Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: Luis Aurelio Guevara Mora Temas: Procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra acto expedido en cumplimiento de un fallo de tutela.
REVOCA PARCIALMENTE Y CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones, contra la sentencia proferida el ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y negó las pretensiones.
ANTECEDENTES Colpensiones instauró demanda contra el señor Luis Aurelio Guevara Mora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:1 PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones - SUB 218096 del 6 de octubre de 2017, mediante la cual se reconoció una pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora. - SUB 234886 del 24 de octubre de 2017, que resolvió el recurso de reposición. - DIR 19503 del 1° de noviembre de 2017, a través de la cual se desató la apelación. 1 Índice 2 SAMAI expediente digital.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 2 - SUB 89297 del 7 de abril de 2020, mediante la cual se ordena activar en nómina de pensionados, de manera transitoria, el pago de las mesadas pensionales, en cumplimiento de la orden judicial del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha del 24 de marzo de 2020.
A título de restablecimiento se ordene al señor Luis Aurelio Guevara Mora el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos en salud con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez. Además, se ordene a la Entidad Promotora de Salud, Salud Total EPS, el reintegro de los valores girados por concepto de salud.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución SUB 218096 del 6 de octubre de 2017, reconoció una pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora, en cuantía de $3.617.199, a partir del 1° de octubre de 2017. Que para el estudio de la prestación, se tuvo en cuenta el dictamen 2017233048UU del 28 de agosto de 2017, emitido por Colpensiones a través de Asalud Ltda el cual calificó una pérdida del 60.64% de su capacidad laboral estructurada el 17 de mayo de 2017.
Que a través de las Resoluciones SUB 234886 del 24 de octubre de 2017 y DIR 19503 del 1° de noviembre de 2017, se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto administrativo de reconocimiento, confirmándolo en todas sus partes. Que se dio apertura a un proceso administrativo especial 264-18 adelantado por la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones con el fin de revisar el proceso que conllevó el reconocimiento de la pensión de invalidez, donde se concluyó que se realizó bajo una situación indebida, con fundamento en información incluida de forma irregular, toda vez que se hizo a partir de aspectos no verídicos y que no se ajustó a la realidad médica del ciudadano. Que a través de la Resolución DPE 12355 del 31 de octubre de 2019, se revocaron los actos de reconocimiento, con base en el auto de cierre 1643 del 10 de octubre de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 264-18, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la Resolución 555 de 2015.
Que el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha dentro del Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 3 trámite de una acción de tutela profirió fallo el 24 de marzo de 2020, a través del cual concedió de manera transitoria el amparo de los derechos fundamentales y ordenó el restablecimiento del pago de la mesada pensional, por lo que Colpensiones en cumplimiento a esta decisión expidió la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020 a través de la cual activó en nómina de pensionados las mesadas pensionales.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 21, 38, 40, 41, [y] 44 de la Ley 100 de 1993, la Ley 860 de 2003 y el artículo 10 del Decreto 758 de 1990. Sostuvo que el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Luis Aurelio Guevara Mora, no se ajusta a los requisitos de la normatividad aplicable a la materia, por lo que se vulnera de forma directa el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003, esto en razón a que teniendo en cuenta el auto de cierre 1643 del 10 de octubre de 2019, donde se concluye que el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral fue adulterada y sobrevalorada con la finalidad de conseguir un beneficio económico, el cual en condiciones normales no podría concederse.
Que la investigación administrativa adelantada por Colpensiones se desató por la existencia de un proceso penal ante la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, que da cuenta de la presunta existencia de una organización que operó en el departamento del Cesar mediante la cual al parecer se gestaron de forma fraudulenta actuaciones que dieron lugar al reconocimiento de prestaciones económicas de invalidez sin el lleno de los requisitos y valiéndose de soportes, hechos y/o documentos al parecer, irregularidades y carentes de veracidad.
