Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Demandante: Alexander Rodríguez Lozano y otros1 Demandados: Municipio de Ibagué – Secretaría de Educación Municipal, Curaduría Urbana núm. 2 de Ibagué, Concejo Municipal de Ibagué, Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA e Institución Educativa Colegio San Simón de Ibagué Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 1Mediante auto de 8 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió aceptar como coadyuvantes de la parte actora a las siguientes personas: Eduar Andrés Mejía, Diego Fernando Huertas, Mauricio Bueno Guzmán, Elkin Patarroyo, Víctor Hugo Sanmiguel, Sandra Milena Galindo, Diego Barrero, Luis Fernando Acosta, Ricardo Trujillo, Mónica Sirley Valderrama, Diego H. Salas, Carlos A. Vanegas, Jhon G. Murcia, Gildardo Granado, Jenny Patricia Murcia Bohórquez, María Esneda Ñungo Granada, Kenny Andrés Amaya, Camilo Delgado Aristizábal, Ulpiano Castro, Carlos David Hernández, Aquielo Puerto, Alexander Garzón, John Meneses, Johan Gutiérrez, Ana Madrid, Mario Sanabria, Fredy Sánchez, Jaime Rubio, John Vásquez, Jhon Jairo Vela, María Aracely Cubillos, José Aníbal Uribe, Cristian Parra, Edwin Ferney Espitia, Gerzon Flórez, Daniel Bernal, Luis Fernando Bernal, Mario Fernando Rubio, Weimar Angola, Carolina Páez, John Rodríguez, Carlos E. Rengifo, Andrés Álvarez Sierra, Olga Lucía Buitrago, Juan Paulo González, Luisa Fernanda Cruz, Alirio Amaya Triviño, Oscar Gómez, Eileen Cortez, Rita Mildred García, Yuly Gallego Vallejo, Nubia Bedoya, Jaime Amaya Triviño, Juan Pablo Amaya, Gildana Melo, Jorge Rodríguez, Luisa Fernanda Amaya, Luillin Andrés González, Jennifer Martínez, Efery Vega Aguiar, Sandra Patricia Orjuela, Brayan Stiven González, Claudia Martínez, Juan Carlos Torres, Aldubal Gonzalez, María Luisa Martínez, Jhan Mejía, Gloria Torres de Torres, Zharick Valentina Gonzalez, Diana Marcela Echeverry, Diego Fernando Arango, Luis Alberto Romero, Jorge Atehortúa, Derly Osorio, Diana Carolina Campos, Alejandra Barreto Espinosa, Sandra Jimena García, William Beltrán, Alexandra Sáenz Pineda, Hilda Muñoz, Dorance Ruiz Romero, Adriana Milena Vásquez, Asusena Hurtado, Hernán Restrepo, Felipe Parra, Federman Parra, Yina Valderrama, Nondier Bogoya, Sharon Lozano, Carlos Iván Leyva, Diana Ruth Carvajal, Ángel Lozano, Alejandro Galindo, Jeferson Clavijo, Carla Ávila, Maricella Diaz, Juan José Rojas, Consuelo Payoma, Jorge Gonzalez, Patricia Acosta, Sobeida Silva, José Daniel Ortiz, Cesar Eduardo Ortiz, James Penagos, Andrea López Arias, Jeanet Cortes Gonzalez, Erwin Niño, Jorge Malo, Jimmy Andrey Parra, Gustavo Murillo, Diana Ruth Carvajal, Ángela Patricia Ortiz, Oscar Petro, Arelis Gómez, María Cristina Varón, Yaneth Poveda, Carolina Solorzano, Vivian Barón, Johanna Angarita, María Edith Cruz, María Eva Romero, Martha Betancourth, Oscar Humberto Rodríguez, Santiago Salazar, Fabiola Pobeda, Jorge Andrés Cadena, Daniel Horta, Juan Sebastián Moreno, Manuel Bohórquez, Pedro Miguel Corral, Orlando Barrios, Andrés Mauricio Sánchez, John Calderón, Elicinio Ortiz, Anlly Lizeth Ortiz, Noralba Vargas, Fany Borrero, Elsa Hernández, Yeny Espinosa, Ana Cifuentes Guzmán, July Alexandra Torres, Néstor Manjarrez Diaz, Eduardo Camayo, Roger Castro, Patricia Sánchez, Katherine Aguilar, Gloria Espinosa, Claudia Rodríguez, Wilson Neira, Daniel Homez, Jesús Antonio Fino, Fernando Ortiz, Miguel Rivera, Marco Alirio Leonel, Gloria Argenis Criollo, Luis Carlos Guarín, Hernando José Alarcón, José Giovanny Angarita, David Céspedes, Hernando Rivera, Aurelio Vargas, José Leonardo Saavedra, José Calixto Sánchez, Gloria Beatriz Luna, Raquel Pérez, Juan Manuel Aranzalez, Marina Cardozo, Manuel Salvador Osorio, Ismael Quintero, Fernando Arce Hernández, Mildey Cerón, Emperatriz Hernández, José Calixto Sánchez, Luisa Natalia Lopera Duran y Alirio Amaya Triviño. 2 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Alexander Rodríguez Lozano y las demás personas referenciadas supra, quienes actúan en calidad de coadyuvantes de la parte actora, presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Ibagué, Curaduría Urbana núm. 2 de Ibagué, Concejo Municipal de Ibagué, Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA e Institución Educativa Colegio San Simón de Ibagué, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a, d, e y m del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas3.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4: “[…] 1. Se protejan los derechos e intereses colectivos enunciados y, en consecuencia, se ordene a las entidades accionadas no construir el proyecto de un Megacolegio en el escenario deportivo denominado “Polideportivo San Simón”, toda vez que en el artículo 223 del Decreto 823 de 2014 Plan de Ordenamiento Territorial (P.O.T.) se estableció que estaba catalogado como escenario deportivo para la recreación y práctica del deporte. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “[…] ARTICULO 4o.

DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. e) La defensa del patrimonio público; […] m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 4 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 3 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Que se ordene adoptar las medidas administrativas, presupuestales, operativas y técnicas que sean necesarias para garantizar en forma inmediata los derechos colectivos invocados. 3.

