1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 Accionante: DAVID ANTONIO QUIJANO RAMOS Accionados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Cobro de facturas de servicio de energía – rompimiento de solidaridad.

Confirma improcedencia de la acción de cumplimiento. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 8 de septiembre de 2025, dictada el Tribunal Administrativo del Cesar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 23 de octubre de 2025. Por lo anterior, procede la Sala a proferir sentencia en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1 Demanda 1. El señor David Antonio Quijano Ramos, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y Caribemar de la Costa S.A.S. E.S.P. Grupo Afinia EPM (en adelante, Grupo Afinia).

Con su solicitud pretende el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 75,79, 130, 155 y 159 de la Ley 142 de 1994, 9 de la Ley 1437 de 2011, 16 de la Ley 1755 de 2015, 9 de la Ley 962 de 2005, 2.1.2.2.2.4 del Decreto 523 de 2021 y el artículo 9 del Decreto 019 de 2012. 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.

Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Como consecuencia del obedecimiento de las normas invocadas, solicita que se le ordene a la SSPD y al Grupo Afinia que se abstengan de exigirle requisitos no autorizados por la ley para el rompimiento de la solidaridad y el cobro de las facturas de energía 1.2.

Posición de la parte demandante 3. El accionante afirmó que el 30 de julio de 2025 requirió a la Presidencia de la República, la SSPD y al Grupo Afinia el acatamiento de las normas cuyo cumplimiento se solicitan en esta demanda. 4. Indicó que la SSPD no ejerce sus funciones de inspección, vigilancia y control de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994. 5.

De otro lado, expuso que la SSPD y la empresa Afinia exigen como requisitos para adelantar el procedimiento de ruptura de la solidaridad y para resolver requerimientos, la acreditación de la titularidad del inmueble los certificados de libertad y tradición, así como, que los usuarios estén a paz y salvo con todos los consumos. Agregó que aquellas no tienen en consideración las declaraciones «extraproceso» aportadas por los usuarios para demostrar la posesión sobre el inmueble, ni las facturas de energía en las cuales se evidencia el nombre del propietario de la vivienda. 6.

Finalmente, refirió que no cuenta con ningún otro mecanismo judicial para que las autoridades cumplan con la ley. Esto, pues una acción de tutela no es procedente y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es idóneo por ser «muy demorado» y no garantizar que el servicio de energía se preste sin ninguna interrupción. 1.3.

Posición de la parte demandada 7. El DAPRE alegó como excepciones: 1) la inexisistencia del deber incumplido o pendiente por cumplir, 2) incoherencia entre lo pretendido en sede de renuencia y lo exigido en la acción, 3) existencia de otros mecanismos judiciales y 4) falta de legitimación en la causa por pasiva. 8. Como sustento, indicó, en líneas generales, que el demandante en su escrito ni siquiera afirmó un incumplimiento de dicha autoridad administrativa, a alguna de sus funciones previstas en el Decreto 2647 de 2022.

Además, precisó que no tiene ninguna competencia para hacer cumplir la exigencia elevada. El DAPRE no desarrolló los otros puntos de su contestación. 9. La empresa Afinia alegó que la reclamación radicada por el accionante fue atendida el 11 de julio de 2025 con radicado 202570428601. Expuso que el 20 de marzo de 2020 se adjudicó la prestación del servicio de energía en los departamentos de Bolívar, Cesar, Córdoba y Sucre a la empresa «Empresas Públicas de Medellín EPM».

Por ello, el 30 del mismo mes y año se firmó el contrato de adquisición de acciones con Electricaribe, entrando a operar desde el 1. ° de octubre de 2020. Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.

Precisó que de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, si el suscriptor o usuario incumple la obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no puede exceder de dos (2) períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio.

Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma. 11. De ahí la importancia de que quien permite valer el rompimiento de la solidaridad por mandato de la Ley, debe acreditar que es el propietario o poseedor, adjuntando los documentos idóneos para acreditar el derecho real del mismo. 12.

Por último, alegó que la acción de cumplimiento es improcedente para atender las pretensiones de la parte actora. Explicó que existieron otros mecanismos judiciales de defensa, toda vez que el actor pudo discutir la cesión del contrato de servicios púbicos dentro de la oportunidad debida. 13. La SSPD manifestó su oposición con las pretensiones consignadas en la demanda, por considerar que se trata de cobros y/ deudas contraídas como usuaria del servicio de energía con la empresa Electricaribe.

También refirió que la acción es improcedente, en la medida que no se acreditó la renuencia y la demandante cuenta con otro instrumento judicial para lograr sus pretensiones como el medio de control de nulidad y restablecimiento. 14. Esto, pues claramente se advierte el desacuerdo del extremo accionante frente a los cobros en las facturaciones por concepto de energía, para lo cual debió realizar las respectivas reclamaciones y agotar toda la instancia administrativa para finalmente acudir a la jurisdicción contenciosa. 1.4.

Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 8 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento por no acreditarse el requisito de la subsidiariedad. Mencionó que no existía ninguna justificación razonada de la parte actora para acudir a los mecanismos judiciales ordinarios a controvertir las decisiones de las accionadas que negaron el rompimiento de la solidaridad en la provisión del servicio de energía. 1.5 Impugnación 16.

