CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: MARÍA ILSEN MURILLO GUTIÉRREZ Y OTROS Accionado: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple con este requisito porque la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales y además se discuten aspectos netamente económicos.
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte tutelante contra la sentencia de 25 de agosto de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Los señores Luz Eneida Sánchez, María Ilsen Murillo Gutiérrez, Amalia Martínez de Muñoz, Alba Cecilia Gutiérrez Hernández, Rosalba Hernández, Orlando Morales Montes, Isabel García de Díaz, Euniecer Arango, Juan Carlos Yepes Arango y Diego Fernando Yepes Arango, en nombre propio, instauraron demanda de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
La parte tutelante elevó las siguientes pretensiones (trascripción literal con posibles errores incluidos): 1 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) (i) Declare sin efecto el auto interlocutorio número 247 del cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) y la decisión 354 fechada siete (7) de julio del mismo año, proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santiago de Cali, dentro del proceso de acción de grupo, radicado bajo el número 76 001 33 33 009 2012 00051.
(ii) Ordenar emitir decisión de reemplazo atendiendo los lineamientos que se impartan. 2. Hechos relevantes Mediante sentencia del 23 de febrero de 2017, dictada en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo con ocasión del “cobro ilegal por la facturación del impuesto predial” -proceso en el cual se hicieron partícipes los ahora tutelantes-, el Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali resolvió:
PRIMERO: Declarar administrativamente responsable al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI de la afectación patrimonial que sufrieron los demandantes y beneficiarios ausentes, como consecuencia del cobro que por concepto del costo de papelería de la factura del impuesto predial unificado se realizó en los años 2010 y 2011, atendiendo lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 13 del Acuerdo 031 del año 1998, expedido por el Consejo Municipal de Santiago de Cali, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDENAR al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI a pagar a favor de los demandantes, a título de indemnización por el detrimento económico sufrido, las siguientes sumas de dinero: (…)
TERCERO: ORDENAR a la entidad demandada MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI hacer entrega al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS del valor correspondiente a mil ciento sesenta millones quinientos seis mil seiscientos treinta y tres pesos (1.160.506.633) m/cte, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, con el fin de que la defensoría del pueblo proceda a realizar el pago de la condena impuesta a los beneficiarios ausentes que deseen acogerse a la misma dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de esta sentencia, siempre y cuando acrediten pertenecer al presente grupo, de conformidad con los dispuesto en la parte motiva de la presente providencia.
CUARTO: Condenar en costas al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, las cuales serán liquidadas por secretaria.
QUINTO: condenar al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI, al pago de honorarios en favor del abogado FERNANDO YEPES GÓMEZ, por el valor equivalente 10% de la indemnización que obtenga cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente, de conformidad con el numeral 6 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998. (…) 2 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de sentencia del 30 de abril de 2018 y, consecuentemente, “condenó en costas de segunda instancia y fijó, como agencias en derecho, el uno por ciento 1% del valor de las pretensiones reconocidas en la sentencia”.
Mediante auto del 11 de abril de 2019, se aprobó la liquidación de costas fijadas en la suma de $11’605.548. Posteriormente, se profirió la Resolución No. 4131.020.21.025, modificada por la Resolución No. 4131.020.21.036, en la que se dejó pendiente “el pago de lo ordenado en el numeral segundo de la sentencia…”. Por medio de la Resolución No. 4131.020.21.077 del 3 de diciembre de 2019, la Alcaldía de Santiago de Cali ordenó un gasto de $11’665.734 para dar cumplimiento a la sentencia. En dicho acto se ordenó consignar la suma de $6’822.140 al apoderado Fernando Yepes Gómez, para el pago de algunos beneficiarios de la condena y, frente a los ahora tutelantes, se ordenó consignar “la suma de $4.783.594 a órdenes del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santiago de Cali.