Que se garantice que los ciudadanos ibaguereños cuenten con un escenario deportivo digno, para lo cual se ordene llevar a cabo las siguientes construcciones y/o adecuaciones: a. Construcción de dos (2) camerinos (uno para la cancha de arriba y polideportivo, el otro para la cancha de fútbol grande y la de minifútbol posterior donde funcionaba un gimnasio); cada uno con sus respectivas duchas y baterías de baños para damas, caballeros, niños y niñas conforme a las normas técnicas dispuestas para ello. b. La construcción de graderías techadas en la parte occidental de la cancha de futbol grande (fútbol 11) que vayan de extremo a extremo, es decir, paralelas a lo largo de la cancha. c. La construcción de la zona técnica para dos equipos de fútbol en la cancha grande de fútbol 11, uno en la parte oriental y otro en la parte occidental, con los respectivos espacios para que se sienten los suplentes y técnicos de cada equipo. d. La construcción de un sendero ecológico por todo el escenario deportivo que quede interconectado alrededor de las canchas y el polideportivo, para la práctica de la caminata por parte de adultos mayores y de todas las personas que deseen dar un paseo al aire libre; esto incluye la arborización de dicho sendero. e. La implementación de mallas altas alrededor de la cancha de fútbol 11 (cancha grande de abajo) y fútbol 9 (cancha de arriba) para evitar que con el balón de fútbol, rugby o disco de ultímate se le ocasionen golpes a las personas que se encuentran en el escenario y a los vehículos y personas que transitan por la carrera 6ª. f. La implementación de sillas dispuestas por todo el escenario para personas que deseen sentarse a descansar o a leer, o sencillamente a aprovechar el tiempo libre. g. La implementación de dispensadores inteligentes de agua potable, para que las personas y practicantes de los diferentes deportes o actividades lúdicas o físicas puedan hidratarse. h. La implementación en los espacios adecuados de los bio parques. i. La construcción en la parte norte del escenario de una cancha de tenis en polvo de ladrillo para adultos y una para niños con todas las disposiciones técnicas necesarias, para la práctica de este deporte, habida cuenta que Ibagué no cuenta con canchas públicas activas para la práctica de este deporte, limitando el acceso a este deporte a las personas de escasos recursos. j. Una plazoleta o zona de comidas dispuesta en medio de las canchas de fútbol 9 y fútbol 11. k. Una vez efectuadas las anteriores obras, se respete el espacio y tiempo de las escuelas de formación deportiva que por años llevan formando deportistas en Ibagué. 4 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co l. La instalación de iluminación eléctrica o alumbrado, dado que la falta de luz en las noches incrementa la inseguridad y desincentiva el uso de escenario deportivo. 4.

Que se ordene garantizar las condiciones de seguridad, salubridad y calidad de vida de los ibaguereños con el mantenimiento periódico de toda la infraestructura que se le otorgue al escenario deportivo. 5. Que se ordene conformar un comité para la verificación del cumplimiento del fallo. 6. Que se condene en costas a las entidades accionadas […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Afirmó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 221 del Decreto 823 de 23 de diciembre de 2014, por medio del cual se adopta la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, el Polideportivo San Simón se cataloga como escenario deportivo nivel 2 destinado a la recreación, tanto activa como pasiva, y la generación de valores paisajísticos. 3.2.

Señaló que el Municipio de Ibagué pretende construir un megacolegio y realizar un aprovechamiento forestal en el inmueble en el que se ubica el polideportivo, con el objetivo de implementar la jornada única en el Municipio, lo que afecta el derecho al goce a un ambiente sano, por la tala de cerca de cien árboles, y el derecho a la recreación de los habitantes de la ciudad. 3.3.

Adujo que el Municipio modificó el uso del suelo en el que se encuentra el polideportivo sin el cumplimiento de los requisitos legales. Asimismo, advirtió que la ciudad no cuenta con escenarios deportivos, por lo que al construir el megacolegio se afectarían los derechos de la población. Actuaciones en primera instancia 4. Mediante auto de 14 de diciembre de 2018 el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué admitió la acción de la referencia y mediante auto de 5 de abril de 2019 declaró la falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, autoridad judicial que avocó conocimiento del asunto mediante auto de 6 de mayo de 20195. 5 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 5 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el día 3 de noviembre de 2020 y se declaró fallida al no presentarse ninguna fórmula de arreglo entre las partes6.

En providencia de la misma fecha el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de pruebas. Contestaciones de la demanda 6. La Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA7 presentó escrito de 12 de febrero de 2019 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que el Municipio de Ibagué solicitó permiso de aprovechamiento forestal único para la tala de individuos arbóreos localizados en nueve instituciones educativas de Ibagué y que se ha seguido el procedimiento establecido en la normativa, sin que se pueda afirmar que la autoridad ambiental haya vulnerado algún derecho colectivo.

Finalmente, propuso las excepciones de “ausencia de responsabilidad por parte de la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA”, “actuaciones adecuadas a las competencias de la Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA”, “inexistencia de pruebas que sustenten la vulneración de los derechos colectivos alegados”, “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “excepción genérica”. 7.

La Curaduría Urbana núm. 2 de Ibagué8 presentó escrito de 20 de febrero de 2019 en el que manifestó que las pretensiones de la demanda no están relacionadas con las funciones que le han sido asignadas. Adujo que la parte actora no cumplió el requisito de procedibilidad para la presentación de la acción popular. Asimismo, afirmó que el artículo 223 del Decreto 823 de 2014 no puede leerse de manera fraccionada, por lo que, a su juicio, el plano U2 “Usos del Suelo” contenido en esa disposición localiza el predio objeto de discusión en zona de uso institucional para equipamiento colectivo. 8.

Adujo que de conformidad con lo establecido en el artículo 261 del referido Decreto, se permite la ejecución de actividades tendientes al desarrollo de infraestructuras, entre otras, en materia educativa que permitan el desenvolvimiento de la vida en sociedad. 6 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_006_AUTODECRETAPRU(.pdf) NroActua 2. 7 Mediante apoderada judicial.

Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 8 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 6 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

Manifestó que el Municipio de Ibagué solicitó licencia de construcción en la modalidad de obra nueva de once bloques de uno, dos y tres pisos con cubierta de teja destinado a uso institucional para el proyecto denominado Institución Educativa San Simón en el predio ubicado en la carrera 6 entre calles 33 y 36 del barrio San Simón identificado con matrícula inmobiliaria núm. 350-3977 y ficha catastral núm. 01-05-0101-0001-000; sin embargo, sostuvo que el expediente fue archivado mediante auto núm. 0320 de 7 de septiembre de 2018 en razón a que no se cumplieron la totalidad de requisitos establecidos en el Decreto 1077 de 2015, sin que a la fecha de la contestación de la demanda se hubiera presentado nueva solicitud de licencia urbanística para el referido predio. 10.

Sostuvo que la parte actora confunde el proceso de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, las actuaciones relativas al licenciamiento urbanístico y el proceso de identificación de usos del suelo contenido en el Decreto Municipal 823 de 2014. 11. Finalmente, formuló las excepciones que denominó: “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”, “cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial”, “carencia de objeto de la acción popular”, “ausencia de licenciamiento urbanístico” y “desconocimiento del proceso de identificación normativa”. 12.

El rector de la Institución Educativa Colegio San Simón de Ibagué presentó escrito de 21 de marzo de 20199 en el que manifestó que la entidad carecía de personería jurídica propia y que la representación correspondía al Municipio de Ibagué, a través de la Secretaría de Educación. 13. El Concejo Municipal de Ibagué presentó escrito de 29 de marzo de 201910 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que la construcción del megacolegio es una carga que debe soportar la ciudadanía en beneficio del interés general con el fin de dar cumplimiento a la implementación de la jornada única educativa. 14. Adujo que el Gobierno Nacional mediante la Escritura Pública núm. 432 de 12 de junio de 1938 de la Notaría Primera del Círculo de Ibagué transfirió al Colegio San Simón las canchas objeto de debate para uso institucional.

En consecuencia, 9 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 10 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 7 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaló que dicho inmueble pertenece al Colegio y no al Municipio de Ibagué, entidad territorial que solo tiene a cargo su administración. 15.

