1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa suficiente – carácter público del medio de control de nulidad.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el señor Santiago Rodolfo Sánchez Chávez en contra de la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El señor Santiago Rodolfo Sánchez Chávez instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Turbo al proferir la sentencia del 2 de agosto de 2023, dentro del proceso de nulidad simple2 que la señora Ana Isabel Restrepo Bedoya promovió contra el Municipio de Apartadó, sin vincularlo como tercero con interés. 2.- La parte actora pretende que se ordene a la autoridad judicial demandada dejar sin efectos la providencia cuestionada y se ordene vincular al señor Sánchez Chávez al proceso de nulidad simple y que “no resuelva de manera definitiva el proceso con radicado No. 05837-33-33-001-2020- 00014-00, hasta tanto no se resuelva la apelación interpuesta por mí persona en el proceso con radicado No. 1 En auto del 29 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia vinculó al Municipio de Apartadó como autoridad accionada. 2 Identificado con número de radicado: 05837-33-33-001-2020-00014-00; en adelante 2020-00014-00.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 05837-33-33-01-2020-00067-00 y que se adelanta en el Tribunal Administrativo de Antioquía (…)”. De manera subsidiaria, pidió que se deje sin efecto todas las actuaciones a partir del auto admisorio de la demanda. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas, se tiene que: 4.- Mediante Decreto 117 de 2019, la Alcaldía Municipal de Apartadó creó 43 empleos públicos de planta de personal del municipio, entre ellos, el cargo de profesional especializado código 222 grado 4 en provisionalidad.
En Decreto 474 del 31 de diciembre de 2019, el accionante fue nombrado en provisionalidad dentro de aquel cargo. 5.- Mediante Decreto 011 del 3 de enero de 2020, la Alcaldía Municipal de Apartadó declaró la revocatoria parcial de los Decretos 117, 118 y 119 de 2019 y suprimió, entre otros, el cargo que ocupaba el accionante. En consecuencia, el actor formuló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3 para que se dejara sin efectos el referido Decreto 011 de 2020. 6.- En sentencia del 16 de diciembre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Turbo negó las pretensiones de esa demanda.
La parte actora presentó recurso de apelación contra ese fallo, que se encuentra pendiente de decisión por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia. 7.- El accionante refiere que “por fuente externa me enteré” que, en otro proceso de nulidad con radicación 2020-00014-00, el Juzgado Primero Administrativo de Turbo profirió sentencia del 2 de agosto de 2023, que declaró la nulidad parcial de los Decretos 117, 118 y 119 de 2019, expedidos por el Municipio de Apartadó. 8.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados al no vincularlo como tercero con interés ni notificarle la existencia del proceso de nulidad con radicación 2020-00014-00, a pesar de que tenía en trámite otro proceso judicial de naturaleza similar.
En efecto, el actor había presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, radicación 2020-00067-00, contra el acto de revocatoria directa de los Decretos 117, 118 y 119 de 2019. 9.- La falta de vinculación del accionante al expediente de nulidad simple con radicación 2020-00014-00, entonces, comporta una vulneración al debido proceso porque (i) impidió que el actor ejerciera sus derechos de defensa y contradicción dentro de aquel juicio;
(ii) configuró una causal de nulidad, al no constituirse un litisconsorcio necesario, y (iii) desconoció su interés legítimo en ambas causas. 3 Identificado con número de radicado: 05837-33-33-001-2020-00067-00; en adelante 2020-00067-00. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 B. Sentencia de primera instancia 10.- Mediante providencia del 7 de septiembre de 2023 4, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no satisface el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora no formuló el incidente de nulidad previsto en los artículos 208 a 210 del CPACA.
Tampoco manifestó bajo la gravedad de juramento que desconocía la providencia, requisito previsto en el artículo 8 del Decreto 806 de 2020, subrogado por el artículo 8 de la Ley 2213 de 20225. C. La impugnación 11.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora impugnó. Esgrimió que el juez de primera instancia desconoce que “la presentación de tutela se debe entender bajo la gravedad de juramento respecto a todos los hechos en ella plasmados” y desconoce la informalidad de este mecanismo constitucional al “mezclar requisitos regulados por la ley para los medios o acciones diferentes a la tutela”. 12.- Afirmó que, al haber transcurrido más de un mes de haberse expedido la sentencia del 2 de agosto de 2023, la oportunidad para promover el incidente de nulidad ya trascurrió, pues la ley establece que estos se promueven durante las audiencias o una vez dictada la sentencia. Además, indicó que los incidentes no suspenden el curso del proceso y que la tutela pretende una intervención transitoria del juez constitucional para evitar un perjuicio irremediable, ya que “por sustracción de materia los decretos que servirían de base para mi reintegro y restablecimiento de derechos son los que precisamente el proceso del cual se tutela podrían ser declarados nulos y en el cual no he podido actuar”. 13.- El 18 de octubre de 2023, la parte actora presentó un memorial y manifestó que, en auto del 4 de octubre de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia se declaró incompetente para conocer de un incidente de nulidad que el accionante presentó contra la sentencia del 2 de agosto de 2023 y ordenó su remisión al Juzgado Primero Administrativo de Turbo.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 4 Notificada el 8 de septiembre de 2023. 5 “Cuando exista discrepancia sobre la forma en que se practicó la notificación, la parte que se considere afectada deberá manifestar bajo la gravedad del juramento, al solicitar la declaratoria de nulidad de lo actuado, que no se enteró de la providencia”.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 14.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19916.