Esto último debido a que no logramos presentar la documentación a tiempo para el pago directo”. Los tutelantes, por conducto de apoderado judicial, solicitaron “el fraccionamiento y pago de los títulos existentes para el reparto de la indemnización y de las costas”. Mediante auto del 5 de mayo de 2022, el Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali resolvió:
PRIMERO: TÉNGASE a los herederos (Eunicer Arango Hurtado, Juan Carlos Yepes Arango y Diego Fernando Yepes Arango) del señor Omar Rodrigo Yepes Ocampo, como sucesores procesales, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Se ordena el fraccionamiento de los siguientes títulos así: (…) Dado que hasta el momento el Juzgado desconoce los nuevos números de los depósitos judiciales que surgirán del fraccionamiento ordenado y en procura del principio de celeridad que debe aplicarse a la administración de justicia, se 3 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) ordenará que por Secretaría se identifiquen los números de depósitos judiciales que se generaran en este trámite y proceda a realizar y entregar la orden de pago del depósito judicial.
Lo resultante a favor de la parte demandante (ROSALBA HERNANDEZ; ISABEL GARCIA DE DIAZ; LUZ ENEIDA SÁNCHEZ; AMALIA MARTÍNEZ DE MUÑOZ ORLANDO MORALES MONTES; ALBA CECILIA GUTIÉRREZ HERNÁNDEZ; OMAR RODRIGO YEPES OCAMPO (sucesores procesales); MARIA ILSEN MURILLO GUTIÉRREZ; SERGIO MURILLO OREJUELA) serán entregados al representante, Abogado FERNANDO YEPES GÓMEZ, portador de la cédula de ciudadanía No. 94.417.378 de Cali y Tarjeta Profesional No. 102.358 del Consejo Superior de la Judicatura.
TERCERO: se ORDENA que, por Secretaría, se informe al Municipio de Cali, que en el término de veinte (20) días que trata el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 no se adhirió persona alguna y que se remita al e-mail que aparece en el petitorio, la reproducción de la pieza procesal solicitada. (…). Contra la anterior decisión, se interpuso el recurso de reposición, con el fin de que se ordenara “la entrega de los títulos conforme las cifras fijadas por la institución municipal en la resolución obrante en el expediente”, en especial lo correspondiente a las costas procesales.
Por medio de proveído del 7 de julio de 2022, el juzgado accionado resolvió no reponer el auto del 5 de mayo de 2022, tras considerar que esa decisión “se ajusta con lo dictaminado por las decisiones meritorias de primera y segunda instancia y se ajusta a la Constitución y normas superiores, en tanto propende por el respeto de los derechos ajenos, por el no abuso de los propios y la protección del patrimonio público”.
Como fundamento de esa decisión se expuso (trascripción literal): … de acuerdo con lo dictaminado por el ad-quem, el uno por ciento (1%) de las agencias en derecho debe asumirse sobre las pretensiones reconocidas para los beneficiarios presentes, esto es, sobre $48.258 (total detrimento económico de los beneficiarios presentes para los años 2010 y 2011), y no sobre $1.160.506.633 (beneficiarios ausentes), como ahora lo reclama el apoderado recurrente.
En virtud de lo anterior, la aspiración económica del recurrente, al no corresponder con lo ordenado en las sentencias judiciales ejecutoriadas, resultaría improcedente, pese a que se cuente con las facultades para recibir y cobrar, dado que la sola existencia de la facultad, más el depósito judicial, no constituyen mérito suficiente para deprecar el pago de la suma de dinero depositada a órdenes del Despacho, ya que tratándose de recursos públicos, el Juez Administrativo debe verificar que el dinero a reconocer no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio de la administración, así como que los derechos reclamados estén debidamente respaldados por las probanzas arrimadas al plenario y que correspondan con las sentencias tanto de primera 4 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) como de segunda instancia y con lo actuado como un todo, pues claro ha quedado, que la aspiración legítima del extremo activo en cuanto a las agencias en derecho corresponde al guarismo del 1% del capital reconocido a cada uno de los demandantes presentes y que se hubieren adherido al fallo, pues, como bien lo acuña el recurrente, los beneficiarios ausentes que no reclamaron no podrían verse beneficiados de la condena en costas; situación que solo fue determinada para el Despacho hasta el 31 de mayo de 2019, es decir, tiempo después de haber sido liquidadas las costas en el presente proceso. 3.