Finalmente, formuló la excepción que denominó “no vulneración de derechos colectivos”. 16. El Municipio de Ibagué presentó escrito de 29 de marzo de 201911 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda con el argumento que la construcción del colegio beneficiará a los niños y jóvenes de la ciudad y que en consideración al concepto emitido por el Director del Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación del Municipio de Ibagué, la construcción del megacolegio es compatible con el uso del suelo, por lo que es viable que el Municipio realice la construcción proyectada. 17.

La Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué presentó escrito de 20 de marzo de 201912 en el que coadyuvó la demanda de acción popular. Afirmó que el Polideportivo San Simón es un escenario deportivo cuyo uso se encuentra descrito en el artículo 221 del Decreto 823 de 2014 para la recreación y generación de valores paisajísticos por lo que, a su juicio, no puede ser destinado a la construcción del megacolegio.

Asimismo, sostuvo que la tala de más de 100 árboles traería un perjuicio al derecho colectivo al goce de un ambiente sano. 18. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 4 de marzo de 2022 para que los sujetos procesales presentaran alegatos de conclusión, etapa procesal en la cual la parte actora, la Clínica Jurídica de Derechos Humanos e Interés Público de la Universidad de Ibagué, la Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA y el Municipio de Ibagué presentaron sendos escritos en los que expusieron los alegatos de conclusión. Sentencia proferida, en primera instancia 19.

El Tribunal Administrativo del Tolima profirió sentencia el día 28 de abril de 2022, en la que resolvió lo siguiente13: “[…]

PRIMERO: DECLARAR no probada la vulneración a los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la 11 Mediante apoderada judicial. Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 12 Por medio de una estudiante acreditada de la Universidad de Ibagué. Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 13 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_057_SENTENCIARAD(.pdf) NroActua 2. 8 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la defensa del patrimonio público y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SEGUNDO: NEGAR como consecuencia de la anterior declaración las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin costas.

CUARTO: Enviar una copia del presente fallo a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: De no ser apelada esta providencia, se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las anotaciones del caso.

SEXTO: Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones en el sistema siglo XXI del caso. […]”. Consideraciones del Tribunal 20. El Tribunal Administrativo del Tolima consideró que el inmueble ubicado en la carrera sexta entre calles 34 a 36 de Ibagué, donde se encuentra actualmente funcionando el Polideportivo del Colegio San Simón, no es un bien de uso público sino un bien patrimonial o fiscal perteneciente al Municipio de Ibagué, motivo por el cual, el proyecto de construcción de un megacolegio en dicho lugar no vulnera ningún derecho o interés colectivo y resulta a todas luces procedente, toda vez que con ello la Administración Municipal pretende garantizar el servicio público de la educación. 21.

Manifestó que aun cuando actualmente la solicitud de licencia de construcción del citado colegio en el inmueble objeto de discusión se encuentre archivada, esto no impide que con posterioridad el Municipio de Ibagué reanude dicho trámite con el objeto de ejecutar el proyecto de construcción de un megacolegio, en atención a la naturaleza jurídica que ostenta el bien. 22.

Asimismo, afirmó que tampoco se configura la grave afectación ambiental alegada, ya que tanto el proceso de solicitud de aprovechamiento forestal elevado por la Administración Municipal de Ibagué, como la concesión efectuada por la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA, se llevaron a cabo en cumplimiento de los preceptos legales a los que debían sujetarse, teniendo en cuenta las medidas para mitigar el impacto ambiental. 9 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación 23.

La parte actora presentó escrito de 12 de mayo de 2022 en el que solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia, de conformidad con los siguientes argumentos14: Primer argumento: Aplicación del POT y garantía del debido proceso para su modificación 24. Sostuvo que el Tribunal erró al afirmar que la parte actora afirmó que el POT fuera modificado por el Municipio, cuando lo manifestado en la demanda fue que para destinar un escenario deportivo tipo dos, como lo es el polideportivo San Simón, es necesario modificar el artículo 121 del POT, por lo que la competencia es del Concejo Municipal de Ibagué para realizar la socialización y un cabildo abierto con el objeto de modificar la precitada norma. 25.

Señaló que si no se sigue el trámite establecido para la modificación del Acuerdo Municipal se vulneran los derechos fundamentales de los ciudadanos de Ibagué y de las agremiaciones sociales y comerciales de la ciudad, en especial el artículo 29 de la Constitución Política, concretamente, por impedir la participación en el cabildo abierto. 26.

Afirmó que el POT era una norma de superior jerarquía a la expedida por la Secretaría de Planeación en la que se determinó que el uso del suelo era de equipamiento institucional y que, adicionalmente, se trataba de una norma de tipo abierto, toda vez que para mejorar el escenario deportivo el uso del suelo sigue siendo el mismo, por cuanto el escenario hace parte del equipamiento institucional del Municipio, debiéndose aplicar de manera especial las normas previstas en los artículos 121 y siguientes del POT, en las que se precisó que el polideportivo era un escenario y santuario deportivo.

Segundo argumento: el Tribunal no tuvo en consideración la necesidad de construcción del megacolegio 27. Manifestó que no se probó en el proceso la necesidad de construcción del megacolegio en la ciudad de Ibagué, máxime cuando en la demanda se afirmó que 14 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_062_ACCIONANTEAPELA(.pdf) NroActua 2. 10 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobran cupos en los colegios del Municipio.

En este punto, sostuvo que el Tribunal no ofició a la Secretaría de Educación Municipal para verificar si existía la necesidad de construir el colegio de acuerdo a los cupos disponibles en la ciudad. 28. Asimismo, afirmó que el Tribunal redujo el caso al análisis de cual derecho tenía más peso, esto es, si debía darse prevalencia al derecho a la práctica deportiva y libre esparcimiento o al derecho a la educación, concluyendo que este último debía primar.

Concesión del recurso de apelación 29. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima profirió auto de 8 de agosto de 202215, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 30. El Despacho sustanciador profirió auto de 9 de diciembre de 202216 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima. 31.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en el término revisto en esta etapa procesal para presentar alegaciones y concepto, respectivamente. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 32. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones 15 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_067_AUTOCONCEDEAPE(.pdf) NroActua 2. 16 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4. 11 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 33. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 15018 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 34.

Vistos los artículos 32019 y 32820 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la parte actora. 35. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 36. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 20 de marzo de 202422, invocando para ello la causal prevista en el numeral 4.º del artículo 130 de la Ley 143723, que establece lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: 17 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 18 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 19 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 20 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 21 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 22 Cfr. índice 25 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: 112MANIFESTACIOND_IMPEDIMENT_MANIFESTACIONDEIMPED(.pdf) NroActua 25. 23 Aplicable en virtud del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. 12 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] 4. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la calidad de asesores o contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados vinculados al proceso, o tengan la condición de representantes legales o socios mayoritarios de una de las sociedades contratistas de alguna de las partes o de los terceros interesados […]”.

(Destacado fuera de texto). 37. El Consejero de Estado indicó que, a su juicio, se encuentra incurso en la causal referida por cuanto: “[…] el señor Jorge Enrique Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito en el segundo grado de consanguinidad (hermano), actualmente es contratista de la Corporación Autónoma Regional del Tolima, parte demandada en el proceso de la referencia […]”. 38.