E. La acción de tutela contra providencias judiciales 15.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes7: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 16.- La relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional8. 17.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar tres elementos 9: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.. 6 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 8 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 F. Análisis del caso concreto 18.- De acuerdo a lo indicado en el escrito de impugnación, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia, que negó el amparo.
De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo deviene improcedente, al advertir su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, de manera que no se acredita el requisito de la relevancia constitucional. 19.- La revisión del escrito de tutela permite advertir que la accionante endilga al Juzgado Primero Administrativo de Turbo un defecto procedimental absoluto, en la medida que no fue vinculado a un medio de control de nulidad simple. 20.- El medio de control de nulidad simple, contenido en el artículo 137 del CPACA, está instituido para que toda persona pueda solicitar la nulidad de actos administrativos por falencias en los elementos necesarios para su existencia. De ahí que corresponde a un juicio abstracto y objetivo de legalidad, delimitado por el concepto de violación esgrimido en la respectiva demanda, y responde a un interés impersonal para la protección del ordenamiento jurídico.
Dicha pretensión conlleva que este medio de control es público y no desistible; toda persona es titular de la integridad del orden jurídico, pero no de la capacidad de disposición sobre aquel derecho 10. Lo anterior se contrapone al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 siguiente, pues aquel persigue el restablecimiento automático de un derecho subjetivo contenido en un acto administrativo de carácter particular. 21.- De acuerdo con lo expuesto, se advierte que la demanda de tutela carece por completo de suficiencia argumentativa.
En efecto, la parte actora no acredita las razones por las que debió ser vinculado al medio de control de nulidad simple con radicación 2020-00014-00, cuya demanda pretende dejar parcialmente sin efectos los Decretos 117 de 2019 “Por medio del cual se crean 43 empleos públicos en la planta de personal del municipio de Apartadó”, 118 de 2019 “Por medio del cual se realiza la distribución de la planta entre las distintas secretarías de la estructura administrativa del municipio de Apartadó” y 119 de 2020, “Por el cual se establece el manual específico de funciones y competencias laborales para algunos empleos de la planta de personal de la administración central del municipio de Apartadó”. 10 En sentencia del 6 de febrero de 2017, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp. 54549), se reiteraron las características elementales de este medio de control: “una acción de naturaleza objetiva, pública, popular, intemporal, general e indesistible a través de la cual solicita directamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que un acto administrativo expedido por la administración incurso en causal de nulidad, pierda su fuerza ejecutoria por declaración judicial en beneficio del ordenamiento jurídico y la legalidad”.
Dicha providencia, además, cita la sentencia C-513 de 1994 proferida por la Corte Constitucional: “La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1º, 2.º, 6.º, 121, 123 inciso 2.º y 124 C. N., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237 nums. 1, 5 y 6 y 238)”.
Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 22.- Los anteriores actos administrativos, de naturaleza general, modificaron la estructura de planta de una autoridad pública de nivel territorial.
En su conjunto, no se advierte la configuración de una situación particular que afectara de manera directa o inmediata la situación jurídica del actor, de ahí que no estaba llamado a ser vinculado a ese tipo de control abstracto y objetivo. Si bien ocupó uno de los cargos creados por los actos administrativos demandados, lo cierto es que el objeto del juicio de legalidad propuesto en esa demanda no se encamina a su vinculación con el Estado -asunto típico de la nulidad y restablecimiento del derecho- sino a la conformidad de los actos enjuiciados con el ordenamiento jurídico.
En esa medida, el accionante no guarda un interés jurídico que haga necesaria su vinculación. 23.- Las razones expuestas son suficientes para declarar la insuficiencia del amparo solicitado. En gracia de discusión, se advierte que en memorial del 18 de octubre de 2023, la parte actora informó que presentó incidente de nulidad que se encuentra en conocimiento del Juzgado Primero Administrativo de Turbo y pendiente de decisión. De esa manera, cualquier pronunciamiento de fondo del juez de tutela podría incidir en la determinación que corresponde al juez natural del asunto. 24.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional debido a su deficiencia en cuanto a su carga argumentativa, ya que el argumento central de la tutela desnaturaliza el carácter objetivo y abstracto de la acción de nulidad simple.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 7 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente el amparo solicitado, por los motivos antes expuestos. 25.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicación: 05001-23-33-000-2023-00830-01 Accionante: Santiago Rodolfo Sánchez Chávez Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Turbo y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES Aclaro voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF