoco se cumplía con el requisito general de la relevancia constitucional.
Para el efecto, sostuvo que lo concerniente a la tesis planteada por la actora sobre la exención del deber de agotar el trámite de la 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conciliación extrajudicial, previo a radicar la demanda de reparación directa, según lo dispuesto en los artículos 229 y 230 del CPACA y la Ley 2220 de 2020, fue estudiado por el TRIBUNAL, quien explicó que: (i) el artículo 230 del CPACA sí contempla la medida cautelar de suspensión, pero de actos administrativos, no de sentencias;
(ii) de acuerdo con la Ley 2220 de 2022, la conciliación extrajudicial es requisito para demandar cuando los asuntos son de carácter conciliable; y (iii) la excepción que contiene el artículo 93 de la Ley 2220 de 2020 exige que la medida cautelar solicitada tenga contenido patrimonial, lo que no se daba en el caso analizado, porque sólo en la sentencia se podía conocer si la indemnización pretendida en el proceso de reparación directa debía o no ser reconocida.
Refirió que la decisión cuestionada absolvió puntualmente los aspectos de disenso expuestos por el interesado en el recurso de apelación que interpuso contra el auto de rechazo de la demanda, los cuales coinciden con los argumentos de la acción de tutela. Así las cosas, adujo que lo pretendido por la accionante es utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional para 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co insistir en la admisión de la demanda sin el requisito del agotamiento de la conciliación prejudicial, por su inconformidad con la decisión adoptada en el proceso ordinario, más no por una verdadera razón que apunte a la inobservancia de algún principio procesal o sustancial por parte del juez natural.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN TERCERA, en los siguientes términos: Adujo que la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, carece de carga argumentativa, pues no se expuso puntualmente cual fue el recurso que se omitió y que se debía interponer, comoquiera que contra el auto que rechazó la demanda interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por la segunda instancia. Sostuvo que no es de tal acierto que contara con el recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, pues en el 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito de subsanación argumentó que se había solicitado la medida cautelar y, por tanto, no era necesario el requisito de la conciliación prejudicial, de tal forma que el mecanismo indispensable si fue agotado, esto es, el recurso de apelación, el cual resulta procedente cuando se rechaza la demanda.
Ahora, en cuanto al requisito de la relevancia constitucional, advirtió que la solicitud de amparo no está encaminada a convertirse en una tercera instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales, sino que trata, específicamente, del pedimento de protección de derechos constitucionales fundamentales y de la prevalencia del derecho sustancial.
Manifestó que la jurisdicción contencioso administrativa le cercenó los derechos fundamentales con el rechazo de la demanda de reparación directa por daño antijurídico, lo que abre paso a la acción de tutela como mecanismo excepcional para remediar el error meramente procedimental, razón por la que solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y se amparen sus derechos fundamentales invocados. 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se dejen sin efecto las providencias de 22 de marzo y 18 de julio de 2024, proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, a través de las cuales se rechazó la demanda dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2023-00301-01.
A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a los principios pro damnato y pro homine habida cuenta que, a juicio de la actora, las 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo, por aplicación indebida de los artículos 229 y 230 del CPACA, pues se exigió el requisito de conciliación prejudicial aun cuando no era necesario.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2024, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional en el asunto. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, para lo cual sostuvo que, contrario a lo advertido por el a quo, no es de tal acierto que contara con el recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, pues en el escrito de subsanación argumentó que se había solicitado la medida cautelar y, por tanto, no era necesario el requisito de la conciliación prejudicial; sumado a ello, afirmó que no pretende revivir una discusión ni crear una instancia adicional, sino la protección de sus derechos fundamentales. 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual, en primer lugar, se debe estudiar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el JUZGADO y el TRIBUNAL vulneraron los derechos deprecados e incurrieron en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
Del requisito de subsidiariedad Al respecto, cabe señalar que el artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa, que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»4 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora, en el caso sub examine se observa que la señora ODILIA FRANCO VARGAS dentro del medio de control de reparación directa no interpuso recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, pese a que en la providencia de 9 de febrero de 2024 se le ordenó la subsanación de los yerros encontrados, entre estos, que se aportara la constancia de conciliación prejudicial emitida por la Procuraduría General de la Nación respecto del cumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la demanda. 4 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente doctor JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, la parte actora aduce que ello fue así porque en el escrito de subsanación argumentó que se había solicitado la medida cautelar y, por tanto, no era necesario el requisito de la conciliación prejudicial, de tal forma que el mecanismo indispensable si fue agotado, esto es, el recurso de apelación contra el proveído que rechazó la demanda, argumento que no resulta de tal validez.
Lo anterior, comoquiera que la subsanación de la demanda está dispuesta para la corrección o reparación de la demanda por falta de alguno de los requisitos formales establecidos, no así para controvertir los aspectos por los cuales se inadmitió la misma, de tal forma que si no estaba de acuerdo con que se le solicitara la constancia de conciliación prejudicial, debió reponer dicha decisión y no esperar hasta que fuera rechazada.
En efecto, aun cuando interpuso recurso de apelación contra la decisión que rechazó la demanda, la inconformidad invocada respecto del requisito de conciliación prejudicial se produjo desde el auto de 9 de febrero de 2024, pues fue desde tal proveído que se solicitó tal requisito que aduce no era necesario para la presentación 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del medio de control de reparación directa objeto de debate, lo que deja en evidencia que contaba con otro mecanismo de defensa para la protección de sus derechos fundamentales.
Ahora, de considerarse que se encuentra suplido el requisito de la subsidiariedad, por cuanto la actora promovió el recurso de apelación contra la providencia que rechazó la demanda de reparación directa, tampoco se cumple con el presupuesto de la relevancia constitucional, como pasa a exponerse. Del requisito de la relevancia constitucional De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11]. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.
En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”. En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae la parte actora a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, así: 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La solicitud de la medida cautelar y el requisito de la conciliación prejudicial 9.
La solicitud de una medida cautelar debe cumplir con requisitos mínimos legales. En el artículo 230.2 del C.P.AC.A. está prevista la suspensión de la actuación administrativa, no de la jurisdiccional, como se pretende en este caso. 10. En efecto, la misma norma restringe la medida para el caso de la actividad de la administración a cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción, pero no establece la posibilidad de que esa medida aplique a un proceso judicial. 11.
Además, la decisión sobre la suspensión del proceso judicial es competencia del juez natural de dicho proceso bajo causales legales expresas (artículo 161 C.G.P.), por lo que cualquier solicitud de que el juez de la reparación directa cercene esa competencia contraría el debido proceso y el principio de legalidad como fundamento de sus poderes. 12.
Por otra parte, el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 en concordancia con lo dispuesto en el artículo 161 del C.P.A.C.A., establece que la conciliación prejudicial es requisito para demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de los medios de control judicial donde se controvierten asuntos de carácter de conciliable (artículos 138, 140 y 1414). 13.
Por lo tanto, antes de presentar demanda ante el contencioso administrativa, los interesados deben solicitar en el Ministerio Público que adelante la conciliación prejudicial, así resulte fallida o no, pues la finalidad es evitar un litigio futuro. 14. Por su parte, el artículo 93 de la Ley 2220 de 2022 establece que no es necesario agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación: i) en los procesos ejecutivos; ii) en los asuntos en los cuales el demandante pida medidas cautelares de carácter 30 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co patrimonial y iii) cuando quien demanda sea una entidad pública. 15.
En el caso, con la demanda se solicitó medida cautelar para la suspensión provisional de actuación judicial, tendiente a hacer efectiva una sentencia del año 2016 que condenó a ciertas cantidades de dinero, y dispuso la reivindicación de un inmueble que la aquí demandante debe entregar. 16. Como se precisó, el objeto de las medidas cautelares establecidas en el C.P.A.C.A. no se dirige a la suspensión de un proceso judicial, lo que por sí solo justifica confirmar la decisión. Además, aún de aceptarse la razón del apelante, se considera que, aunque la solicitud de medida cautelar consiste en la suspensión de la ejecución de una condena económica por cantidades de $183.600.000 y $229.747.500, los solos efectos económicos no justifican la naturaleza patrimonial de la medida. […] 18.
Así las cosas, pese a que la demanda de reparación contiene pretensiones de carácter patrimonial, esto no implica que la medida cautelar tenga dicho carácter pues solo en la sentencia se determina si la parte demandada debe o no pagar el valor de la indemnización pretendida. 19. Por lo anterior, la parte demandante debía cumplir con el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial previo a ejercer el medio de control de reparación directa porque el objeto y la naturaleza de la medida no la relevan de cumplir con dicho requisito […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la accionante pretende 31 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se dé a las normas aplicables al caso, las cuales fueron resueltas por la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada.
Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa en cuanto al requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hicieron las autoridades judiciales accionadas y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las normas, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 32 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente el amparo solicitado por falta de los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 33 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2024-04530-01 ACTORA: ODILIA FRANCO VARGAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de noviembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.