Vistos: i) los artículos 130, numeral 4.º y 13124, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, el trámite de los impedimentos y causales para manifestar impedimento; y ii) el artículo 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 39. Vistos: i) el artículo 35 del Código Civil25, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.

Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. “[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.

Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto grado de consanguinidad entre sí […]”. 40. Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 41.

La Corte Constitucional26 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, 24 Adicionado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 25 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 26 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 13 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales. 42.

De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 4.º del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera que se debe establecer el tipo y grado de parentesco que tenga alguna de las partes, su representante o apoderado con el Juez o Magistrado que manifiesta su impedimento. 43.

Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, es contratista de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA, entidad demandada dentro del proceso de la referencia, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada y, en consecuencia, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Problemas jurídicos 44.

La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 44.1. Si existe vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda con ocasión del proyecto de construcción de un megacolegio en el predio denominado “Canchas de San Simón” en el Municipio de Ibagué. 44.2. Si la acción popular es el medio para controvertir actos de la Administración y para solicitar la modificación de normas jurídicas del orden territorial. 44.3.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 45. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad 14 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 46.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 47.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 48. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 49.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”27. 50.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 15 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias 51. Visto el artículo 79 de la Constitución Política, todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. 52. La Corte Constitucional28 ha resaltado la importancia del medio ambiente sano como derecho colectivo, "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 53. Antes de la Constitución política de 1991, el marco normativo sobre los bienes de uso público se encontraba contenido en el Código Civil. En efecto, el artículo 674 del ejusdem establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 16 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Por su parte y en relación con el espacio público, el artículo 5.º de la Ley 9 del 11 de enero de 198929, señala lo siguiente: “[…] [A]rtículo 5º. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

PARÁGRAFO 1. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044 de 30 de julio de 202030) El espacio público resultante de la adopción de instrumentos de planeamiento o de gestión o de la expedición de licencias urbanísticas se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización o la parcelación en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo.

PARÁGRAFO 2. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) El espacio público resultante del desarrollo de proyectos de infraestructura se incorporará mediante el registro de la escritura de entrega o cesión en la oficina de instrumentos públicos. Así mismo, previo procedimiento de desenglobe y apertura del folio de matrícula inmobiliaria en la escritura de cesión se debe determinar su localización, cabida y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la puesta en funcionamiento de la infraestructura construida.

PARÁGRAFO 3. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) Luego de la suscripción de la escritura del espacio público generado mediante cesión o entrega de infraestructura, se notificará por parte de la oficina de instrumentos públicos a las entidades territoriales como representantes del patrimonio inmueble municipal o distrital, quienes en un término máximo de 15 días hábiles verificarán su concordancia con las normas y estándares del espacio público establecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial de cada municipio o distrito si la encuentran acorde, manifestarán su aceptación, caso contrario solicitarán al notario los ajustes y aclaraciones respectivas y radicarán las escrituras ajustadas a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos […]" (Destacado fuera del texto). 29 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 30 “Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. (Destacado fuera del texto). 56.

El artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]”. (Destacado fuera del texto). 57. El derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma, es de carácter colectivo y puede ser protegido por medio de las acciones populares.

Dicho derecho está instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente”. 58. De allí que, para los efectos de esta providencia, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82 y 88 de la Constitución Política, así: 58.1.

Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. 58.2. Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. 58.3. Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular. 58.4.

Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. 58.5. Es un derecho e interés colectivo. 59. Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. 18 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público 60.

Visto el artículo 4.º de la Ley 472 de 1998, sobre el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. 61. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, por patrimonio público debe entenderse: “[…] la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva […]”, y agrega que “[…] su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales.

La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos[;] en consecuencia [,] toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular.

La protección del Patrimonio Público busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y transparente, conforme lo dispone el ordenamiento jurídico y en especial las normas presupuestales. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa […]”31. 62.

De igual forma, la Sección Tercera de esta Corporación mediante sentencia de 8 de junio de 201132, agregó que ese “conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado”, deben estar adecuadamente destinados a la finalidad que se les ha señalado, constitucional y legalmente, con criterios de eficacia y rectitud. 63. Posteriormente, esta Sección, en sentencia de 11 de abril de 201933, indicó que “[…] el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público no se ve afectado, de manera exclusiva, cuando a dicho patrimonio se le da una destinación contraria a derecho o cuando se evidencia su mengua[,] sin que ello obedezca a una causa justificada en el orden jurídico imperante, sino también cuando, como consecuencia de una conducta activa u omisiva reprochable desde el punto de vista jurídico, los 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2002, Rad.

No. 25000 23 24 000 1999 9001 01. C.P.: Ligia López Díaz. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de ocho (8) de junio de dos mil once (2011), Consejero ponente: Enrique Gil Botero, Radicación número: 41001-23-31-000-2004- 00540-01(AP). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019), Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 25000- 23-41-000-2012-00077-02. 19 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos económicos no se encuentran disponibles para ser utilizados conforme el ordenamiento lo indica, es decir, para destinarlos al cumplimiento de los deberes y obligaciones que le fueron atribuidas a las entidades que se encuentran a cargo del cumplimiento de la función administrativa […]”. 64.

Esta Corporación en sentencia de 1.° de febrero de 202234 unificó el concepto del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, en la que consideró que “[…] propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas […]”. Asimismo, “[…] procura porque la administración (de esos recursos) sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento […]”. 65.

La defensa del patrimonio público tiene una doble naturaleza, por un lado, la dimensión subjetiva, la cual le otorga el calificativo de derecho y, por otro lado, la dimensión objetiva o de principio “[…] que se convierte en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo a lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, de forma eficiente y transparente y observando la legalidad presupuestal vigente […]”. 66.

En la precitada providencia se consideró que la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público requiere de la confluencia de dos elementos, a saber: “[…] i) subjetivo, referido al análisis de la gestión de ese patrimonio a cargo del funcionario, de modo que si ésta se hace de forma irresponsable, deshonesta o negligente, se transgrede el interés colectivo protegido y, ii) objetivo, que se relaciona con el deber de las entidades estatales de gestionar el patrimonio público, de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 67. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión; sentencia del 1.º de febrero de 2022;

Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación: 730013331006200800027-01. 20 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”35. 68.

De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201136, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad37; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio38; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible39. 69.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos40.

Así, como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros41. 70.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 37 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 38 Art. 95 numeral 1 C.P. 39 Art. 3º Ley 388 de 1997. 40 Art. 5º Ley 388 de 1997. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004-00243-01(AP). 21 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. Análisis del caso concreto 71.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 72. El Tribunal Administrativo del Tolima profirió la sentencia de 28 de abril de 2022 en la que negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que el inmueble ubicado en la carrera sexta entre calles 34 a 36 de Ibagué, donde se encuentra actualmente funcionando el Polideportivo del Colegio San Simón, no es un bien de uso público sino un bien patrimonial o fiscal perteneciente al Municipio de Ibagué, motivo por el cual, el proyecto de construcción de un megacolegio en dicho lugar no vulnera ningún derecho o interés colectivo y resulta a todas luces procedente, toda vez que con ello la Administración Municipal pretende garantizar el servicio público de la educación. 73.