Mediante memorial radicado el 10 de septiembre de 2025, la parte accionante indicó que el fallador de primera instancia incurrió en violación directa de la Constitución ante el desconocimiento de precedentes de la Corte Constitucional. 17. Sostuvo que el tribunal está interpretando de forma errónea la acción de cumplimiento, al equipararla con un derecho de petición, pues se le está exigiendo que «agote la vía administrativa».

Reiteró los hechos expuestos en el escrito inicial de la acción. Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 18. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones que pasan a explicarse. Para ello, se analizarán las siguientes cuestiones: i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia y ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 2.1.

Caso concreto 2.1.1. El accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de los accionados 19. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo.

Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento5. 20. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6.

La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 21. En este caso está probado que el demandante constituyó en renuencia a las autoridades accionadas respecto del cumplimiento de los artículos 75, 79, 130, 155 y 159 de la Ley 142 de 1994; 9 de la Ley 1437 de 2011; 16 de la Ley 1755 de 2015; 9 de la Ley 962 de 2005; 2.1.2.2.2.4 del Decreto 523 de 2021, y el artículo 9 del Decreto 019 de 2012.

En efecto, se corroboró que el 30 de junio de 2025, les pidió a tales autoridades el acatamiento de tales disposiciones. 2.1.2. La acción no supera los requisitos de procedencia 22. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: 5 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)7.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 23. El incumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 24.

Como se estableció, el señor David Antonio Quijano Ramos solicitó el cumplimiento de los artículos 75,79, 130, 155 y 159 de la Ley 142 de 1994, 9 de la Ley 1437 de 2011, 16 de la Ley 1755 de 2015, 9 de la Ley 962 de 2005, 2.1.2.2.2.4 del Decreto 523 de 2021 y el artículo 9 del Decreto 019 de 2012. Con ello, pretende controvertir la negativa de la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, por medio de la cual le negó la exoneración de las obligaciones contenidas en las facturas de pago del servicio público de energía eléctrica y el rompimiento de la solidaridad. 25.

En su sentir, no le están valiendo como prueba de la titularidad de su inmueble, ciertos elementos de juicio idóneos para ello. A modo de ejemplo, alegó la copia de la misma factura del servicio público, toda vez que en ella aparece el titular del inmueble. 26. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción interpuesta por el actor, tras advertir que la solicitud no acredita el cumplimiento del requisito de procedencia relativo a la subsidiariedad. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Lo anterior, dado que el afectado tuvo o pudo ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia que hace improcedente la acción constitucional, aunado a que no acreditó la configuración de un perjuicio grave e inminente en su situación en concreto ante la improcedencia del mecanismo constitucional. 28.

En efecto, de los elementos de juicio que forman parte del expediente, se tiene que la controversia propuesta recae sobre una decisión adoptada al interior de un trámite administrativo en el que se le impuso aportar ciertos documentos para surtir el procedimiento de «rompimiento de la solidaridad». Aspecto que escapa a la lógica prevista por el constituyente para la acción de cumplimiento. 29.

El actor pone de presente sus inconformidades sobre el contenido material de un acto cuyo conocimiento no compete al juez constitucional, sino al juez natural de la controversia. Ello, si se tiene en consideración que, en virtud del principio de legalidad, las decisiones de la administración se presumen conformes con el ordenamiento jurídico hasta tanto la autoridad competente declare lo contrario. 30.

En ese orden de ideas, todas las pretensiones de la demanda trascienden al simple objetivo de cumplimiento de las normas legales invocadas como sustento de la acción, en busca de su eficacia. Lo anterior, debido a que el objeto de la acción es que el juez estudie la legalidad de la negativa de las autoridades accionadas en relación con el fenómeno del rompimiento de solidaridad y los requisitos exigidos por la administración para ello. 31.

De este modo, se comparte lo expuesto por el Tribunal en relación con que esta acción es improcedente, por cuanto la pretensión del demandante pudo obtenerse a través de los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico para tales efectos, tales como el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho. 32.

Ciertamente, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá «cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo, que, de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante», lo cual no fue alegado ni en el escrito de la demanda, ni en la impugnación. 33.

Finalmente, si la inconformidad del accionante atañe a la competencia de la empresa para cobrar la deuda que adquirió en su momento con Electrocaribe, debió presentar su oposición con el contrato de cesión con el grupo Afinia y, de tal forma, acudir posteriormente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sobre este aspecto tampoco obra constancia que hubiera sucedido y, en todo caso, excede de la lógica con la cual el constituyente previó la existencia de esta acción constitucional. 34.

Así las cosas, esta sala confirmará la decisión proferida en primera instancia de declarar improcedente la presente acción tras considerar la accionante tenía a su disposición otros medios judiciales para hacer efectivo el cumplimiento de Accionante: David Antonio Quijano Ramos Accionados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y otros Radicación: 20001-23-33-000-2025-00401-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las normas invocadas o para controvertir los actos administrativos cuya revocatoria pretende mediante este mecanismo constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx