Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia.
Demandado: Oscar Villanueva Rojas. Referencia: Acción de repetición Tema: Acción de repetición. Subtema 1: Régimen legal aplicable anterior a la Ley 678 de 2001. Subtema 2: Presupuestos de procedibilidad de la acción de repetición Pago de la condena. Subtema 3: Elemento subjetivo. Dolo del servidor público. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación formulado por la entidad demandante contra la sentencia proferida por la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 11 de diciembre de 2017, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Universidad de la Amazonia fue condenada al pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por la señora Mireya Parra Medina, quien se desempeñaba en el cargo de jefe de la División de Servicios Administrativos, como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo proferido por el señor Oscar Villanueva Rojas -en su condición de rector del ente universitario-, que dispuso la insubsistencia tácita del nombramiento de la funcionaria.
La entidad pretende, en este proceso contencioso, que la suma pagada en cumplimiento de esa condena sea reembolsada por el servidor público, a quien le atribuye un actuar doloso. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El 17 de junio de 20081, la Universidad de la Amazonia, en ejercicio de la acción de repetición, presentó demanda contra Oscar Villanueva Rojas, en su condición de rector del ente universitario, en la cual suplicó que: (i) se declarara la responsabilidad de este último por los perjuicios ocasionados a la entidad, con la condena impuesta mediante sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 6 de octubre de 2006, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 1800123310020000366; y (ii) en consecuencia, fuera condenado al pago de Ciento Veintitrés Millones Quinientos Treinta y Cinco Mil Ciento Ochenta y Cuatro Pesos M/cte ($123.535.184), suma de dinero que debió pagar la Universidad de la Amazonia a la señora Mireya Parra Medina en cumplimiento de la mencionada orden judicial. 1 Folios 1 a 52 Cl.
Radicado: 18001-23-31-000-2011-0042341 (81352) Demandante: Universidad de la Amazonia Como fundamentos fácticos de las anteriores pretensiones, el ente demandante enunció que: 1. La señora Mireya Parra Medina se vinculó a la Universidad de la Amazonia como jefe de la División de Servicios Adrninistrativos, cargo que desempeñó hasta que el señor Oscar Villanueva Rojas, en su condición de Rector, expidió la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000, por medio de la cual encargó a la señora Ginna Tovar Cardozo2, a partir del 12 de abril de ese mismo año, de las funciones de jefe de División de Servicios Administrativos. 2.
La señora Mireya Parra Medina presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de• que se anularan los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. „484 del 11 de abril de 2000; (ii) Oficio No. 227 del 13 de abril de 2000, mediante el cual se le ordenó a Mireya Parra Medina hacer entrega de l División de Servicios Administrativos a la señora Ginna Tovar Cardozo y (iii) del Oficio No. 237 del 24 de abril de 2000, por medio del cual se ratificó la decisión adoptada en la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro, sin solución de continuidad, al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, así como el pago de todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir. 3. El Tribunal Administrativo del Caquetá, en sentencia del 6 de octubre de 2006, declaró la nulidad de la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000, por configurarse la causal de anulación de desviación de poder.
En consecuencia, ordenó el reintegro de la señora Mireya Parra Medina al cargo de jefe de División de Servicios Administrativos o a otro empleo de igual o superior categoría, así como el reconocimiento y pago de las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde el 12 de abril de 2000 hasta cuando fuere reincorporada al servicio. 4.
La Universidad de la Amazonia, en cumplimiento de la decisión anterior, expidió la Resolución No. 1685 del 17 de noviembre de 2006, mediante la cual ordenó el reintegro de la señora Mireya Parra Medina en el cargo de jefe de Bienestar Universitario. 5. Con Resolución No. 1919 del 9 de noviembre de 2007, la Universidad de la Amazonia ordenó el pago de la suma de Ciento Nueve Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Doscientos Trece Pesos M/cte.
($109.846.213), a favor de Mireya Parra Medina "poi- concepto de pago de la sentencia del 6 de octubre de 2006 dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá". 6. En cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No. 1919 del 9 de noviembre de 2007, la Oficina de Pagaduría de la Universidad de la Amazonia, realizó los siguientes pagos: a. Según comprobante de egreso No. 70008045 del 15 de noviembre de 2007, giró el cheque No. 87964 de Bancolombia por la suma de Ciento Nueve Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Doscientos Trece Pesos 2 Nombre que aparece escrito en la demanda. 2 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia M/cte.
($109.846.213), a la orden del abogado Sixto Olivar Montealegre, apoderado judicial de la señora Mireya Parra Medina. b. Mediante comprobante de egreso No. 70008123 del 26 de noviembre de 2007, giró el cheque No. 9393 del Banco de Occidente por la suma de Tres Millones Seiscientos Ochenta Mil Ciento Catorce Pesos M/cte. ($3.680.114), a la orden de Colfondos. c. Según comprobante de egreso No. 70008124 del 26 de noviembre de 2007, giró el cheque No. 9399 del Banco de Occidente por la suma de Tres Millones Cuarenta y Cinco Mil Seiscientos Diez Pesos M/cte.
($3.045.610), a la orden de Coomeva EPS. 7. Por medio de la Resolución No. 2043 del 17 de diciembre de 2007, la Universidad de la Amazonia modificó el artículo 1° de la Resolución No. 1919 del 9 de noviembre de 2007, disponiendo que el valor que se debía cancelar a la señora Mireya Parra Medina por concepto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cagueta, el 6 de octubre de 2006, era por la suma de Ciento Veintitrés Millones Quinientos Treinta y Cinco Mil Ciento Ochenta y Cuatro Pesos M/cte.
($123.535.184). 8. En acatamiento a lo ordenado en la anterior resolución, la Oficina de Pagaduría de la Universidad de la Amazonia, realizó los siguientes pagos: a. Según comprobante de egreso No. 70009468 de fecha 20 de diciembre de 2007, giró el cheque No. 10188 del Banco de Occidente por la suma de Trece Millones Seiscientos Ochenta y Ocho Mil Novecientos Setenta y Un Pesos M/cte.
($13.688.971), a la orden de la señora Mireya Parra Medina. b. Mediante comprobante de egreso No. 70009467 del 20 de diciembre de 2007, giró el cheque No. 10187 del Banco de Occidente por la suma de Nueve Millones Novecientos Cincuenta y Nueve Mil Cuarenta y Tres Pesos M/cte. ($9.959.043), a la orden del Fondo Nacional del Ahorro. A modo de sustento jurídico de sus pretensiones, el ente actor hizo referencia al artículo 5° de la Ley 678 de 2001, tras lo cual manifestó que "[d]e la atenta lectura de la sentencia dictada el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo del Cagueta dictada a favor de la señora MIREYA PARRA MEDINA, concretamente del inciso final del folio 14 de dicho proveído se infiere que una de las razones para condenar a la Universidad de la Amazonia fue precisamente que el Dr. OSCAR VILLANUEVA ROJAS, en su condición de Rector de UNIAMAZONIA obró con desviación de poder al obrar con móviles políticos al momento de declarar la insubsistencia tácita del nombramiento de la actora"3. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia admitió la demanda 4, siendo notificado al señor Oscar Villanueva Rojass. Posteriormente, por medio de auto del 21 de noviembre de 2011,6 el Juez Primero Administrativo de Florencia declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive, el auto adrinisorio, porque, de acuerdo con la regla general establecida en la Ley 678 de 2001, la competencia para conocer del presente asunto le correspondía al Tribunal Administrativo del Cagueta, y no al juzgado, debido a que el fallo condenatorio que obligó a la demandante a pagar una suma de dinero había sido proferido por 3 Esta es una transcripción literal, los posibles errores, énfasis y mayúsculas hacen parte del texto original. 4 Folios 56 a 57 Cl. 5 Folio 60 Cl.
O Folios 153 a 158 Cl. LX 3 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia aquella colegiatura. En consecuencia, ordenó remitir el expediente, por competencia funcional, al Tribunal Administrativo del Cagueta. El Tribunal Administrativo del Cagueta, en auto del 15 de febrero de 20127, consideró que el a quo había declarado nulas sus actuaciones cuando, precisamente, no tenía competencia para ello.
Por tanto, al avocar conocimiento de las diligencias, declaró la nulidad de todo lo actuado por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, dejando a salvo los documentos obrantes y las pruebas válidas y debidamente recaudadas. A continyación, el Tribunal admitió la demanda, mediante auto del 8 de mayo de 20128, lo que fue notificado al demandado9.
El señor Oscar Villanueva Rojas, dentro del térmim de fijación en lista19, contestó la demanda", proponiendo como excepciones las que denominó falta de competencia e inepta demanda. Manifestó, a su vez, que: (i) la demanda era ambigua, porque en ella no se precisó si el demandado había actuado a título de dolo o culpa; (ii) su responsabilidad estaba delegada, de manera que, "si hubo algún error legal en el acto administrativo, el mismo es atribuible a la asesoría jurídica con que contaba la institución"; y (iii) que la administración posterior fue negligente, "en los momentos en los que tenían que pelear hasta la última instancia en favor de la dependencia".
Por su parte, la entidad demandante presentó escrito reformando el acápite de pruebas de la demanda 12, el que fue admitido a través de providencia del 27 de enero de 201413. Agotada la etapa probatoria, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y éste rindiera concepto de fondo"; oportunidad esta que fue aprovechada por el ente demandantels. 2.3.
La sentencia recurrida Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2017", la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó tanto la excepción de inepta demanda propuesta por el seño-r Oscar Villanueva Rojas, como las súplicas formuladas por la parte actora17. Como fundamento de su decisión, el A-quo consideró, en primer lugar, que la demanda cumplía con las formalidades del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y que las falencias observadas por la parte demandada no desnaturalizaban las formalidades de la acción ordinaria y, menos aun, la propia acción de repetición. Ahora bien, tratándose de los elementos estructurales de procedencia de la acción de repetición, encontró acreditado, de un lado, la calidad de ex servidor público del señor Oscar Villanueva Rojas y su participación en el acto que dio lugar a la condena y, por otra parte, la existencia de la obligación, en cabeza de la 7 Folios 168 a 169 Cl.
Folios 179 a 180 0.1. 9 Folios 192 y 197 Cl. 1° Folio 234 C.2. 11 Folios 220 a 233 0.2. 12 Folios 198 a 219 0.2. 13 Folio 235 C.2. 14 Folio 289 C.2. 15 Folios 290 a 299 0.2. 16 Folios 315 a 326 C. Ppal. 17 Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo del Caquetá procedió a remitir del proceso a la Sala Transitoria creada mediante el Acuerdo No. PCSJA17-10693 del 30 de junio de 2017 expedido por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, folio 314 0.2. 4 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Universidad de la Amazonia, de pagar una suma de dinero derivada de una condena judicial.
Sin embargo, en relación con el pago efectuado por la entidad, el Tribunal juzgó que, una vez realizada la respectiva liquidación, la Universidad de la Amazonia descontó los emolumentos percibidos por la demandante "dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en otra entidad pública, lo que dio lugar a la suma aquí repetida".
Añadió, que, aun cuando el material probatorio obrante en el plenario daba cuenta que la señora Mireya Parra Medina aceptó haber recibido la suma equivalente a Ciento Veintitrés Millones Quinientos Treinta y Cinco Mil Ciento Ochenta y Cuatro Pesos M/cte. ($123.535.184), correspondiente a "la acreditada en el plenario con los respectivos comprobantes de pago y que aquí se reclaman", no estaría demostrado el pago total de la obligación en la forma exigida por el artículo 8° de la Ley 678 de 2001, "que de su contenido exige sufrgara (sic) la totalidad de la condena".
Al estudiar la conducta del agente estatal denotó que, como los hechos objeto de análisis ocurrieron con anterioridad a la Ley 678 de 2001, debían tenerse en cuenta los conceptos de dolo y culpa grave definidos en el artículo 63 del Código Civil. En consecuencia, remarcó que la sola existencia de una sentencia condenatoria contra el Estado no constituía, per se, prueba de la responsabilidad del servidor público.
Agregó que la señora Parra Medina desempeñaba un cargo de dirección, manejo y confianza, "el cual se caracteriza por ser de libre nombramiento y remoción". Además, que de los testimonios recaudados en el proceso podía observarse "que la decisión de expedir el acto administrativo de insubsistencia tácita, se sustentó en la pérdida de confianza respecto de la Sra. MIREYA PARRA MEDINA, elemento este de importancia para ejercer el cargo de Jefe de División de Servicios Administrativos, Código 2045, Grado 14, que es de nivel directivo, de libre nombramiento y remoción, con lo cual, no se observa que su actuación sea dolosa o gravemente culposa".
Concluyó, en ese orden, que la entidad actora no cumplió con su carga probatoria, en la medida que no logró acreditar el elemento subjetivo de la acción de repetición. 2.4. El recurso de apelación El ente demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia18, en el que señaló que, a su juicio, en el presente asunto se configuran todos los elementos de la acción de repetición: En cuanto al pago de la condena, mencionó que la Universidad de la Amazonia inició la acción de repetición por considerar que se encontraba cabalmente satisfecho el crédito judicial, "toda vez que en su criterio debía aplicarse el precedente judicial del H. Consejo de Estado que permitía deducir de la liquidación de la condena todos los salarios y prestaciones sociales devengados por la señora Mireya Parra Medina, durante el tiempo que estuvo desvinculada de la institución educativa a causa de la insubsistencia tácita declarada por el doctor OSCAR VILLANUEVA ROJAS". 18 Folios 346 a 356 C. Ppal.
Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Refirió que, si en gracia de discusión, se aceptara querlos dineros pagados por la Universidad de la Amazonia a la señora Parra Medina o a su apoderado solamente podían imputarse a título de pago parcial de la condena proferida el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo del <Cagueta, debía tenerse en cuenta que, en estos casos, resultaba procedente la acción de repetición, "dado que el pago total de la condena no es un presupuesto de procedencia de la acción de repetición".