La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, que fundamentó en la necesidad de aplicar el POT y garantizar el debido proceso para su modificación. Asimismo, sostuvo que el Tribunal no tuvo en consideración la necesidad de construcción del megacolegio. 74. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 28 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Solución a los problemas jurídicos 75. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. 22 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 76.

Obra en el expediente escrito de 21 de septiembre de 2018 con número 2018RE10869 expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué, en el que se indicó lo siguiente42: “[…] [E]s así, como en pro de garantizar la adecuada implementación de la Jornada Única en el aspecto de infraestructura, la Administración Municipal, junto con el Ministerio de Educación, celebró el Convenio No. 1291 del 03 de octubre del 2016, cuyo objeto es […] "desarrollo de las gestiones necesarias que posibiliten el cumplimiento de los proyectos de infraestructura educativa viabilizados y priorizados para el municipio de Ibagué, que contribuyan a la implementación del programa de Jornada Única y que serán ejecutados por el FFIE a través del patrimonio autónomo autorizado por la Ley 1753 del 9 de junio de 2015", de los cuales el Ministerio de Educación aportó el 70% y del Municipio de Ibagué el 30%.

De otra parte dentro de los requisitos para cumplir el objeto del convenio precitado se encuentran la escrituración del terreno a nombre del municipio, y que no se encuentre en zona de riesgo; para el caso que nos ocupa y según consta en certificado de libertad y tradición el bien inmueble (canchas de San Simón) es propiedad del Municipio de Ibagué, y según certificación de la oficina de planeación municipal dicho terreno se encuentra con el uso de suelo como INSTITUCIONAL- EQUIPAMIENTO COLECTIVO, cumpliendo lo consignado en el Decreto 1000-0823 del 23 de diciembre del 2014, por la cual se adopta la revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial en el Municipio de Ibagué (POT), según consta en el oficio de demarcación y paramentos No. 1011-2018-11820 del 13 de marzo del 2018, expedido por la Dirección de Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaria de Planeación Municipal.

(…).”. (Destacado fuera de texto). 77. Copia del escrito de 12 de junio de 201843 mediante el cual el Municipio de Ibagué solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA permiso de aprovechamiento forestal único para algunas Instituciones Educativas de Ibagué, entre ellas, la Institución Educativa San Simón. 78.

Copia del escrito con núm. 21833 del 11 de octubre de 201844 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima - CORTOLIMA en el que se da respuesta a una petición elevada por el actor popular y se informa lo siguiente: “[…] con relación al cambio del uso del suelo del escenario deportivo Polideportivo San Simón (Canchas San Simón), le informo que revisado el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué, ajustado y adoptado mediante Decreto 823 del 23 de diciembre de 2014 y el mapa de zonificación ambiental respectivo, el lote denominado “Canchas San Simón”, se encuentra ubicado en la siguiente zona: Zona Institucional 42 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 43 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 44 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 23 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es el suelo en el cual las edificaciones y espacios, soportan actividades de carácter esencial, colectivo, recreativo y deportivo, satisfaciendo necesidades básicas de la vida urbana.

Su clasificación se hace en función del tipo de equipamiento. Equipamiento Colectivo Zonas en las que se desenvuelven actividades destinadas al desarrollo de infraestructura de salud, educativas, culturales de culto, de bienestar social, de abastecimiento de alimentos y ferial. Por lo anterior y teniendo en cuenta el concepto anterior, las diligencias se encuentran al Despacho para resolver de fondo la solicitud presentada por el Municipio de Ibagué, con respecto al aprovechamiento de árboles aislados en diferentes planteles educativos, lo cual se requiere para la implementación de la jornada única escolar […]”.

(Destacado fuera de texto). 79. Copia del escrito núm. CU2-RS-2018-0000525345 suscrito por el Curador Urbano núm. 2 de Ibagué y dirigido al actor popular en el que se manifestó lo siguiente: “[…] [Q]ue mediante Radicación No. 73-001-2-18-0378 de junio 18 de 2018, la ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ con NIT. 800.113.389-7, y su Representante Legal el señor GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ identificado con C.C. 19'111.936 de Bogotá, a través de su Apoderado el señor CARLOS HERNANDO DÍAZ BOTERO identificado con C.C. 79563.251 de Ibagué, radico solicitud de Licencia de Construcción en la modalidad de Obra Nueva de once (11) bloques de uno(1), dos (2) y tres (3) pisos con cubierta en teja destinada a uso institucional Proyecto Denominado "INSTITUCIÓN EDUCATIVA SAN SIMON”, para el predio ubicado en la Carrera 6 Y 8 entre Calles 33 y 36 del Barrio San Simón, de la Ciudad de Ibagué, identificado con la Matrícula Inmobiliaria No. 350-3977 y Ficha Catastral No. 01-05-0101-0001 000.

Que mediante Auto No. 73-001-2-18-0320 de septiembre 07 de 2018, se Archivó el expediente correspondiente a la Radicación No. 73-001-2-18-0378 de junio 18 de 2018.”. (Destacado fuera de texto). 80. Copia del auto núm. 73-001-2-18-0320 de 7 de septiembre de 201846, mediante el cual el Curador Urbano núm. 2 de Ibagué archivó el expediente correspondiente a la radicación núm. 73-001-2-18-0378 del 18 de junio de 2018. 81.

Copia del documento núm. 1011-2018-11820 de 13 de marzo de 201847 suscrito por el Director del Grupo Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Planeación Municipal dirigido a la Secretaría de Educación del Municipio de Ibagué, que tiene como referencia “[…] Plano Topográfico del Predio ubicado entre la Avenida Guabinal y la carrera 6 entre la calle 34 y la calle 36 del Barrio San Simón, 45 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 46 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 47 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 24 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Institución Educativa San Simón de la nueva nomenclatura de la ciudad de Ibagué […]”, en el que se afirmó lo siguiente: “[…] La presente demarcación no implica permiso alguno, por cuanto solo constituye una herramienta informativa para el trámite ante las Curadurías Urbanas y no implica pronunciamiento alguno por parte de la Secretaría de Planeación Municipal sobre los linderos del predio, la titularidad de su dominio y/o características de su posesión […]”. 82.

Copia del comunicado a la opinión pública emitido por la Institución Educativa Colegio de San Simón del 2 de abril de 201848, en el que se manifestó lo siguiente: “[…] 2. El lote de terreno conocido como "Canchas de San Simón" es de propiedad del colegio de San Simón según escritura pública N° 432 de junio 12 de 1939. registrada en la notaría primera pública principal del circuito de Ibagué hoy vigente con certificado de tradición y matricula inmobiliaria No 350- 3977 de la oficina de instrumentos públicos de Ibagué, área de terreno escolar a cargo del municipio de Ibagué, secretaria de educación para su administración con destinación exclusiva al servicio educativo y hoy se encuentra arrendado, bajo documento protocolizado a una escuela deportiva particular, teniendo prelación el uso por parte de los estudiantes de la institución […]”.

(Destacado fuera de texto). 83. Copia de los contratos de arrendamiento del terreno ubicado en la carrera 6 núm. 33-66 destinado al funcionamiento del escenario deportivo denominado “canchas de futbol de San Simón”, suscritos por el Rector de la Institución Educativa Colegio de San Simón, en calidad de arrendador y el señor Alirio Amaya Triviño, en calidad de arrendatario49. 84.