En razón de la investigación iniciada por Colpensiones de manera oficiosa y luego de valorar las pruebas existentes, se concluyó la existencia de un presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez a favor del demandante; toda vez que dicho trámite de reconocimiento y obtención de la prestación económica, se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del ciudadano en comento, induciendo con ello a la entidad, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar, por estar demostrado que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral emitido por Asalud que se aportó para el reconocimiento, fue sobrevalorado, toda vez en el informe de Codes se estipula en un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 36.45%.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 27 de octubre de 2021. Por auto del 23 de agosto de 2022 se resolvió tener por no contestada la demanda y rechazar la demanda de Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 4 reconvención por haber sido radicadas de manera extemporánea y, a través de providencia del 5 de octubre de 2022 se corrió traslado para alegar de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Magdalena, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda con respecto a la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020 por ser un acto administrativo no susceptible de control jurisdiccional y, negó las demás pretensiones.
Sobre la declaratoria de inepta demanda, manifestó que habida cuenta de que a través de la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020 la entidad accionante procedió a dar cumplimiento a una orden judicial contenida en la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Riohacha2, dicho acto es de aquellos denominados de ejecución, por lo que no es pasible de control jurisdiccional puesto que no creó, modificó o extinguió una determinada relación jurídica entre el Estado y un particular.
Que de las pruebas obrantes en el plenario, no queda duda de que inicialmente Colpensiones evaluó la pérdida de capacidad laboral del señor Luis Aurelio Guevara Mora, mediante dictamen firmado por la médica Teresa de La Hoz Solano. Que posteriormente adelantó procedimiento administrativo con la finalidad de revisar el reconocimiento pensional del demandado, debido a una investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación en contra de la referida profesional.3 Que la investigación administrativa adelantada por Colpensiones no estuvo encaminada a establecer que el señor Luis Aurelio obtuvo el reconocimiento por haber cometido conductas punibles, en asocio con la profesional médica que firmó su dictamen como se asegura en la demanda, sino que se efectuó una nueva valoración del grado de pérdida de la capacidad laboral.
Que al momento de expedirse la Resolución DPE 12355 del 3 de octubre de 2019 a través de la cual se dejó sin efectos los actos acusados, el señor Guevara Mora ya había sido valorado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del Magdalena quien determinó en un 50,68% su pérdida de la capacidad laboral con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017, de lo cual era dable concluir que el beneficiario cumplía con el requisito previsto en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
Que Colpensiones al momento de expedir la Resolución SUB 176669 del 30 de julio 2 Quien mediante sentencia del 24 de marzo de 2020, que dispuso conceder de manera transitoria el amparo de los derechos fundamentales del ahora demandado y en consecuencia, ordenó a la entidad de seguridad social a que restableciera el pago de sus mesadas pensionales. 3 La investigación se adelantó presuntamente por haber expedido la médica a cambio de dinero, dictámenes periciales basados en información no verídica que permitió la obtención de reconocimientos pensionales.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 5 de 2021, a través de la cual reconoció nuevamente la pensión de invalidez, estableció su pérdida de la capacidad laboral en un 57,09%, con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017, por lo tanto, la entidad ha aceptado a través de sus actos administrativos que el señor Luis Aurelio Guevara Mora adquirió su estatus de pensionado a partir del 17 de mayo de 2017, desvirtuándose así que su grado de invalidez establecido desde la anualidad de 2017, no estuviese acorde con la realidad, por lo que las demás pretensiones debían ser negadas.
RECURSO DE APELACIÓN Colpensiones insistió en las pretensiones de la demanda y además indicó que luego de la revisión de los actos administrativos de reconocimiento de la pensión de invalidez y de las pruebas que obran en el expediente pensional del demandado, se concluyó que el señor Luis Aurelio Guevara Mora, no tiene derecho al reconocimiento, toda vez que dicho trámite se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del ciudadano, induciendo con ello a la entidad, a proceder con el reconocimiento de una prestación económica que no debió tener lugar.
Que en la jurisdicción administrativa se aplica el principio de justicia rogada, razón por la cual el fallo emitido debe ir en consonancia con las pretensiones incoadas en la demanda sin que se excedan las facultades del fallador, en consecuencia, el tribunal al declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda realizó un «reconocimiento» que no fue solicitado en la demanda.
Señaló «Bajo este entendido, en la sentencia del Aquo (sic) fue reconocida una pretensión que no había sido solicitada en la demanda razón por la cual, respetuosamente, solicito al Despacho se revoque y se declare la nulidad de los actos solicitados y la devolución de lo pagado» Que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- Lesividad- se solicitó declarar la nulidad de la resolución que reconoce sustitución pensional (sic) y que como consecuencia de dicha declaratoria de nulidad se condenara al demandado a devolver las sumas de dinero que recibió y a las que no tenía derecho.
Que teniendo en cuenta que se desvirtuó la buena fe, el demandado se encuentra en la obligación de devolver la totalidad de las sumas recibidas y pagadas. Que es claro que el demandado se encontraba cubierto de ilegitimidad para percibir la prestación que le fue otorgada de buena fe por el Instituto de Seguros Sociales- Hoy Colpensiones, desde el momento que dejó de vivir con el causante (sic) y más aún cuando Colpensiones solicitó autorización para revocar la prestación reconocida.
Que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 6 legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido como una obligación del Estado y entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 8 de septiembre de 2023 se admitió el recurso de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena no debió declarar probada la excepción de inepta demanda con respecto a la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020 y si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció la pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora por estar presuntamente acreditado que dicho trámite se realizó a partir de información no verídica y que como tal, no se ajustó a la realidad médica del beneficiario.
Para abordar el asunto propuesto resulta necesario, en atención a los supuestos fácticos, realizar algunas precisiones previas con respecto a la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que fueron revocados directamente por la administración con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de reconocimiento pensional que fueron revocados directamente por la administración Según los antecedentes del presente caso, se tiene lo siguiente: - Mediante Resolución SUB 218096 del 6 de octubre de 2017,4 acto del cual se busca su nulidad, Colpensiones reconoció una pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora con fundamento en la Ley 100 de 1993, al haber acreditado un total de 8.245 días laborados correspondientes a 1.177 semanas y tener una calificación de pérdida de la capacidad laboral del 60.64% con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017. 4 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_9706150-20171006025921 Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 7 - Por Resolución SUB 234886 del 24 de octubre de 2017,5 se desató el recurso de reposición interpuesto por el interesado y se confirmó la decisión. - A través de Resolución DIR 19503 del 1° de noviembre de 2017,6 se resolvió el recurso de apelación donde se confirmó el acto administrativo recurrido. - El 31 de octubre de 2019 por Resolución DPE 12355 Colpensiones,7 revocó el acto administrativo de reconocimiento pensional y los que resolvieron los recursos interpuestos.
Dispuso en la parte resolutiva: R E S U E L V E ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución SUB 218096 del 06 de octubre de 2017, por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez al señor (a) GUEVARA MORA LUIS AURELIO, identificado (a) con CC No. 16,671,220 y las resoluciones SUB 234886 del 24 de octubre de 2017 y DIR 19503 del 01 de noviembre de 2017, que confirmaron en instancia de reposición y apelación mencionado acto administrativo, con base en el auto de cierre No. 1643 del 10 de octubre de 2019, proferido dentro de la investigación administrativa especial No. 264-18, llevada a cabo por la Gerencia de Prevención del Fraude facultada por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 y la resolución 555 de 2015, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución. Como se observa, el acto administrativo a través del cual Colpensiones reconoció la pensión de invalidez al señor Guevara Mora y los que confirmaron la decisión, fueron revocados unilateralmente por la entidad con fundamento en la prerrogativa consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, En la sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional estableció que la facultad otorgada a la administración, en dicha norma es perfectamente válida en aras de proteger la objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que la función administrativa requiere en orden al correcto reconocimiento y pago de las pensiones u otras prestaciones económicas propias del régimen de seguridad social, no obstante, determinó que tal atribución solamente puede ejercerse una sola vez, y durante su desarrollo debe respetarse celosamente el debido proceso administrativo, es decir, que se citen las personas que puedan estar interesadas en las resultas de la actuación administrativa, con el objeto de que puedan expresar sus opiniones, presentar pruebas, controvertir las que se alleguen en su contra y en general, para defender sus derechos subjetivos.4 Ahora, luego de realizar estas precisiones sobre la figura de la revocatoria directa, resulta importante puntualizar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente contra los actos que ya fueron revocados 5 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_10899428-20171025011154 6 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_10899428_2-20171101065150 7 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2019_14704188_9-20191031025221 Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 8 unilateralmente por la administración, porque tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia SU-182 de 2019, este mecanismo excepcional: i) no resuelve definitivamente sobre la legalidad del acto administrativo, ii) la entidad no tiene la competencia para expulsar del ordenamiento jurídico un acto pensional y, iii) tampoco tiene la facultad de retrotraer los efectos derivados del reconocimiento pensional.
La Corte Constitucional en la Sentencia de unificación ya referida, no solo precisó el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 sino que además reiteró los principios y criterios trazados por la Sentencia C-835 de 2003 a través de la cual se estudió la constitucionalidad de la misma norma. Los parámetros de unificación que se trazaron en la decisión son los siguientes: i.Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley 5. ii.La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional. Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica6. iii.Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado.
Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral7. Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal8. iv.No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos9.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. v.Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 9 pensional.
El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular10. vi.Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa.
En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado. Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción11. Frente a una “censura fundada”12 de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. vii.El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral.
Tanto el empleador13 como las administradoras de pensiones14 son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona. Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una “justificación bien razonada”15 y sujeta a un debido proceso.
El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance. El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. viii.El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil16 del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador17.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido. ix.Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc)18.
La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho19. x.Alcance de la revocatoria y recurso judicial.
La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.
Los parámetros fijados en la providencia de unificación son compartidos en su integridad por esta Subsección, y por tanto, como los efectos que tiene la revocatoria de que trata el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, son hacia futuro (ex nunc) y dicha decisión no implica un juicio de legalidad respecto del acto administrativo de reconocimiento pensional, resulta procedente que tanto los Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 10 particulares como la administración puedan acudir ante el juez administrativo a través del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA para cuestionar precisamente la legalidad del acto que concedió la prestación. Así, para el caso de las entidades, pueden pretender además de la nulidad del acto de reconocimiento pensional, el restablecimiento del derecho que no sería otro que recuperar los dineros que hayan sido girados por una maniobra fraudulenta.
Las anteriores acotaciones permiten entonces considerar que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial procedente para cuestionar la legalidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, no obstante, el mismo haber sido revocado unilateralmente por la administración con fundamento en la prerrogativa contenida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
De los actos de ejecución Los actos administrativos denominados como de cumplimiento o ejecución son aquellos en los cuales no se contiene una expresión de voluntad proveniente de la administración, sino la orden concreta de un juez que, para cobrar ejecución, requiere de su puesta en práctica por la autoridad que está obligada a cumplirla.
Es entonces este acto, el instrumento jurídico a través del cual la administración materialmente cumple la orden dada por un funcionario judicial dentro de una providencia. De manera que el acto administrativo definitivo produce efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, en tanto que el de ejecución da cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de aquel surgen situaciones jurídicas diferentes a las ordenadas en la sentencia. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia8 ha indicado que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración: i) excede lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.9 Ahora bien, frente a los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una acción de tutela, es importante recordar que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales, mientras que la competencia para conocer de la 8 Corte Constitucional.
Sentencia T- 923 de 7 de diciembre de 2011. Así mismo el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, autos del 6 de marzo de 2014, expediente: 410012333000201200103-01 (3986-2013) y del 24 de octubre de 2018, expediente: 68001-23-33-000-2015-00385-01. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente: 18001- 23-33-000-2013-00054-01(2529-13).
Ver Sentencia del 12 de diciembre de 2017. Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-2011-00252-01(2708-15). Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 11 legalidad de los actos administrativos es el juez de lo contencioso administrativo, en consideración a lo anterior, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que el hecho de que el acto demandado hubiera sido expedido en cumplimiento de una orden emitida por un juez de tutela no es un obstáculo para que el juez natural emita un pronunciamiento de fondo.