De otro lado, destacó que el entonces Rector Villanueva Rojas, en su afán desmedido por desvincular a la señora Mireya Parra Medina, vulneró el inciso 2° del artículo 122 de la Constitución Política, pues permitió que la señora Yinna Tovar Cardozo desempeñara el empleo para el cual fue encargada, con anterioridad a la fecha de posesión efectiva del cargo% A su juicio, "la señora Mireya Parra Medina tenía excelentes calidades para el buen desempeño del servicio, el título de contadora pública y de Especialista en Finanzas Públicas, teniendo experiencia profesional de más de 11 años a la fecha de ser declarada insubsistente, a pesar de lo cual la entidad demandada declara insubsistente su nombramiento y en su reemplazo nombre (sic) a la señora Yinna Tovar Cardozo quien no poseía título profesional, ni mucho menos la formación avanzada que tenía su antecesora, ni la experiencia requerida para el desempeño del cargo, presentándose así un claro desmejoramiento del servicio público, pues no se puede presumir el mejoramiento del servicio público, cuando se nombra a una persona que ni siquiera posee los requisitos mínimos para su desempeño, presentándose así en forma notoria la desviación del poder en que incurrió el Rector de la universidad de la Amazonia".
Adujo que el a quo debió otorgar valor probatorio a loe testimonios rendidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, poi: los señores Edward Núñez Murcia, Senur López Gordillo y Jairo Rojas Sabí, quienes fueron contestes en señalar "que la señora Mireya Parra Medina formó pare activa de la campaña de su esposo Gabriel Sandoval Lasso, en su aspiración a la Rectoría de la Universidad de la Amazonia, siendo por tanto oponente del doctor OSCAR VILLANUEVA ROJAS, quien a la postre resultó elegido y una vez posesionado como Rector de la Universidad de la Amazonia inició una persecución laboral contra el personal de la institución que no lo había apoyado en el proceso eleccionario, siendo la doctora Mireya Parra Medina, la primera persona en haber sido desvinculada laboralmente del ente universitario".
Sostuvo, finalmente, que la declaración de insubsistencia del nombramiento de la señora Parra Medina, estuvo viciada de mala fe, "porque el Rector OSCAR VILLANUEVA ROJAS conocía su ilegalidad (sabía que la señora Yinna Tovar Cardozo no reunía requisitos para acceder al cargo) y el daño que de ella se derivaría para un administrado (Mireya Parra Medina), y no obstante expidió el acto administrativo (Resolución 484 del 11 de abril de 2000), a sabiendas de esa ilegalidad, buscando obtener con él una finalidad ajena a la legalmente establecida para el ejercicio de esa competencia que le fue conferida, pues el móvil no era otro distinto al político que fue la razón generadora de la insubsistencia y de la animadversión que se creó en torno al desarrollo laboral de la señora Mireya Parra Medina".
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y conceder las pretensiones de la demanda. 19 Nombre que figura en el acto anulado. 6 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia El Tribunal Administrativo del Caquetá213 concedió el recurso de apelación, el 15 de marzo de 201821. 2.5.
Trámite procesal relevante en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso de apelación, con auto del 15 de mayo de 201822. Luego, por auto del 8 de junio de 201823, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. Esta oportunidad fue aprovechada por la Universidad de la Amazonia24, quien reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Por su parte, el Ministerio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Dr. Nicolás Yepes Corrales —quien actualmente forma parte de esta Subsección-- solicitó la revocación del fallo innpugnado26, debido a que estaba acreditado el pago de la obligación por el valor pretendido en la demanda.
A su vez, dijo que el actuar del demandado resultaba atribuible a título de dolo, pues las manifestaciones rendidas por el señor Villanueva Rojas en su diligencia de interrogatorio de parte, permitían denotar que el retiro de la señora Parra Medina obedecía a un claro acto de revanchismo, contrario, en todo caso, a los postulados del buen servicio público.
A través de oficio del 27 de enero de 202026, el Consejero de Estado Dr. Nicolás Yepes Corrales manifestó que se encontraba incurso en la causal de impedimento contemplada en el artículo 141.12 del Código General del Proceso (CGP), esto es, por haber intervenido en el proceso como agente del Ministerio Público. Esta solicitud de impedimento fue declarada fundada, mediante auto del magistrado sustanciador de fecha 25 de enero de 202127.
III. PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP) —aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia administrativa unificada26— el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley", como lo establece el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP).
Efectivamente, en el fallo recurrido, se encontró acreditada la obligación reparatoria dictada en sentencia judicial, así como la calidad de ex servidor público del señor Oscar Villanueva Rojas y su participación en el acto que dio lugar a la condena, sin que la prueba de estos presupuestos hubiera sido rebatida por la apelante, quien únicamente cuestionó, como un primer cargo, el pago de la 20 Luego de que el proceso fuera remitido por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Cundinamarca, folio 342 C. Ppal. 21 Folio 357 C. Ppal. 22 Folio 362 C. Ppal. 23 Folio 365 C. Ppal. 24 Folios 367 a 374 C. Ppal. 25 Folios 375 a 388 C. Ppal. 26 Folio 390 C. Ppal. 27 Folios 392 a 393 C. Ppal. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Auto del 25 de junio de 2014, rad. fluir 25000-23-36-000-2012- 00395-01(U). 7 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia condena impuesta, con el detrimento patrimonial que esta implica para el ente actor y, a modo de reproche adicional, el juicio subjetivo efectuado por el a quo. Así pues, al haber quedado zanjada la Os sobre aquellos presupuestos de prosperidad de la acción de repetición, sin que su supresión sea una excepción, la Sala procederá a formular el primer problema iurídico, en función de los reparos de la alzada y la competencia que le asiste: ¿Se encuentra acreditado en este proceso el pago realizado por la Universidad de la Amazonia, con ocasión de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia del 6 de octubre de 2006? Ahora bien, en relación con la conducta del agente estatal, encuentra la Sala que existe una divergencia entre el fundamento de las pretensiones expresado en la demanda y las consideraciones jurídicas enunciadas en el recurso de apelación, tal como pasa a explicarse: En efecto, en el escrito inicial la Universidad de la Amázonia, aunque empleando una norma que difería sustancialmente de aquella que resultaba aplicable al presente asunto, manifestó, a manera de único reproche, que la conducta desplegada por el demandado era atribuible a título de dolo, porque, de la lectura de la sentencia dictada el 6 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, "concretamente del inciso final del folio 14 de dicho proveído"29, podía inferirse que el señor Oscar Villanueva Rojas había obrado con "desviación de poder al obrar con móviles políticos al momento de declarar la insubsistencia tácita del nombramiento de la actora", Mientras que, en la alzada, el ente actor trajo a colación nuevos cargos con el. propósito de acreditar el elemento subjetivo de la pretensión de repetición. Bajo este escenario, la Sala denota que la Universidad de la Amazonia, en su escrito de apelación, aludió que el señor Villanueva Rojas, al nombrar a una persona que no poseía los requisitos mínimos para acceder al empleo, había desmejorado el servicio que debía prestarse a través del cargo de jefe de División de Servicios Administrativos.