Copia del escrito denominado memorando núm. 1011-012489 de 14 de marzo de 201950 suscrito por el Director de Ordenamiento Territorial Sostenible de la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, en el que se comunicó lo siguiente: “[…] [D]esde la entrada en vigencia del Decreto 082 del 2014, actual POT, hasta la fecha el predio del asunto, SIEMPRE SE HA ENCONTRADO CLASIFICADO con USO INSTITUCIONAL: por lo que la afirmación de modificación del POT carece de todo sustento argumentativo ya que en ningún momento ha habido variación alguna en la clasificación de la zonificación de los usos del suelo urbano. Ahora bien, acorde a la determinación clasificada dentro del Plano U2, cada una de ellas tienen una serie de equipamientos (entiéndase como equipamiento "Áreas, edificaciones e instalaciones de uso público o privado, destinadas a proveer a los ciudadanos de los servicios colectivos de carácter educativo, formativo, cultural, de salud, deportivo recreativo, religioso y de bienestar social y a prestar apoyo funcional a la administración pública y a los servicios urbanos básicos del municipio." Anexo Decreto 0823 del 2014.

Glosario); O actividades permitidas o prohibidas las cuales para las primeras, están clasificadas dentro del mismo Plano U2 y que para el presente caso es catalogado expresamente como EQUIPAMIENTO COLECTIVO; y en cuanto a las segundas, LAS ACTIVIDADES, se determinan estas dentro de la Matriz de Uso del Suelo vigente a la fecha y en algunos casos 48 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 49 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 50 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_002_730012333000(.pdf) NroActua 2. 25 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del POT, como es el caso puntual del artículo 223, que de manera expresa permite la actividad "RECREACIÓN ACTIVA"; precisando que el Municipio de Ibagué dispone la sana mezcla de usos.

Que el dar por entendido que la RECREACIÓN ACTIVA es el USO DEL SUELO, contraria a toda luz TODO el articulado del POT en el que establece específicamente cuáles serán los USOS del suelo y en ningún caso como queda evidenciado se incluye este como tal, contrario a ello, si se establece la ejecución de esta como una actividad que puede ser desarrollada dentro de algunas de las clasificaciones del suelo.

Puntualmente, cualquiera de los equipamientos permitidos al USO INSTITUCIONAL, (esencial, colectivo, recreativo y deportivo) tienen un carácter PRINCIPAL y puede ser desarrollado tanto en la totalidad del predio objeto de la clasificación, así como en una porción o zona de esta; específicamente para el equipamiento colectivo, no contraria en ninguno de los casos el desarrollo de la actividad "Recreación activa" consagrada dentro del artículo 223 del POT; contrario sensu, la actividad designada como tal, es acorde a la esencia de la clasificación como es en este caso el INSTITUCIONAL.

La ejecución en el predio de estudio del proyecto constructivo "MEGACOLEGIO", el cual es derivado de la aplicación de la ejecución de la normatividad nacional, integrado a rango municipal gracias a la firma del Convenio Interadministrativo 1291 del 2016 entre el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ; además de ser compatible con el uso del suelo del Plano U2, pretende consolidar las actividades educativo, formativas, culturales, DEPORTIVAS y RECREATIVAS […]”.

(Destacado fuera del texto)”. 85. Copia del certificado catastral nacional del predio ubicado en la dirección: K 6 32 101, en el que se registra como propietario del inmueble a la Nación – Colegio San Simón51. 86. Copia del certificado de tradición y libertad del predio52. 87. Copia del expediente administrativo de solicitud de aprovechamiento forestal único tramitado ante la Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA, radicado bajo el núm. 9329 del 19 de junio de 201853. 88.

Copia de la Resolución núm. 3369 de 24 de octubre de 201854 expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA “Por medio de la cual se otorga un permiso de Aprovechamiento Forestal único y se establecen otras disposiciones”, en la que se consideró, entre otras cosas, lo siguiente: 51 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_021_CORTOLIMAALLEGA(.pdf) NroActua 2. 52 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_021_CORTOLIMAALLEGA(.pdf) NroActua 2. 53 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_021_CORTOLIMAALLEGA(.pdf) NroActua 2. 54 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_021_CORTOLIMAALLEGA(.pdf) NroActua 2. 26 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] La Subdirección de Calidad Ambiental, luego de hacer las correspondientes visitas técnicas a cada una de las instituciones educativas objeto del presente trámite ambiental y, de analizar la documentación obrante en el expediente, emitió informe técnico el 28 de septiembre de 2018, conceptuando lo siguiente: “[…] Es viable técnicamente autorizar el permiso de aprovechamiento forestal único de 310 árboles de diferentes especies forestales cuyo volumen de madera corresponde a 208,88 metros cúbicos […] porque los referidos individuos arbóreos […] interfieren con el desarrollo del proyecto de construcción, ampliación y adecuación de aulas para la jornada única escolar […]”.

Pero la viabilidad se supeditó a que las obras de construcción y/o remodelación de las instituciones educativas cuenten con todos los permisos requeridos por la normatividad vigente de otras autoridades administrativas, tal es el caso de la licencia de construcción correspondiente […]”. (Destacado fuera de texto). 89. La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: 89.1.

La Sala resalta que se encuentra acreditado en el proceso que el predio denominado “Canchas de San Simón” está ubicado en una zona clasificada por el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué con uso del suelo institucional – equipamiento colectivo, lo que corresponde a “[…] zonas en las que se desenvuelven actividades destinadas al desarrollo de infraestructura de salud, educativas, culturales de culto, de bienestar social, de abastecimiento de alimentos y ferial […]”. 89.2.

Asimismo, la Sala evidencia que la Secretaría de Planeación de Ibagué precisó que “[…] [L]a ejecución en el predio de estudio del proyecto constructivo "MEGACOLEGIO", el cual es derivado de la aplicación de la ejecución de la normatividad nacional, integrado a rango municipal gracias a la firma del Convenio Interadministrativo 1291 del 2016 entre el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ; además de ser compatible con el uso del suelo del Plano U2, pretende consolidar las actividades educativo, formativas, culturales, DEPORTIVAS y RECREATIVAS […]”.

(Destacado fuera de texto). 89.3. La Sala destaca que la Curaduría Urbana núm. 2 de Ibagué allegó escrito en el que manifestó que el Municipio de Ibagué radicó solicitud de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva; sin embargo, advirtió que “[…] mediante Auto No. 73-001-2-18-0320 de septiembre 07 de 2018, se archivó el expediente correspondiente a la Radicación No. 73-001-2-18-0378 de junio 18 de 2018 […]”. 27 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.4.

La Sala observa que la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA expidió la Resolución núm. 3369 de 24 de octubre de 2018 en la que se precisó que el permiso de aprovechamiento forestal único estuvo precedido del procedimiento ambiental en el que, entre otras cosas, la Subdirección de Calidad Ambiental de la referida autoridad ambiental emitió concepto de viabilidad para el aprovechamiento forestal único y, en todo caso, la Corporación advirtió que “[…] la viabilidad se supeditó a que las obras de construcción y/o remodelación de las instituciones educativas cuenten con todos los permisos requeridos por la normatividad vigente de otras autoridades administrativas, tal es el caso de la licencia de construcción correspondiente […]”.

(Destacado fuera de texto). 89.5. La Sala considera que no existen pruebas en el expediente que permitan concluir que se han vulnerado o que se encuentran amenazados los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, por el contrario, lo que se desprende de las pruebas obrantes en el plenario es que el proyecto de construcción del megacolegio en el predio denominado “Canchas de San Simón” no se ha ejecutado ni se está ejecutando. 89.6.

Adicionalmente, la Sala evidencia que de acuerdo con lo manifestado por la Curaduría Urbana núm. 2 de Ibagué, la solicitud de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva presentada por el Municipio de Ibagué para construir el megacolegio en el predio “Canchas de San Simón” fue archivada y no cursa una nueva solicitud en el mismo sentido. 89.7.

Aunado a lo anterior, la Sala resalta que la autoridad ambiental condicionó el permiso de aprovechamiento forestal único a que el Municipio de Ibagué obtuviera los demás permisos requeridos para ejecutar la construcción, entre ellos, la licencia que debe ser otorgada por la curaduría urbana, la cual se reitera, no se ha expedido porque el trámite fue archivado. 89.8.

Así las cosas, la Sala concluye que del material probatorio obrante en el expediente no se evidencia que en la actualidad exista vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular, toda vez que el proyecto de construcción del megacolegio en el predio “Canchas de San Simón” no se está ejecutando, el predio está en una zona con uso del suelo institucional – equipamiento colectivo y el trámite de licenciamiento fue archivado. 28 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la aplicación del POT y garantía del debido proceso para su modificación 90.

El actor popular sostuvo que el Tribunal erró al afirmar que la parte actora había afirmado que el Plan de Ordenamiento Territorial fue modificado por el Municipio, cuando lo que manifestó en la demanda fue que para destinar un escenario deportivo tipo dos, como lo es el polideportivo San Simón, es necesario modificar el artículo 221 del POT, por lo que la competencia es del Concejo Municipal de Ibagué para realizar la socialización y un cabildo abierto con el objeto de modificar la precitada norma. 91.

Señaló que si no se sigue el trámite establecido para la modificación del Acuerdo Municipal se vulneran los derechos fundamentales de los ciudadanos de Ibagué y de las agremiaciones sociales y comerciales de la ciudad, en especial el artículo 29 de la Constitución Política, concretamente, por impedir la participación en el cabildo abierto. 92.

Asimismo, afirmó que el POT era una norma de superior jerarquía a la expedida por la Secretaría de Planeación en la que se determinó que el uso del suelo era de equipamiento institucional. Igualmente, sostuvo que se trataba de una norma de tipo abierto, toda vez que para mejorar el escenario deportivo el uso del suelo sigue siendo el mismo, por cuanto el escenario hace parte del equipamiento institucional del Municipio, debiéndose aplicar de manera especial las normas previstas en los artículos 121 y siguientes del POT, en los que se precisó que el polideportivo era un escenario y santuario deportivo. 93.

El Tribunal Administrativo del Tolima consideró, en este específico punto, lo siguiente: “[…] De otra parte, el 18 de junio de 2018 la Administración Municipal de Ibagué por medio del Oficio Radicado bajo el No. 73-001-2-18-0378 solicitó Licencia de Construcción en la modalidad de Obra Nueva de once (11) bloques de uno (1), dos (2) y tres (3) pisos con cubierta en teja, destinada a uso institucional, Proyecto Denominado "Institución Educativa San Simón”, para el predio ubicado en la Carrera 6 y 8 entre Calles 33 y 36 del Barrio San Simón de la Ciudad de Ibagué. La parte accionante aduce que la administración municipal para ejecutar el proyecto de construcción del Megacolegio modificó el Plan de Ordenamiento Territorial, en la medida que el uso del suelo del escenario deportivo en comento se había establecido para Recreación y se cambió a Institucional – equipamiento colectivo, sin el cumplimiento de los requisitos legalmente fijados.

Frente a este asunto, considera esta Sala que no le asiste razón al actor popular, habida cuenta que revisada en conjunto la normatividad contenida en el Decreto 1000 - 0823 de 23 de diciembre de 2014 “por el cual se adopta la revisión y ajuste 29 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al plan de ordenamiento territorial del Municipio de Ibagué” y el Mapa U2 “Usos del Suelo" que integra el mismo, se encuentra que el predio en el que se pretende la construcción del Megacolegio por parte de la administración municipal que originó la solicitud de licencia de construcción, se encuentra en una zona destinada, conforme el mapa de usos de suelo de la ciudad, a zona de actividad institucional y equipamiento colectivo, en la que, tal como lo define el mencionado Decreto, se desenvuelven actividades destinadas al desarrollo de infraestructuras de salud, educativas, culturales, de culto, de bienestar social, de abastecimiento de alimentos y feriales.

Así las cosas, la administración municipal de Ibagué en ningún momento incurrió en modificación alguna del Plan de Ordenamiento Territorial y de acuerdo con la normatividad local precitada, puede válidamente ejecutar la construcción del Megacolegio proyectado, pues no se advierte que dicha zona se encuentre establecida como zona destinada al espacio público, o como zona de protección ambiental dentro del Plan de ordenamiento Territorial […]” (Destacado fuera de texto). 94.

Al respecto, el Decreto núm. 1000-0823 de 23 de diciembre de 201455 expedido por el Alcalde Municipal de Ibagué establece en el artículo 221 lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO 221. - DEFINICIÓN Y CLASIFICACIÓN DE ESCENARIOS DEPORTIVOS. Espacios de propiedad pública o privada, destinados a recreación activa o pasiva, concentración ciudadana y realización de eventos deportivos, cívicos o culturales, que conforme a su significación en la memoria colectiva alcanzan un cubrimiento a nivel Local, Sectorial o Urbano Regional.

La capacidad de prestación del servicio de deporte y recreación está representada por los escenarios, los cuales se clasifican en los siguientes niveles: Nivel 1: Aquellos escenarios que cuentan con las condiciones necesarias para la práctica de deportes de alto rendimiento. Nivel 2: Los escenarios que por su magnitud permiten la práctica de diversos deportes y además cuentan con instalaciones para desarrollar actividades recreativas.

Nivel 3: Polideportivos ubicados en los barrios que cuentan únicamente con placas multifuncionales o canchas múltiples […]”. (Destacado fuera de texto). 95. En este punto el actor popular sostuvo que el Municipio de Ibagué, a través de la Secretaría de Planeación, desconoció el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué al entender que podía desarrollarse el proyecto de construcción de un megacolegio en el predio denominado “Canchas de San Simón”, cuando los artículos 221 y 223 de esa normativa clasificaron el Poliderportivo San Simón como escenario deportivo, para uso recreativo y de generación de valores paisajísticos. 55 “Por el cual se adopta la revisión y ajuste Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones”. 30 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.

La Sala destaca que es necesario hacer una lectura sistemática del POT de Ibagué e incluir en el análisis el artículo 261 del Decreto 823 de 2014, el cual dispuso la clasificación de la zona institucional con tipo de equipamiento colectivo, en la que se permite el desarrollo de actividades destinadas a infraestructuras educativas. 97.