Fundamentos de la demanda La parte tutelante señaló que la autoridad judicial accionada “actúa contra lo ordenado en las resoluciones (actos administrativos) de ejecución expedidas por la entidad pública, además de realizar una interpretación salida de todo cauce legal de las normas que regulan el asunto de las costas procesales”. Planteó que se configuró un defecto sustantivo, porque (trascripción literal con posibles errores incluidos): La interpretación que de la figura de las costas procesales realizó el juzgado Noveno Administrativo de Cali difieren abiertamente de la interpretación sistemática y finalística de la normatividad, como lo expuso nuestro apoderado en su recurso, sustentado, además, en varias disquisiciones que al respecto han fijado las altas cortes.
Pretendiendo bajo el ropaje de la defensa del patrimonio público, sin siquiera enervar una posible inaplicación por inconstitucional de las resoluciones emitidas por la Alcaldía de Cali, contrariando sus propias decisiones (en las que aprobó las costas), dejarnos sin la posibilidad de recibir una compensación por los gastos que generamos por la interposición de la acción que nos atañe. En términos indicados por la Corte Constitucional la interpretación de la juzgadora no resulta razonable a la luz de sus propias decisiones, perjudicándonos el derecho legítimo reconocido previamente por el mismo despacho, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica sus decisiones cuestionadas.
¿Acaso este tipo de condicionamientos aparecen en las providencias en las que se aprobaron las costas procesales, como para afirmar en que se debió por el apoderado judiciales haber cuestionado aquellas providencias? El contexto procesal no muestra ni por asomo ningún tipo de razón para considerar que lo que pretendía el despacho judicial es lo que ahora plasma en las providencias cuestionadas. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia de 9 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó, como tercero con interés, al municipio de Santiago de 5 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Cali, los que se pronunciaron en los siguientes términos: 4.1.1.
El Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali indicó que, tanto en el auto del 5 de mayo de 2022, como en el que resolvió el recurso de reposición, se expusieron las razones por las que se consideró que no era viable “la entrega de la totalidad de los valores consignados a órdenes del Despacho por el municipio de Cali por concepto de costas del proceso, especialmente lo relacionado con las agencias del derecho”.
Explicó que, si bien es cierto que ese despacho aprobó las costas del proceso liquidadas sobre el valor total de la condena impuesta, esto es, teniendo en cuenta la condena reconocida tanto a favor de los beneficiarios presentes como de los ausentes, también lo es que “lo correspondiente para cada demandante por dicho concepto debe establecerse de acuerdo con el monto sobre el que cada uno se vio beneficiado, no siendo por lo tanto viable que los accionantes directos se beneficien de la liquidación que se realizó sobre el valor de la condena reconocida en favor de las personas ausentes”.
Por lo anterior, solicitó que se negara el amparo reclamado, tras considerar que no ha amenazado ni vulnerado los derechos fundamentales de los tutelantes y que las decisiones cuestionadas se dictaron conforme a derecho. 4.1.2. La Alcaldía de Santiago de Cali informó que cumplió con las obligaciones impuestas en el proceso fundamento de la presente actuación, pues, de una parte, pagó el monto indemnizatorio reconocido para quienes pudieron resultar lesionados y no concurrieron al proceso cuya suma ascendió a $1.160’506.633 y, de otra parte, pagó la suma de $11’665.734 fijada como costas del proceso, por concepto de agencias en derecho.
Agregó que, de esta última suma, $6’882.140 fue consignada en la cuenta del abogado coordinador a quien los demandantes le habían conferido poder con expresa facultad para recibir y $4’783.594 se consignaron a órdenes del juzgado “para cubrir el pago de los beneficiarios que no habían conferido poder al abogado coordinador con facultad para recibir, no existiendo obligaciones de pago pendientes”. 6 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Refirió que, “en el caso en discusión, frente a un tema accesorio como corresponde a la entrega de los recursos por concepto de las costas judiciales… quien más que el juez de la causa sea la persona que garantice el cabal cumplimiento del fallo en dicho ítem, motivo por el cual, desde ya nos acogemos a lo resuelto por la funcionaria judicial en los proveídos que se discuten”.
Sin perjuicio de lo anterior, señaló que la presente acción de tutela es improcedente, porque no puede emplearse como un medio judicial alternativo, adicional o complementario a los establecidos por la ley para la defensa de los intereses de los tutelantes. 5. La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 25 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó el amparo solicitado.
Como fundamento de esa decisión expuso (transcripción de forma literal): Del trámite impartido por el juzgado con posterioridad a las sentencias de primera y segunda instancia dentro de la acción de grupo tramitada bajo el Rad. No 2012-00051, advierte la Sala que no hay vulneración alguna a los derechos de los accionantes por las razones que se explican a continuación: Del contenido de las providencias cuestionadas por tutela, es claro para la Sala que el juzgado en ningún momento dejó a los accionantes sin la posibilidad de recibir compensación por los gastos en que incurrieron con la interposición de la acción de grupo, pues se advierte que en la parte motiva del auto de mayo 5 de 2022, quedó señalado cuál era el valor que le correspondía a cada uno de ellos, observando como ítems a reconocer en el titulo judicial no solo el capital mas los intereses sino además las agencias en derecho de los demandantes presentes, acorde con las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en la acción de grupo mencionada.
Aquí resulta importante destacar que en la sentencia de primera instancia se declaró la responsabilidad del municipio de Santiago de Cali, por la afectación que sufrieron los demandantes –presentes– y beneficiarios ausentes, perteneciendo a este primer grupo los ahora accionantes Luz Eneida Sánchez, María Ilsen Murillo Gutiérrez, Amalia Martínez De Muñoz, Alba Cecilia Gutiérrez Hernández, Rosalba Hernández, Orlando Morales Montes, Isabel García de Díaz, Rodrigo Yepes Ocampo (como herederos Euniecer Arango, Juan Carlos Yepes Arango Y Diego Fernando Yepes Arango), tal como da cuenta la parte resolutiva de la aludida providencia. Y es que como fue explicado por el juzgado desde la liquidación de las costas y el auto que las aprobó, se advierte que la suma de $11.605.548, corresponden a las agencias en derecho fijadas por el Tribunal Administrativo en la sentencia de segunda instancia del 30 de abril de 2018, en un 1% del 7 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) valor reconocido en las pretensiones, lo cual incluye lo dispuesto en el numeral 2 y 3 de la sentencia de primera instancia del 23 de febrero de 2017, es decir, tanto a los demandantes presentes –lo cual incluye a los ahora accionantes– y a los beneficiarios ausentes, últimos respecto de los cuales era necesario, la publicación del extracto de la sentencia en un diario de ampliación circulación para efectos de que dentro de los 20 días siguientes a la publicación, se presenten tal como se señaló en el numeral 5 de la sentencia primigenia.
De manera que si bien para el momento en que se liquidaron -11 de abril de 2019- y se aprobaron las costas –auto del 22 de abril de 2019–, no se contaba con la certificación o informe secretarial sobre la no concurrencia de los otros miembros del grupo (ausentes), lo cierto es que de acuerdo a la constancia secretarial de mayo 31 de 2019, se logra determinar que durante el lapso de los 20 días siguientes a la publicación de la sentencia no se presentaron lesionados por los mismos hechos (folio 202).
Ahora bien, aunque el municipio de Cali procedió a dictar la resolución No 4131.020.21.077 de diciembre 4 de 2019, la cual en su numeral primero resolvió ordenar un gasto por la suma de once millones seiscientos sesenta y cinco mil setecientos treinta y cuatro pesos ($11.665.734), a favor de los accionantes presentes en la acción de grupo, tal valor que corresponde a la sumatoria por capital + intereses ($60.186) y a las agencias en derecho liquidadas por el juzgado ($11.605.548).
Y pese a que en el numeral tercero se resolvió consignar la suma de $4.783.594, en la cuenta de depósitos judiciales del Juzgado Noveno Administrativo de Cali, a favor de los accionantes Luz Eneida Sánchez, María Ilsen Murillo Gutiérrez, Amalia Martínez De Muñoz, Alba Cecilia Gutiérrez Hernández, Rosalba Hernández, Orlando Morales Montes, Isabel García De Díaz, Rodrigo Yepes Ocampo, y esto es lo pretendido con la presente acción, debe poner de presente la Sala que dicho valor hace parte de la sumatoria total6 por la cual fueron liquidadas las agencias en derecho en $11.605.548 (48.258 + 1.160.506.633x1%), incluyendo el capital e interés ($60.186), para los demandantes presentes y beneficiarios ausentes.