Además, aseguró que, aunque el entonces rector de la universidad sabía que la señora Yinna Tovar Cardozo no reunía los requisitos para acceder al empleo, procedió a expedir la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000. Incluso, argumentó que el señor Oscar Villanueva Rojas, en su condición de rector, permitió que la señora Yinna Tovar Cardozo desempeñara el empleo con anterioridad a la fecha de posesión. Adoptar, entonces, una decisión de fondo teniendo en cuenta los argumentos expresados en el recurso de apelación relacionados con el desmejoramiento del servicio y, por otra parte, con el reproche a partir del cual se sustenta también la desviación de poder por haberse permitido a la funcionaria encargada desempeñar su empleo de manera previa a la fecha de su posesión, configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en las consideraciones fácticas y jurídicas del libelo introductorio39, con lo cual se transgrediría el derecho 29 El inciso final del folio 14 (visible a folio 40 vto. del cuaderno principal) correspondiente al texto de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 6 de octubre de 2006, resaltó: "Así las cosas, es forzoso concluir que el móvil para la insubsistencia tácita del nombramiento de la actora fue el político, estructurándose la causal de nulidad del acto administrativo acusado, por desviación de poder". 39 "[C]onviene señalar que con la demanda y su correspondiente corrección o adición la parte actora tiene la oportunidad de fijar el alcance de la controversia que plantea, de manera que, con posterioridad a esas etapas procesales que ofrece el OCA, no puede caprichosamente cambiar el petittim y el contexto fáctico y jurídico de 8 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia de defensa del accionado y conllevaría a una sentencia violatoria del principio de congruencia31 contemplado en el artículo 281 del Código General del Proceso (CGP)32.
Al punto, conviene recordar que, en materia de acción de repetición, la garantía de no modificación de la causa petendi en punto de la imputación subjetiva dirigida contra la parte demandada, tiene su fundamento en el artículo 90 Constitucional que, al establecer un régimen de responsabilidad del agente estatal basado en la conducta dolosa o gravemente culposa en que este hubiere incurrido, impone a la entidad accionante la carga de argumentar con precisión en qué consiste la imputación dirigida contra el accionado, sin que sea plausible la adopción de fórmulas genéricas que llamen a responder al agente a título de dolo o culpa grave sin especificar o argumentar a cuál de estas dos modalidades de vinculación subjetiva se está haciendo alusión33.
Tampoco le es dable a la parte actora, ni al juez de la causa, variar el fundamento de la pretensión formulada en la demanda mediante la introducción de nuevas consideraciones que impliquen una variación en los fundamentos de la imputación jurídica efectuada contra el accionado34. En ese orden, como el recurso de apelación no tiene por objeto que las partes adicionen o modifiquen sus demandas y sorprendan a su contraparte con cargos nuevos frente a los cuales no tuvo la oportunidad de defenderse, las modificaciones realizadas a la imputación de responsabilidad del demandado formulada en el recurso de alzada no podrán ser analizadas en el marco de la segunda instancia. Por lo tanto, la Sala procederá a estudiar la conducta dolosa endilgada al accionado únicamente frente a los argumentos relacionados con móviles políticos, que, a juicio de la demandante, generaron la insubsistencia y la animadversión que se creó en torno al desarrollo laboral de la señora Mireya Parra Medina.
En consecuencia, a la luz de estos lineamientos se procederá a formular el segundo problema jurídico de la siguiente manera: ¿El pago realizado por la entidad pública demandante, como consecuencia de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá, al declarar la nulidad de la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000, resulta atribuible patrinnonialmente a Oscar Villanueva Rojas a título de dolo? IV.
CONSIDERACIONES 4.1. Competencia lo expuesto inicialmente". Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia el 13 de agosto de 2021, exp. 65589. 31 Sobre la relación existente entre la causa petendi y el principio de congruencia, véase Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 14 de febrero de 2019, exp. 58894. 32 "La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta". " Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 54407. 34 cual, de suyo implica la inobservancia del principio de congruencia, puesto que, supone la variación de la causa petendi y un desconocimiento flagrante del debido proceso, dado que sorprende a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos están enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda, a la vez que, niega su legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio".
Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de octubre de 2021, exp. 53730. 9 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia La jurisdicción contencioso-administrativa conoce de los procesos de repetición contra agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, conforme al artículo 58 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y el artículo 7° de la Ley 678 de 2001.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, según el inciso 2° del artículo 7° de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA), modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. 4.2. Vigencia de la acción El 6 de octubre de 2006, el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró la nulidad de la Resolución No. 484 del 11 de abril de 2000. 38 Por lo tanto, el plazo de vigencia de la presente acción comenzó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 2001, esto es, después del 4 de agosto de 200138, definiéndose así dicho término conforme a esta ley.
De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 ¡lo establecido por la Corte Constitucional en sentencias C-832 de 200137 y C-394 de 2002, 38 la acción de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) añós, contados a partir del día siguiente a aquel en el que la condena hubiera sido pagada por la entidad o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de los dieciócho (18) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, según el inciso 4° del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (CCA)38.
Ahora bien, en este proceso se acreditó que: (i) la Univérsidad de la Amazonia fue condenada con sentencia que cobró ejecutoria el 9 de poviembre de 200640; (ii) el ente universitario contaba así con un plazo de dieciocho (18) meses para dar cumplimiento a lo fallado y el término se cumplió el 9 de mayo de 2008; y (iii) que, de acuerdo con el comprobante de egreso número 7000946841, el órgano demandante realizó el pago del valor pretendido en la demanda, el 20 de diciembre de 2007.
Por lo tanto, en el sub lite, el plazo -para presentar la demanda de repetición caducaba el 21 de diciembre de 2009. Cómo la demanda que inició este proceso fue radicada el 17 de junio de 200842, lá acción de repetición fue incoada oportunamente. 35 Copia auténtica de la sentencia visible a folios 42 a 51 Cl. 36 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, "[I]a presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias" y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509, del 4 de agosto de 2001. 37 "Declarar EXEQUIBLE la expresión 'contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad', contenida en el numeral 9° del artículo 136 del Código 'Contencioso Administrativo, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo", Corte constitucional.
Sentencia C-832 de 2001. 35 "Tercero.- Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados en esta Sentencia, el segundo inciso del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, bajo el entendido que la expresión 'Cuando el: pago se haga en cuotas, el término de caducidad comenzará a contarse desde la fecha del último pago' contenida en él, se somete al mismo condicionamiento establecido en la Sentencia C-832 de 2001, es decir,, que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo".
Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002. 33 CCA. "Artículo 177. [ ] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dreciocho (18) meses después de su ejecutoria". 4° Conforme se desprende de la Resolución No. 1909 de 2007 expedida por la Universidad de la Amazonia, visible a folios 7 a 9 C.5. 41 Folio 46 C.3. 42 Folios 1 a 52 Cl. 10 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia 4.3.
Legitimación para la causa La Universidad de la Amazonia está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser el órgano de derecho público que realizó el pago" de la condena que le fue impuesta mediante sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 6 de octubre de 2006".
Con respecto al demandado, se encuentra demostrado que, para el momento de los hechos que dieron lugar a la sentencia de condena, el señor Oscar Villanueva Rojas se desempeñaba como rector del referido ente universitario", por lo que se encuentra legitimado en la causa por pasiva. 4.4. Sobre el régimen jurídico sustantivo aplicable Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos".
En ese orden, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior47, pero si ocurrieron con posterioridad, será la ley citada la que rija el análisis del dolo o la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, "sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2° de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)"".
Por ende, como en este caso los hechos que sustentaron la condena en contra de la Universidad de la Amazonia ocurrieron el 11 de abril de 2000, cuando fue expedida la Resolución No. 48449, con la que se encargó de las funciones de Jefe de la División de Servicios Administrativos de la Universidad de la Amazonia a la contadora pública Yinna Tovar Cardozo, a partir del 12 de abril de ese mismo año, mientras se producía el nombramiento del titular, la Ley 678 de 2001 no es aplicable a los aspectos sustanciales de este asunto. 4.5.
Consideraciones relativas al primer problema jurídico 43 Apartado 4.2. 44 Folios 42 a 51 C.1. 45 Según constancia suscrita por la Jefe de División de Servicios Administrativos obrante a folio 33 C.1. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de mano de 2007, exp. 30330. 47 "Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil. //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6° y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
II Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia". Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 18 de junio de 2018, exp. 54692. 46 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia de 11 de julio de 2019, exp. 54692. 46 Copia auténtica obrante a folio 39 C.1. 11 Radicado: 180111-23-31400-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia En el recurso de apelación, la Universidad de la Amazonia sostuvo que debía revocarse la decisión de primera instancia por cuanto se configuraban los elementos de la acción de repetición y, específicamente, en cuanto al pago de la obligación, mencionó que había iniciado la acción de reembolso por considerar que el crédito judicial se encontraba satisfecho.
Pues bien, para efectos de acreditar el pago de la suma que la entidad pretende le sea reembolsada, derivada de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 6 de octubre de 2006, el órgano demandante allegó al expediente, de manera oportuna y regular, los siguientes documentos: Copia auténtica de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá5°, el 6 de octubre de 2006, en.. la que se condenó a la Universidad de la Amazonia a reconocer y pagara la señora Mireya Parra Medina todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, con efectividad desde el<12 de abril de 2000 hasta cuando fuere reincorporada al servicio.
Copia simple51 de la Resolución No. 1909 del 27 de diciembre de 200652, con la que la Universidad de la Amazonia asumió el conocimiento y trámite de la actuación para dar cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, el 6 de oétubre de 2006, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Mireya Parra Medina.
Copia auténtica de la Resolución No. 1919 del 9 de noviembre de 2007, 53 con la que la Universidad de la Amazonia ordenó: (i) pagar a Mireya Parra Medina la suma de Ciento Nueve Millones Ochocientos Cuarenta y Seis Mil Doscientos Trece Pesos M/cte. ($109.846.213.00), "por concepto de pago de la sentencia de fecha 6 de octubre de 2006, ordenada por el Tribunal Administrativo del Cagueta, dentro del proceso No. 18-001- 23-31-00+2000-0366, promovido en Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho por MIREYA PARRA MEDINA contra la UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA", y (ii) cancelar dicha suma mediante consignación a favor del doctor SIXTO OLIVAR MONTEALEGRE, "en la cuenta bancaria que para el efecto indique el interesado; cuyo comprobante reemplazará en sus efectos al paz y salvo que expide el beneficiario a la Pagaduría de la Universidad de la Amazonia".
Copia auténtica del comprobante de egreso número 70008045 del 15 de noviembre de 200754, emitido con fundamento en la Resolución No. 1919 de 2007, suscrito por el pagador de la Universidad de la Amazonia, en el que consta el pago de Ciento Nueve Millones Ochocientos Cuarenta y Seis 5° Folios 42 a 51 Cl. 51 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, unificó la jurisprudencia en el sentido de entender como válidas las copias simples allegadas al proceso frente a las que "se ha surtido el principio de contradicción y defensa de los sujetos procesales ya que pudieron tacharlas de falsas o controvertir su contenido".
A partir de la vigencia del articulo 246 del Código General del Proceso (COP), aplicable a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a partir del 1° de enero de 2014, según lo establecido en auto de unificación expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 25 de junio de 2014, exp. 49299, "Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.". 52 Folios 7 a 9 C.5.
" Folios 13 a 20 C.1. 54 Folio 21 Cl. 12 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Mil Doscientos Trece Pesos M/cte. ($109.846.213.00) a favor de Sixto Olivar Montealegre. Copia auténtica del comprobante de egreso número 70008123 del 26 de noviembre de 200755, emitido con fundamento en la Resolución No. 1919 de 2007 y suscrito por el pagador de la Universidad de la Amazonia, en el que consta el pago de Tres Millones Seiscientos Ochenta Mil Ciento Catorce Pesos M/cte.
($3.680.114.00) a favor de Colfondos. Copia auténtica de la orden de pago presupuestal número 70008270 del 20 de noviembre de 200756 en la que, en cumplimiento de la Resolución No. 1919 de 2007, consta la transferencia realizada por la Universidad de la Amazonia a Colfondos por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en pensión. Copia del comprobante de egreso número 70008124 del 26 de noviembre de 2007, 57 expedido con fundamento en la Resolución No. 1919 de 2007 y suscrito por el pagador de la Universidad de la Amazonia, en el que consta el pago de Tres Millones Cuarenta y Cinco Mil Seiscientos Diez Pesos M/cte.
($3.045.610.00) a favor de Coomeva E.P.S. Copia auténtica de la orden de pago presupuestal número 70008269 del 20 de noviembre de 200758 en la que, en cumplimiento de la Resolución No. 1919 de 2007, consta la transferencia realizada por la Universidad de la Amazonia a Coomeva E.P.S. por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en salud.
Copia auténtica de la Resolución No. 2043 del 17 de diciembre de 2007, 59 con la que la Universidad de la Amazonia modificó la Resolución No. 1919 de ese mismo año, "toda vez que, la suma que en realidad de verdad se debió ordenar pagar a la señora MIREYA PARRA MEDINA fue $123.535.184, y el monto que debe remitir la Universidad al Fondo de Cesantías al que se encontraba afiliada la señora PARRA MEDINA antes de su desvinculación es la suma de $9.959.043".
Copia auténtica del comprobante de egreso número 70009467 del 20 de diciembre de 200766, emitido con fundamento en la Resolución No. 2049 de ese mismo año y suscrito por el pagador de la Universidad de la Amazonia, en el que consta el pago de Nueve Millones Novecientos Cincuenta y Nueve Mil Cuarenta y Tres Pesos M/cte. ($9.959.043.00) a favor del Fondo Nacional del Ahorro.
Copia auténtica del comprobante de egreso número 70009468 del 20 de diciembre de 200761, emitido con fundamento en la Resolución No. 2049 de 2007, suscrito por el pagador de la Universidad de la Amazonia y recibido por la señora Mireya Parra Medina, en el que consta el pago a su favor de Trece Millones Seiscientos Ochenta y Ocho Mil Novecientos Setenta y Un Pesos M/cte.
($13.688.971.00). 55 Folios 22 a 23 Cl. 56 Folio 24 Cl. 57 Folios 25 a 26 Cl. 513 Folio 27 Cl. 59 Folios 28 a 29 Cl. 6° Folios 31 a 32 C.1. 61 Folio 30 Cl. 13 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Los documentos referidos demuestran el cumplimiento del presupuesto de procedibilidad de la acción de repetición que se analiza en este acápite, porque se trata de documentos públicos que contienen y reflejan la voluntad de la administración de dar cumplimiento a la condena judicial impuesta en su contra, acreditan el nombre del beneficiario, la fuente de la obligación, la entidad bancaria y el número de cuenta de quien recibió, la suma de dinero pagada y la fecha en que se realizó el pago.
Además, se presumen auténticos, pues existe certeza de que fueron suscritos por funcionario público en ejercicio de sus funciones62. Por lo expuesto, la respuesta al primer problema jurídico planteado es afirmativa, porque los documentos aportados al expediente acreditan el pago de la suma efectivamente cancelada por el ente demandante con ocasión de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Caquetá, sustento de la pretensión de reembolso.
Con todo y lo anterior, la Sala no pasa por alto que del valor total de la liquidación realizada por la Universidad de la Amazonia en la resolución que dio cumplimiento a la condena63, se dedujo la suma de Doscientos Veintiocho Millones Doscientos Cincuenta y Cinco Mil Setecientos Trece Pesos M/cte. ($228.255.713.00), equivalente al valor de los salarios y prestaciones que Mireya Parra Medina percibió en otra entidad pública durante su desvinculación. Tampoco desconoce que al expediente se allegó copia auténtica de la sentencia proferida el 4 de junio de 2010 por el Juzgado Administrativode Florencia64 en el marco del proceso ejecutivo que, con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda de repetición inició la señora Parra contra el referido ente universitario, en la que se dejó sin sustento el descuento efectuado por el órgano demandante y se ordenó, al practicar la liquidación del crédito, tener en cuenta el abono realizado por la universidad por las sumas antes relacionadas, esto es, por valor de Ciento Cuarenta Millones Doscientos Diecinueve Mil Novecientos Cincuenta y Un Pesos M/cte.
($140.219.951.00). Sin embargo, esta circunstancia que, a juicio del Tribunal, devela la ausencia del pago total de la condena, no constituye impedimento para continuar analizando el siguiente presupuesto que, eventualmente, permitiría acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, conforme a la postura reiterada por la jurisprudencia de la Corporación, es procedente repetir su pago parcia165-66. 4.6.
Consideraciones relativas al segundo problema jurídico En el presente asunto habrá de decirse que el A-quo, para valorar la conducta del señor Oscar Villanueva Rojas, tomó como parámetro el Código Civil. Así, al 62 Código General del Proceso (CGP), articulo 243. "( ) Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención".
II Artículo 244. "Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuye el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o copia ( ) se presumen auténtico, mientras no hayan sido tachados de falsos o desconocidos, según el caso.". 63 Folios 13 a 20 C.1. 64 Folios 99 a 107 C.1. 65 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 14 de septiembre de 2016, exp. 40601. 66 Acerca de repetir contra pagos parciales así se pronunció esta Sección en sentencia fechada el 26 de mayo de 2016, proferida dentro del expediente 39.795: "Ahora bien, la Sala también ha sostenido que ` el pago por el cual se pretende repetir no necesariamente debe ser total, toda vez que dicha afirmación constituirla una limitación de la legitimación para repetir, la que no se encuentra establecida ni en la constitución ni en la Ley.
Al respecto, véase también consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 12 de febrero de 2014, exp. 39796; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 16 de julio de 2015, exp. 27561; Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 10 de agosto de 2016, exp. 37265; y Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 26 de julio de 2021, exp.60518, entre otras decisiones. 14 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia analizar el elemento subjetivo de la acción de repetición, el Tribunal juzgó que Mireya Parra Medina desempeñaba un cargo de dirección, manejo y confianza y, al tomar en consideración los testimonios recaudados en el marco de esta actuación, concluyó que la decisión de expedir el acto administrativo de insubsistencia tácita estuvo fundamentada en la pérdida de confianza respecto de la señora Parra Medina.
El ente universitario cuestionó esa conclusión afirmando que el señor Oscar Villanueva Rojas, al expedir la Resolución No. 484 de 2000, obró de mala fe y buscó una finalidad ajena a la legalmente establecida para el ejercicio de la competencia que le había jido conferida. Sostuvo que fueron motivos políticos los que generaron tanto la insubsistencia como la animadversión que se creó en torno al desarrollo laboral de Mireya Parra Medina.
Así pues, para abordar el análisis de la conducta del agente público en el marco de la acción de reembolso, ha de tenerse en consideración que, el régimen jurídico sustancial aplicable al caso es el anterior a la entrada en vigor de la Ley 678 de 2001 y que, por tanto, le corresponde a la administración probar que la conducta de su agente fue dolosa o gravemente culposa67.
En esa perspectiva, la sola condena en sede de legalidad no equivale automáticamente al dolo o la culpa grave del funcionario, pues el criterio del juez contencioso administrativo en el fallo de nulidad y restablecimiento del derecho no ata al juez de la repetición68, el que debe centrarse en un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del agente, bajo las pruebas legalmente acopiadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron las pruebas allegadas al proceso que dio lugar a la condena contra la entidad pública que ahora actúa como demandante.
De manera que, como lo ha sostenido esta Sección de la Corporación69, en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en razón a que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente. La jurisprudencia de la Corporación ha sostenido que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civi179, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso, la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos71 y los artículos 672 y 9173 de la Constitución Política, que tratan sobre la responsabilidad de los servidores públicos74. 67 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de noviembre de 2019, exp. 43056. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 29.222. 69 'bid. 7° Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 13 de agosto de 2021, exp. 66423. 71 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 26 de agosto de 2015, exp.35962. 72 Artículo 6°. "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". 73 Articulo 91. "En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta. Los militares en servicio quedan exceptuados de esta disposición. Respecto de ellos, la responsabilidad recaerá únicamente en el superior que da la orden". 74 "Finalmente, las nociones de culpa grave y dolo establecidas en el régimen civil deben ser acompasadas con la órbita funcional del servidor público, de manera que estos aspectos subjetivos de su actuación deban ser analizado y valorados a la luz del principio de legalidad, porque quienes están al servicio del Estado y de la comunidad, responden por infringir la constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, precepto constitucional previsto tanto en la Carta de 1991 (art. 6) como en la de 1886 (art. 20)".
Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 29.222. 15 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Dicho lo anterior, la Sala, a priori, no encuentra fundamento válido en el título en el que la accionante funda su pretensión. Y se dice a priori porque, aunque en el expediente reposa la sentencia mediante la cual se anuló la Resolución No. 484 del 11 de abril de 200075, en virtud de la cual el demandado Oscar Villanueva Rojas en su condición de Rector de la Universidad de la Amazonia encargó de las funciones de Jefe de la División de Servicios Administrativos a la contadora pública Yinna Tovar Cardozo, lo cierto es que las consideraciones en ella plasmadas no prueban por sí solas la materialización de la imputación subjetiva formulada contra el señor Villanueva Rojas.