De la misma manera, esta Sección ha reiterado en su jurisprudencia que la acción popular no es el medio para declarar la nulidad de actos administrativos56, en ese sentido, el argumento del actor popular referido a que la Secretaría de Planeación de Ibagué desconoció los artículos 121 y 123 en el acto mediante el cual declaró que el referido predio se encontraba en una zona de uso institucional con tipo de equipamiento colectivo, uso que es compatible con la construcción del megacolegio, no es un argumento que deba resolverse mediante el trámite de la acción popular. 98.

Adicionalmente, la Sala considera que el argumento del actor popular relacionado con la necesidad de modificar el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Ibagué, concretamente lo preceptuado en los artículos 221 y siguientes de ese cuerpo normativo con el objeto de permitir la construcción del megacolegio y, que para ello, es necesario garantizar el debido proceso por parte del Concejo Municipal a través de la socialización y la realización de un cabildo abierto, también escapa al objeto de la presente acción popular, toda vez que lo que se está resolviendo en este caso concreto es si existió o no vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, sin que la controversia gire en torno de la necesidad o no de modificar el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué y, consecuencialmente, la pertinencia de impartir órdenes al Concejo Municipal para que garantice el debido proceso y la participación de la ciudadanía en la modificación del referido instrumento de planeación territorial. 99.

De igual manera, la Sala reitera que el objeto de la presente acción popular es determinar si con la construcción del megacolegio San Simón se vulneran o amenazan los derechos colectivos invocados y no si el POT de Ibagué debe ser modificado. 100. Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que el argumento expuesto por el actor popular en este acápite no está llamado a prosperar. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de julio de 2023, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 440012340000202000019-01. 31 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del argumento según el cual el Tribunal no tuvo en consideración la necesidad de construcción del megacolegio 101.

El actor popular manifestó que no se probó en el proceso la necesidad de construcción del megacolegio en la ciudad de Ibagué, máxime cuando en la demanda se afirmó que sobran cupos en los colegios del Municipio. Asimismo, sostuvo que el Tribunal no ofició a la Secretaría de Educación Municipal para verificar si existía la necesidad de construir el colegio de acuerdo a los cupos disponibles en la ciudad. 102.

En este punto, la Sala observa que la Secretaría de Educación de Ibagué allegó escrito de 2 de noviembre de 2021 en el que certificó el número de cupos ofertados para el año 2021 en la Institución Educativa San Simón, en la que definió por sedes, jornadas y grados la proyección de cupos escolares57. 103. En consecuencia, la Sala considera que no le asiste razón al actor popular por cuanto al expediente si se allegaron documentos que permiten determinar la oferta y demanda de cupos en la referida institución educativa. 104.

Por otro lado, el actor popular manifestó que el Tribunal redujo el caso al análisis de cual derecho tenía más peso, esto es, si debía darse prevalencia al derecho a la práctica deportiva y libre esparcimiento o al derecho a la educación, concluyendo que este último debía primar. 105. El Tribunal Administrativo del Tolima consideró lo siguiente: “[…] [O]bserva esta Sala que el predio objeto del litigio, de acuerdo con el Certificado de Libertad y Tradición, está identificado con la Matrícula Inmobiliaria N°350-3977 con Ficha Catastral N°01-5-101-001, ubicado en la carrera 6 y 8 entre calles 33 y 36 del Barrio San Simón. Revisado el histórico de propietarios se evidencia que el Colegio San Simón adquirió el inmueble por compra al Municipio de Ibagué, según escritura N°432 del 12 de junio de 1939 y actualmente registra como propietario desde el 21 de marzo de 2006 al Municipio de Ibagué, sin que existan anotaciones adicionales de limitación al dominio del inmueble, o su destinación. Detallado lo anterior advierte esta Corporación que, contrario a lo manifestado en el escrito de demanda, la naturaleza jurídica del inmueble no es de uso público sino que se trata de un bien fiscal, toda vez que los bienes de uso público aun cuando pertenecen al Estado, pueden ser usados por todos los habitantes, es decir, ninguna entidad estatal puede ejercer la titularidad de dominio tal como lo hacen los particulares; por el contrario, los bienes fiscales si pertenecen a una persona 57 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: ED_021_CORTOLIMAALLEGA(.pdf) NroActua 2. 32 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica de derecho público de cualquier naturaleza u orden y su destinación está dada para la prestación de los servicios y funciones públicas, afectados por el desarrollo de la misión de la entidad propietaria y por lo tanto son utilizados para sus actividades, en tanto, las personas jurídicas de derecho público los poseen y administran en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad, encontrándose entonces dentro del comercio en las mismas condiciones que los bienes privados, al ser susceptibles de enajenación. […] En ese orden de ideas, resulta claro que la propiedad del Municipio de Ibagué sobre el predio objeto de demanda la acredita el Certificado de Libertad y Tradición allegado al expediente, motivo por el cual no existe duda que el inmueble en cuestión es un bien fiscal.

Teniendo en cuenta que el uso de los bienes patrimoniales o fiscales consiste en la prestación de funciones públicas o de servicios públicos, el Municipio de Ibagué puede válidamente desarrollar en el predio ubicado en la carrera 6 y 8 entre calles 33 y 36 del Barrio San Simón cualquier proyecto o actividad enmarcado dentro de estos cometidos.

Bajo ese entendido, el hecho que los habitantes del sector de San Simón usen el inmueble en el que actualmente se encuentra funcionando el Polideportivo del Colegio San Simón para la práctica de deportes o actividades recreativas, no lo convierte per se en un bien de uso público. […] En el caso objeto de análisis, es dable concluir que, tanto la solicitud de Aprovechamiento Forestal elevada por la Administración Municipal de Ibagué como la concesión efectuada por CORTOLIMA, se llevaron a cabo en cumplimiento de los preceptos legales a los que debía sujetarse, sin que al proceso se hayan aportado pruebas técnico - científicas que indiquen que se presentaron anomalías en su desarrollo.

En este contexto, para esta Judicatura no se configura la grave afectación ambiental alegada en la demanda […]”. (Destacado fuera de texto). 106. La Sala considera que la providencia de primera instancia de ninguna manera redujo el análisis a la prevalencia de los dos derechos mencionados por el actor popular, por el contrario, el Tribunal fundamentó la decisión en las pruebas legalmente allegadas al expediente y a la naturaleza jurídica del predio denominado “Canchas de San Simón”, por lo que este argumento tampoco tiene vocación de prosperidad.

Conclusiones 107. La Sala concluye que de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente no se evidencia que en la actualidad exista vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos invocados por el actor popular, toda vez que el 33 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyecto de construcción del megacolegio en el predio “Canchas de San Simón” no se está ejecutando, el predio está en una zona con uso del suelo institucional – equipamiento colectivo y el trámite de licenciamiento fue archivado. 108.

La Sala considera que la acción popular no es el medio para controvertir actos de la Administración ni para solicitar la modificación de normas jurídicas del orden territorial. 109. Con fundamento en lo considerado en esta providencia la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 34 Núm. único de radicación: 730012333000201900186-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.