Siendo dable precisar que el 1% de las agencias en derecho fijadas por el juez de segunda instancia, sobre el valor de las pretensiones, corresponde al valor reconocido por los demandantes aquí accionantes, en el numeral segundo de la sentencia del 23 de febrero de 2017, el cual se estableció para ellos en la suma total de $48.258, como quiera que el valor correspondiente a los $1.160.506.633 de pesos, a que alude el numeral tercero, se estableció para los beneficiarios ausentes.
Dicho de otro modo, a los accionantes por agencias en derecho de acuerdo a la liquidación de costas efectuada por el juzgado, les corresponde el 1%, no de la totalidad de la condena, sino sobre lo reconocido a estos como demandantes presentes, cual es la suma de $48.258 pesos. De manera que, tal como se afirma en las providencias reprochadas no resultaba procedente por parte del juzgado acceder a la entrega y fraccionamiento de los títulos por el valor señalado en el numeral 3 de la Resolución No 4131.020.21.077 de diciembre 4 de 2019, pues dicho valor fue tomado por el municipio de Cali, sin consideración a que el auto que aprobó la liquidación de las costas, por valor de $11.605.548 millones de pesos, comprende los gastos en que incurrieron los demandantes presente y 8 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) beneficiarios ausentes, quienes por cierto no se hicieron parte dentro del término otorgado para ello.
Así las cosas, la entrega del título judicial a favor de los accionantes conforme a los lineamientos señalados por el juzgado en las providencias cuestionadas, no vulnera el derecho fundamental al debido proceso alegado por los tutelantes, por tanto, se debe negar el amparo solicitado. 6. La impugnación La actora impugnó la anterior decisión e indicó (trascripción literal con posibles errores incluidos): Refuerza nuestra posición que la providencia cuestionada en este trámite constitucional se sale de todo cauce racional de interpretación lo que al respecto de la figura de las costas ha sostenido la CSJ, Así en decisión más reciente, auto de 7 de abril de 2000, expediente 7215, sostuvo: ‘…son diferentes la condena en costas y la de perjuicios, por lo que no le es dable a la parte beneficiada con ellas, involucrar en la liquidación de perjuicios, aspectos propios de la de costas, como es el caso del reconocimiento de gastos judiciales y de abogado o agencias en derecho, los que deben concretarse en la forma y por el procedimiento establecido en el artículo 393 del C. de P.C.’ [hoy 366 del C.G.P.], por lo que concluyó que ‘no pueden reconocerse los perjuicios reclamados por la apoderada de los demandados en revisión, toda vez que se refiere a honorarios de abogado pagados por ellos convencionalmente y a gastos judiciales, los cuales no pueden incluirse en el rubro de perjuicios’ (reiterado en CSJ AC, 4 ago. 2008, Rad. 2005-00791, y en AC, 6 may. 2013, Rad. 2009-00770-00).
Esto ratifica que las costas equivalen a los gastos y erogaciones para el proceso judicial, que en un caso especial como el de la acción de grupo sólo fueron asumidos por los participantes, siendo desfasado considerar que alguien que no estuvo presente en un litigio haya tenido que asumir erogaciones. En este sentido nos ratificamos en la existencia de un defecto sustantivo de las decisiones proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Santiago de Cali.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 9 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena Contenciosa de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. 11 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Así pues, se ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.
Análisis de la Sala La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, porque no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional como pasa a explicarse. La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.
De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’5 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o 5 Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’6. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’7.
Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’8.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios9 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber10: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En primer lugar, la Sala advierte que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que sería razón suficiente para rechazar por improcedente la demanda de tutela. 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 T–422 de 2018 8 Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. 7 Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. 6 Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. 13 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) En efecto, revisada la demanda de tutela, se observa que no se expusieron las razones que sustentan la supuesta vulneración de derechos fundamentales, sino que la parte actora se limitó a manifestar que se configuró un defecto sustantivo porque “la interpretación que de la figura de las costas procesales realizó el juzgado Noveno Administrativo de Cali difieren abiertamente de la interpretación sistemática y finalística de la normatividad”, sin tener en cuenta que esta Corporación ha establecido que “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”11. Al respecto, esta subsección, en sentencia de 22 de octubre de 2021, sostuvo: … la solicitud de amparo también carece de relevancia constitucional por su insuficiente carga argumentativa, dado que el municipio demandante se limitó a enunciar que la parte demandante en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no allegó ningún medio de prueba que permitiera demostrar la vulneración o amenaza a los derechos colectivos, y, asimismo, citó varias sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia que, a su juicio, fueron desconocidas por la autoridad judicial demandada; sin embargo, el municipio de Jardín no sustentó ni explicó las razones por las cuales se configuraban dichas causales en este asunto.
A lo sumo, lo que hizo la parte demandante fue mencionar varios pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Antioquia que, a su juicio, fueron ignorados por esa misma autoridad judicial, pero no se preocupó por desarrollar el cargo de desconocimiento del precedente, con miras a evidenciar, por ejemplo, cuáles eran las reglas o subreglas jurisprudenciales desatendidas y por qué resultaban vinculantes en el caso particular.
Ocurre lo mismo con la otra acusación, la cual se limitó a cuestionar, sin mayor rigor, la supuesta ausencia de pruebas para proferir sentencia en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. De conformidad con lo expuesto, si bien el accionante está en desacuerdo con la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, lo cierto es que en la tutela de la referencia se dedicó a plasmar, en forma general y abstracta, las razones por las cuales consideraba que se debían amparar sus derechos fundamentales, sin sustentar los defectos o causales específicas de procedibilidad con la suficiencia exigida por la jurisprudencia constitucional para controvertir providencias judiciales mediante la acción de tutela. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre del mismo año, exp. 110010315000201903701-00. 14 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales12. A juicio de la Sala, la ausencia de motivos de carácter iusfundamental para cuestionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, también denota que la acción de tutela se está ejerciendo con el claro y único propósito de convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de protección de los derechos e intereses colectivos13.
También cabe mencionar que lo discutido por la parte actora, como ella misma lo señala, es rebatir “la interpretación que de la figura de las costas procesales realizó el juzgado Noveno Administrativo de Cali difieren abiertamente de la interpretación sistemática y finalística de la normatividad” (se destaca), aspecto que escapa al margen de acción de la acción de tutela contra providencia judicial, habida consideración de que ello es propio de la autonomía del juez de conocimiento.
Aunado a lo anterior, la Sala advierte que tampoco se cumple requisito de la relevancia constitucional, toda vez que la inconformidad de la parte tutelante es de carácter netamente económico, porque el debate del mecanismo constitucional gira en torno al reconocimiento de costas procesales. Sobre el particular, se ha señalado14: … observa la Sala que, pese a que se alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, la inconformidad de la parte actora tiene un sustrato netamente económico, pues lo que pretende es que se incremente y/o modifique la indemnización reconocida por el daño que padeció en hechos acaecidos el 2 de noviembre de 2011, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): ‘Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de marzo de 2021, radicación número: 11001-03-15-000-2018-04052-01, entre muchas otras decisiones de la Sala. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, M.P. María Adriana Marín, sentencia de 22 de octubre de 2021, radicación número: 11001-03-15-000-2021-05662-00. 12 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, expediente No. 2014-00552-01, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas”. 15 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación) abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.
Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho). ‘En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela’15.
En definitiva, como la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales y, además, se evidenció que la inconformidad del tutelante tiene un sustrato netamente económico, la Subsección modificará la decisión impugnada -en cuanto negó el amparo solicitado- y, en su lugar, declarará la improcedencia, por incumplirse el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 25 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 15 Original de la cita: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000-2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas”. 16 Radicación número: 760012333000202200733 01 Accionante: María Ilsen Murillo Gutiérrez y otros Accionado: Juzgado Noveno Administrativo de Santiago de Cali Referencia: Acción de tutela (impugnación)
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 17