En efecto, la sentencia condenatoria del 6 de octubre de 2006 dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá78, solo constituye prueba de que se declaró la nulidad de la Resolución No. 484 de 2000 por desviación de poder, toda vez que, según el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la expedición de ese acto de desvinculación de la señora Mireya Parra Medina tuvo fundamento en móviles políticos; no obstante, en manera alguna, demuestra la conducta dolosa de Oscar Villanueva al adoptar aquella determinación. Además, los otros medios de convicción obrantes en la actuación tampoco ofrecen certeza respecto a la comisión de comportamiento doloso del que pudiese derivarse responsabilidad personal del agente estatal por la expedición del acto administrativo que, con posterioridad, fue declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así, en la diligencia de interrogatorio de parte rendidlipor el demandadon, cuyo relato será valorado teniendo en cuenta que fue decretado y practicado por solicitud de la entidad demandante con el cumplimiento de las formalidades legales establecidas en los artículos 202 y siguientes del Código de Procedimiento Civil (CPC)78, el señor Villanueva Rojas manifestó que Mireya Parra Medina formó parte activa de la campaña de Gabriel Sandoval, también aspirante a la rectoría, y que en ese proceso hubo un "fuerte forcejeo interno en acciones y expresiones" que le generaban desconfianza de la funcionaria.
Añadió que el "proceso interno" de la universidad era un asunto académico que tenía en consideración la hoja de vida del aspirante, así como una propuesta de gobierno a ser desarrollada durante el periodo electoral, lo que le "implicaba conformar un equipo de confianza" que estuviera de acuerdo con su propuesta "que participara de ella decididamente" y le ayudara a concretarla.
Resaltó, además, que la señora Mireya Parra no tenía esas características, pues "al estar en el bando contrario claramente expresaba su posición contraria a la mia". Aseguró, que en la División de Servicios Administrativos se manejaba un punto vital de su gestión, pues estaba relacionado con la contratación de personal y de servicio. A su vez, enfatizó que, como Mireya Parra neparticipó de su propuesta, esta situación le generaba desconfianza y que "al estar en un cargo vital no podía tener allí a una persona de esas características". 75 Folio 39 C.1. 76 Folios 42 a 51 Cl. n Folios 6 a 9 co. 78 Frente a la naturaleza jurídica del interrogatorio de parte, la doctrina ha señalado que se trata de '`un medio probatorio que reviste una especial connotación en el curso de un proceso, en la medida en que es una prueba que se origina en la declaración de una de las partes, sobre hechos que interesan al proceso.
Esta declaración, tiene origen en la respuesta a una serie de preguntas formuladas por la parte interesada en llevar a cabo el medio probatorio, erigiéndose éste en una forma de provocar la confesión". Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 14 de octubre de 2021, exp. 53448. 16 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia Del mismo modo, los testimonios rendidos en este proceso por parte de Bernardo Emilio García Quiroga79 y Lidier Ramírez Villas°, dieron cuenta de las razones que motivaron al señor Villanueva Rojas a expedir el acto administrativo anulado.
En efecto, el señor Bernardo García Quiroga -quien dijo conocer a Oscar Villanueva Rojas desde hacía más de 20 años, pues fueron colegas en la Universidad de la Amazonia- manifestó, bajo la gravedad del juramento, lo siguiente: (i) que Mireya Parra Medina era una funcionaria de libre nombramiento y remoción -como lo eran la mayoría de los cargos administrativos de la universidad-;
(ii) que ella, en su legítimo derecho, formó parte del equipo que acompañó la campaña del otro candidato a rector, esto es, el señor Gabriel Sandoval; (iii) que tanto Oscar Villanueva como el rector que lo sucedió han argumentado que "el nuevo rector" tenía la libertad y autonomía para conformar su equipo de trabajo; (iv) que el cambio de la señora Mireya Parra se produjo porque el cargo de Jefe de División de Personal tenía otro perfil y perspectiva dentro de las políticas administrativas del nuevo rector;
(v) que no existieron razones de orden político para el despido de Mireya Parra y que "eso no se lo escuchó a ella las veces que hablaron sobre el tema"; y (vi) que no le constaba la existencia de enemistad alguna entre el aquí demandado y la señora Parra Medina. Por su parte, el señor Lidier Ramírez Villa, manifestó ser empleado de la Universidad de la Amazonia y conocer a Oscar Villanueva Rojas desde antes de que este fuera rector.
Sostuvo que Mireya Parra no estaba de acuerdo con el plan de trabajo de Oscar Villanueva porque ella estaba apoyando al otro candidato y "como es de entender uno sube a un cargo administrativo, uno nombra su cuerpo directivo acorde a que rijan el plan de trabajo que uno ha presentado y que estén de acuerdo con él, y en ningún momento se han tomado represalias contra nadie, lo que él hizo fue que estuvieran de acuerdo con su plan de trabajo".
Declaró que, entre la señora Mireya Parra y Oscar Villanueva, no existieron aspectos políticos o personales que motivaran su salida de la institución. Los anteriores testimonios provienen de funcionarios del ente demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, condición que puede afectar su imparcialidad y, con ello, su credibilidad, lo que los hace sospechosos de acuerdo con el artículo 217 del Código de Procedimiento Civil (CPC)81.
Estas circunstancias, que —según el artículo 218 ejusdem82— deben ser apreciadas por el juez en la sentencia, en cada caso, imponen una valoración más rigurosa de estos testimonios, en conjunto con las demás pruebas practicadas, como lo ha considerado la Sala83. En este contexto, el análisis de las declaraciones efectuadas por el señor Oscar Villanueva en su interrogatorios'', en conjunto con aquellas rendidas por los testigos Bernardo Emilio García Quiroga y Lidier Ramírez Villa, impide considerar 79 Folios 79 a 81 C.3. 8° Folios 81 a 82 C.3. 81 "Artículo 217.
Son sospechosas para declarar las personas que, en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas". 82 "Articulo 218. 1..1 Cuando se trate de testigos sospechosos, los motivos y pruebas de la tacha se apreciarán en la sentencia, o en el auto que falle el incidente dentro del cual se solicitó el testimonio; en los casos de inhabilidad, el juez resolverá sobre la tacha en la audiencia, y si encuentra probada la causal, se abstendrá de recibir la declaración. II El juez apreciará los testimonios sospechosos, de acuerdo con las circunstancias de cada caso". 83 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 27 de abril de 2020, exp. 29770; y del 11 de noviembre de 2020, entre otras. 84 "Con todo, el código de Procedimiento Civil sí permitía que se valorara la confesión espontánea o provocada de aquellos hechos adversos a las partes".
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 15 de noviembre de 2018, exp. 25000-23-26-000-2009-00962-01(43664)A. 17 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia que, como lo afirma la entidad recurrente, Oscar Villanueva al expedir la Resolución No. 484 de 2000, hubiese obrado de mala fe o buscado una finalidad ajena a la legalmente establecida para el ejercicio de sus competencias.
Por el contrario, la Sala denota que las razones que condujeron a Oscar Villanueva a encargar a la contadora pública Yinna Tovar Cardozo de las funciones de jefe de la División de Servicios Administrativos, convergen en la poca confianza que despertaba Mireya Parra Medina en quien fuere la primera autoridad ejecutiva del ente universitario.
Por tanto, más allá de cualquier acto de revanchisnno político que hubiese podido ejercer Villanueva Rojas o ánimo de cobrar el apoyo que le brindó la desvinculada a Gabriel Sandoval, la elección del demandado como rector -en armonía con la libertad y autonomía aludida por el señor Bernardo Quiroga-, implicaba conformar un equipo de trabajo que estuviera de acuerdo con su propuesta de gobierno. Bajo este escenario, conviene precisar que el cargo de Jefe de División, Código 2040, Grado 1485, ocupado por Mireya Parra Medina y perteneciente al nivel ejecutivo de la planta de empleos de la Universidad de la Amazonia, tal como lo señaló el A-quo en la sentencia apelada y lo recordó Bernardo García Quiroga en su atestación, era de aquellos catalogados como de libre nombramiento y remoción, empleo frente a los cuales la Sección Segunda del Consejo de Estado, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional", ha destacado que requieren de un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y nivel de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas, por lo que, al tratarse de un cargo de dirección o manejo, precisa de la entera confianza del nominador87.
Así las cosas, fuera de cualquier causa ajena al marco funcional o competencial atribuido al entonces rector del ente universitario,, que hubiere generado la declaratoria de insubsistencia tácita del nombramiento de la Jefe de División de Servicios Administrativos de la Universidad de la Amazonia, lo que efectivamente se encuentra demostrado en el plenario es la ausencia de confianza y credibilidad del nominador que, como lo explicó recientemente la Sección Segunda de la Corporación88, bien podía obrar como un asunto para determinar la disponibilidad del empleo que, según lo manifestado por Villanueva Rojas en su interrogatorio y la constancia allegada como prueba trasladada al expediente", se encargaba de un aspecto de suma importancia y responsabilidad para la entidad, como era el trámite de celebración de contratos de personal y de servicios asistenciales.
No resulta posible, además, pasar por alto que la existencia de móviles políticos que sustentaron, en su momento, la desviación de poder en la expedición de la Resolución No. 484 de 2000, fue desacreditada en este proceso por los dichos de los señores García Quiroga y Ramírez Villa, por lo que, bajo estas circunstancias, ninguna razón habría para colegir algún comportamiento doloso endilgado al demandado, máxime cuando dicha causal de nulidad del ado administrativo, en el de régimen jurídico aplicable para la época de los hechos de la presente acción de 85 Clasificación del empleo que se extrae de la constancia expedida por la Universidad de la Amazonia el 21 de mayo de 2002, allegada a este proceso como prueba traslada y que obra a folios 58 a 59 C.6. ea consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 28 de octubre de 2021, exp. 05001-23-33-000-2016- 01773-01(3710-18). 87 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 18 de noviembre de 2021, exp. 47001-23-33-000- 2016-00019-01(0850-17). aa consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 28 de octubre de 2021, exp. 05001-23-33-000-2016- 01773-01(3710-18). 88 Folio 58 C.6. 18 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia repetición -anterior a la Ley de 2001-, no equivale automáticamente al elemento conductual atribuido al accionado9°.
Ahora, si bien la Universidad de la Amazonia reprochó en su alzada que el A-quo no otorgó valor probatorio a los testimonios rendidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por los señores Edward Núñez Murcia, Senur López Gordillo y Jairo Rojas Sabí, quienes, a su juicio, fueron contestes en afirmar que una vez posesionado Oscar Villanueva como rector del ente universitario, inició una persecución laboral en contra del personal de la institución que no lo había apoyado en el proceso eleccionario, lo cierto es que, contrario a lo que sucede con los documentos trasladados a esta actuación, estos testimonios carecen de mérito para ser valorados en el marco del proceso de repetición, toda vez que el aquí accionado no fue parte en esa actuación y las declaraciones allí contenidas no fueron ratificadas en este proceso91.
Además, el señor Oscar Villanueva Rojas -en calidad de Rector de la Universidad de la Amazonia-, procedió a la desvinculación de la señora Mireya Parra Medina en ejercicio de su función nominadora atribuida en el Acuerdo 62 de 200292, correspondiente al Estatuto General de ese organismo93. Luego, entonces, no se trata de un acto administrativo que haya sido expedido con ausencia de competencia o con extralimitación en el ejercicio de sus funciones que reflejara, al menos indiciariamente, mala fe en la toma de la decisión, pues se trató de una potestad autorizada en virtud de las atribuciones previamente asignadas por el reglamento.
En consecuencia, conforme al material probatorio allegado al proceso se encuentra que, en el presente caso, no concurren los requisitos que la ley y la jurisprudencia exigen para que la acción de repetición prospere, pues, la conducta desplegada por el funcionario público no alcanza a catalogarse como dolosa, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia proferida por la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinannarca, el 11 de diciembre de 2017 que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. V. CONDENA EN COSTAS No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma.
VI. REPRESENTACIÓN JUDICIAL La Sala reconocerá personería a la sociedad por acciones simplificadas Sánchez y Sánchez Abogados Asociados S.A.S., identificada con el NIT. 901.042.756-8 e inscrita el 4 de enero de 2017 bajo el número de matrícula 97310 en la Cámara de Comercio de Florencia, Cagueta, como apoderada judicial de la Universidad de la Amazonia, por cumplir con los requisitos previstos en el artículo 74 del Código 9° Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 29222. 91 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 11 de octubre de 2021, exp. 60200; 31 de julio de 2020, exp. 55253; 26 de julio de 2021, exp. 59470; 28 de abril de 2021, exp. 55025; 15 de noviembre de 2018, exp. 43664A. 92 Folios 213 a 216 C.2. 93 "Artículo 32. Funciones. Son funciones del rector: ( ) h) Nombrar y remover a los Vicerrectores, Secretario General, Decanos y personal de la universidad de acuerdo con las disposiciones legales y adoptar todas las decisiones concernientes a su administración que no estén expresamente atribuidas a otra autoridad. i) Nombrar, remover encargar y conceder licencias con arreglo a las disposiciones legales vigentes.
( )". 19 Radicado: 18001-23-31-000-2011-00423-01 (61352) Demandante: Universidad de la Amazonia General del Proceso (CGP)94, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (CCA). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por la Sala Transitoria de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 11 de diciembre de 2017, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia, TERCERO: RECONÓZCASE a la sociedad por acciones simplificadas Sánchez y Sánchez Abogados Asociados S.A.S., identificada con el NIT. 901.042.756-8 e inscrita el 4 de enero de 2017 bajo el número de matrícula 97310 en la Cámara de Comercio de Florencia, Caquetá, como apoderada judicial de la Universidad de la Amazonia, en los términos y para los fines a los que aluden el poder a ella conferido95.
CUARTO: En firme esta providencia, por Secretaría ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Cópiese, Notifíquese Y Cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado rs GUILLERMO SANCHEZ LUQUE Magistrado Aclaro voto 94 Artículo 74. Poderes. "Los poderes generales para toda clase de procesos solo podrán conferirse por escritura pública.
El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado. En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo o notario.
Las sustituciones de poder se presumen auténticas. ( ). Se podrá conferir poder especial por mensaje de datos con firma digital. Los poderes podrán ser aceptados expresamente o por su ejercicio". 95 Folios 393 a 398 C. Ppal. 20