CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: ROD JAMES CRATE Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional por ausencia de carga argumentativa y probatoria.

Incumplimiento de los requisitos de apariencia de buen derecho y perjuicio de la mora. Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional del acto administrativo de 30 de abril de 2020, por medio del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le negó al demandante la expedición de la Visa Tipo M para migrante empresario.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Rod James Crate, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener las siguientes declaratorias y condenas: «[…] 2.1.

Se declare que es deber del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA, solicitar información e indagar sobre de (sic) las razones por las cuales solicita el visado los (sic) migrantes extranjeros, para garantizar un DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO. 2.2. Se declare que el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA, no solicitó información sobre de (sic) las razones de salud que motivaron a mi representado a solicitar el visado Tipo “M” para migrante empresario, socio o propietario, estando en deber de hacerlo para garantizarle el respectivo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO. 2.3.

Se declare que el acto administrativo emitido por LA NACIÓN - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA, vulnera los derechos constitucionales de carácter fundamental a LA SALUD, LA SEGURIDAD SOCIAL, LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, EL DEBIDO PROCESO del señor ROD JAMES CRATE. 2.4. Se declare que señor (sic) ROD JAMES CRATE, cumple con todos los requisitos establecidos en la Resolución externa 6045 del 2 de agosto de 2017 2 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores, para la concesión de la Visa Tipo M para migrante empresario, socio o propietario. 2.5.

Se declare LA NULIDAD del acto administrativo de fecha 30 de abril de 2020, que negó la Visa Tipo M para migrante empresario, socio o propietario, del señor ROD JAMES CRATE. 2.6. Se le ORDENE a LA NACIÓN - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA, que a TITULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO conceda la visa Tipo M para migrante empresario, socio o propietario a el señor ROD JAMES CRATE […]». 2.

Mediante auto de 9 de septiembre de 20221, el Despacho admitió la demanda contentiva del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. I.2. Solicitud de medida cautelar 3. La parte actora, en cuaderno separado, solicitó como medida cautelar lo siguiente: «[…] 2.1. Se decrete la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo de fecha 30 de abril de 2020 emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería. 2.2.

Se decreten también (sic) o las demás medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger los derechos fundamentales de mi prohijado y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]». 4. Frente a lo anterior, afirmó que la negativa en la concesión de la Visa Tipo M «[…] augura no solo un eventual detrimento patrimonial a mi defendido, por la inversión extranjera directa realizada, sino que también, se estiman violados los derechos fundamentales a LA SEGURIDAD SOCIAL, LA SALUD, en conexidad a EL DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, y el Derecho al DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, consagrados en los artículos 48, 49, 11 y 29 de la Constitución Política […]».

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 5. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado2 a la entidad demandada, para que se pronunciara sobre la misma, en el término de cinco días (5) días, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA. II.1. El apoderado judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante escrito de 26 de septiembre de 2022, se opuso a la petición cautelar con sustento en las siguientes razones: 1 Índice 13 del expediente digital del aplicativo Samai. 2 Mediante auto de 12 de septiembre de 2022.

Índice 15 aplicativo Samai. Notificado el 20 de septiembre. 3 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores 6. Indicó que el demandante interpuso una acción de tutela por los mismos hechos, la cual fue negada por improcedente por el Juzgado Quince de Familia de Bogotá dentro del proceso con número de radicado 1100131100152000032600, sin indicar la fecha de la providencia. Afirma, además, que tal decisión no fue impugnada y citó el siguiente aparte del fallo: «[…] Considera el despacho, que el otorgamiento o la renovación de visas para los extranjeros que ingresan al país, constituye una facultad discrecional del Estado que desarrolla el principio de la soberanía, y en virtud de ello el hecho de que el Estado colombiano, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, haya negado la expedición de la visa M al peticionario, no constituye una actuación arbitraria, pues no puede pretender el actor reemplazar a la autoridad encargada de emitir la Visa solicitada, y asumir por fuera de ese ámbito una postura que pase por alto el cumplimiento de los requisitos que debe valorar la entidad visora (sic), porque desconocería las reglas que la misma ley ha impuesto para tales trámites […]». 7.

Finalmente, puso de presente la «[…] falta de técnica jurídica en relación a la solicitud, ya que no se limita a la demostración de principios de rango constitucional, sino además reitera los fundamentos facticos y jurídicos de la acción, forzando no solo a un pronunciamiento de fondo al operador judicial en una etapa distinta a la sentencia sino además a presentar por parte de la demandada la defensa en una etapa procesal no idónea para tal fin, omitiendo la valoración del acervo probatorio y los alegatos de conclusión respecto a lo demostrado dentro del desarrollo del proceso, razón por la cual en respeto al debido proceso del Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá agotarse las distintas etapas procesales designadas para tal fin, garantizando a las partes el derecho a la defensa y contradicción tanto en la contestación de la demanda como del análisis de los medios probatorios y del precedente jurisprudencial aplicable al caso en concreto […]».

III. CONSIDERACIONES 8. Para efectos de resolver la solicitud de decreto de medida cautelar y por razones metodológicas, la Sala Unitaria empezará por efectuar: (i) un análisis de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo; (ii) un estudio de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo; para posteriormente (iii) determinar si el demandante cumplió con la carga argumentativa mínima requerida para efectuar el juicio de legalidad en esta etapa inicial del proceso.

III.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 9. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas 4 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 10.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 11. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.3 12.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. 19. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que «podrá decretar las que considere necesarias»4.

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla» (negrillas fuera del texto). 20.

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los 3 Artículo 230 del CPACA 4 Artículo 229 del CPACA 5 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]»5 (negrillas fuera del texto). 21.

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]»6 (negrillas fuera del texto) 22.

Así las cosas, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y (iii) la ponderación de intereses. 5 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: «Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos». 6 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores III.2.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 23. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el nuevo proceso contencioso administrativo7, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 2318 y siguientes del CPACA. 24.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Lo anterior significa que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».9 25.

Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA sobre la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, esta Sección recientemente precisó que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entiende acreditada en el evento en que el demandante demuestre que el acto 7 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 8 «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». 9 Providencia citada ut supra, consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores acusado es contrario a las normas superiores invocadas10.

En tal sentido, la Sala, en la providencia de 13 de mayo de 202111, explicó lo siguiente: «[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]»12.

(negrillas fuera del texto) III.3. Del caso concreto 26. En el asunto sub examine, la parte actora solicita la suspensión provisional del acto administrativo de 30 de abril de 2020, por medio del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le informa que le fue negada la Visa Tipo M solicitada como migrante empresario, tras considerar que ese acto administrativo transgrede lo dispuesto en los artículos 11, 29, 48 y 49 de la Constitución Política. 27.

Literalmente, el memorial de la petición cautelar -que consta de un folio y vuelto- señaló lo siguiente: «[…] I.

FUNDAMENTOS DE LA PROCEDIBILIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE FECHA 30 DE ABRIL DE 2020 El día 30 de abril de 2020, el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERIA, le informa a mi poderdante que su visa fue NEGADA, sin argumentar alguna causal legal, que configurará una razón evidente, lógica y justa por la cual negaban la Visa Tipo “M” MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES – CANCILLERÍA, pasa por alto que mi poderdante cumple completamente con los requisitos establecidos en la resolución externa 6045 del 2 de agosto de 2017 del Ministerio de Relaciones Exteriores, para la concesión del visado tipo M solicitado y como consecuencia se augura no solo un eventual detrimento patrimonial a mi defendido, por la inversión extranjera directa realizada, sino que también, se estiman violados los 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; auto de 19 de junio de 2020; Expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295- 00. 11 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33-000- 2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 12 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores derechos fundamentales a LA SEGURIDAD SOCIAL, LA SALUD, en conexidad a EL DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, y el Derecho al DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, consagrados en los artículos 48, 49, 11 y 29 de la Constitución Política.

Si bien es cierto el DERECHO A LA SALUD y la SEGURIDAD SOCIAL tiene un carácter prestacional, los cuales adquieren la connotación de un DERECHO FUNDAMENTAL EN CONEXIDAD al DERECHO A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS, y aquel puede llegar a ser efectivamente protegido cuando la inescindibilidad entre el derecho a la SEGURIDAD SOCIAL, a LA SALUD y el DERECHO A LA VIDA hagan necesario garantizar el derecho a la vida a través de la recuperación y la protección del ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL y el acceso a la PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SALUD, a fin de asegurar el amparo de los derechos fundamentales del Señor ROD JAMES CRATE, la Constitución Política establece los derechos irrenunciables a la Seguridad Social, la Salud y el acceso a los servicios de salud en los artículos 48 y 49 el Estatuto Superior, los cuales son derechos y servicios públicos de carácter obligatorio, por lo que su prestación se encuentra sujeta a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, a los cuales no puede acceder mi poderdante debido a que se encuentra en condición de migrante irregular en el territorio colombiano. Sentadas las razones y motivos que fundan la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo proferido 30 abril de 2020, solicito comedidamente accedan a las siguientes: II.

PETICIONES 2.1. Se decrete la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo de fecha 30 de abril de 2020 emitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería. 2.2. Se decreten también (sic) o las demás medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger los derechos fundamentales de mi prohijado y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]». 28.

Como puede observarse, la parte actora solicitó la suspensión del acto administrativo de 30 de abril de 2020, porque presuntamente vulnera sus derechos fundamentales «consagrados en los artículos 48, 49, 11 y 29 de la Constitución Política»; sin embargo, en ningún momento el accionante se remitió a las razones propuestas en la demanda para efectos de sustentar la cautela y tampoco explicó cuáles son las razones fácticas o jurídicas por las que resulta la transgresión del ordenamiento superior. 29.

En ese contexto, el Despacho advierte el incumplimiento de los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA, toda vez que la parte actora no contrastó las normas superiores invocadas como violadas con el acto administrativo demandado con el fin de sustentar la solicitud de medida cautelar. 30. En el anterior contexto, este Despacho ha destacado que: 9 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores «[…] los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción se rigen por la “rogatio” o rogación13, lo que se traduce en que la parte actora en el escenario del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual considera que el juez debe pronunciarse y sustentar adecuadamente la solicitud de suspensión provisional14 […]»15. 31.

Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, norma del siguiente tenor: «[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]» (negrillas fuera del texto) 32.

En el mismo sentido, el artículo 231 del CPACA señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, bien en la demanda o bien en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado, y ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 33.

En este contexto, es importante tener en cuenta que la sustentación de las pretensiones propuestas en la demanda no subsume, automáticamente, el concepto de violación de la medida cautelar, pues el legislador expresamente exige en ambos escenarios desarrollar la respectiva carga argumentativa para garantizar con ello el derecho a la contradicción y al debido proceso de los sujetos en contienda16. 34.

En armonía con lo anterior, la Sección Primera del Consejo de Estado, en el auto del 21 de octubre de 201317, explicó lo siguiente: 13 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil catorce (2014), Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00434-01 y Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.

Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá, D.C., 21 de junio de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2006-93419-01. Actor: José Gabriel Velásquez Sánchez, Bernardo Ramírez Zuluaga y Manuel Antonio Muñoz Uribe. Demandado: Departamento de Antioquia. Referencia: Naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. Consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754)A Actor: Luis Alfonso Arias García. Demandado: Agencia Nacional De Minería. Referencia: Suspensión Provisional. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

Referencia: Medio de control de nulidad. Expediente 110010324000 2021 00423 00. Actor: Federación Colombiana de Voleibol. Demandados: Nación – Gobierno Nacional – Presidencia de la República y Ministerio del Deporte. 16 En el mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022).

Referencia: Medio de control de nulidad. Expediente 110010324000 2021 00423 00. Actor: Federación Colombiana de Voleibol. Demandados: Nación – Gobierno Nacional – Presidencia de la República y Ministerio del Deporte. 17 Expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, Magistrado Ponente: Guillermo Vargas Ayala, 10 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores «[…] En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.

Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.

En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparte, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.

Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”18, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida. […]» (negrillas fuera del texto) 35.

Por todo lo anterior, la Sala Unitaria prohíja el citado criterio jurisprudencial y, en consecuencia, negará la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo de 30 de abril de 2020, por medio del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le informa al demandante que le fue negada la Visa Tipo M para migrante empresario solicitada, en atención a que la parte actora incumplió los deberes argumentativos exigibles, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, 18 Folio 94 cuaderno principal. 11 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00073-00 Demandante: Rod James Crate demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo de 30 de abril de 2020, por medio del cual el Ministerio de Relaciones Exteriores le informa al demandante que le fue negada la Visa Tipo M solicitada, por las razones señaladas en esta providencia.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por el Magistrado Ponente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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