Al respecto, esta Subsección,10 manifestó: Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió […]» De lo anterior se colige que el acto administrativo a través del cual se da cumplimiento a una orden de tutela, si bien es cierto que en principio es un acto de ejecución, también lo es, que esta jurisdicción ha admitido como subregla, la procedencia del control de legalidad ante el juez natural, basado en la diferencia de la naturaleza del objeto de las acciones de tutela y de nulidad y restablecimiento del derecho, y que es este último el llamado a verificar si el acto se ajusta al ordenamiento jurídico y efectuar un pronunciamiento con efectos ex tunc.
Sobre la pensión de invalidez El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 en su artículo 38 dispone que se considera inválida la persona que, por cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral. Asimismo, en cuanto a los requisitos y demás condiciones de esta prestación, los artículos 39 y siguientes de la misma ley regulan lo pertinente.
Este tipo de prestaciones han sido reguladas por el legislador y desarrolladas jurisprudencialmente para proteger a aquellas personas que se encuentran en circunstancias de indefensión debido a su situación de discapacidad y a su imposibilidad de desarrollarse en el campo laboral, lo que afecta directamente su mínimo vital y el de su núcleo familiar.11 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de octubre de 2011.
Radicado 11001- 03-15-000-2011-01385-00(AC). 11 Ver entre otras las sentencias T-826 y T-974 de 2010. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 12 Adicionalmente, la pensión de invalidez es una prestación que tiene por finalidad proporcionar al trabajador que ha perdido su capacidad física, los medios necesarios para su congrua subsistencia precisamente por hallarse imposibilitado para laborar.12 Resolución al caso concreto - Sobre la inepta demanda Resulta pertinente precisar que Colpensiones cuestionó la declaratoria de la excepción de inepta demanda pues considera el a quo no debió analizar un acto que no fue consignado en sus pedimentos.
Para la Subsección tal argumento no resulta de recibo, teniendo en cuenta que de la lectura de la demanda e incluso del mismo escrito de alzada, se advierte como pretensión de nulidad la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020, por ende, si podía pronunciarse sobre dicho acto. Ahora, en principio tal como lo advirtió el tribunal, la mencionada resolución tiene la connotación de acto de ejecución pues fue expedida en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 20 de enero de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha.
Sin embargo, la Subsección no comparte la declaratoria de la excepción de inepta demanda frente al mismo, pues conforme a la tesis adoptada por esta Corporación aquellos actos emitidos en cumplimiento de una tutela podrán demandarse ante esta jurisdicción, dadas las diferencias sustanciales que existen entre la sentencia proferida en el trámite de una acción de tutela y la proferida en una demanda ordinaria.
Bajo el anterior entendido, tal circunstancia no impide que el juez natural, esto es, el contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho defina su legalidad por solicitud de la administración. 13 Adicionalmente, debe precisarse que no obstante haber sido revocada dicha decisión por la misma administración a través de la Resolución SUB 105026 del 11 de mayo de 2020, con ocasión del fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de la Guajira,14 la circunstancia de no estar produciendo 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de junio de 2008, radicado 25000-23- 25-000-2005-05835-01(2271-07). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 17 de abril de 2013 radicado 05001-23-33- 000-2012-00301-01 (0469-2013).
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 11 de junio de 2019 radicado: 25000-23-42-000-2013-05653-01 (4063-2015). Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 24 de octubre de 2018 radicado 52001-23-33-000-2014-00371-01 (3706-2016) 14 El Tribunal Administrativo de la Guajira a través de decisión de segunda instancia del 5 de mayo de 2020, dentro de la acción de tutela promovida por el señor Luis Aurelio Guevara Mora, revocó la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha y en su lugar, negó el amparo de los derechos fundamentales. - En cumplimiento de esa sentencia, el 11 de mayo de 2020, Colpensiones expidió la Resolución SUB 105026, en cuya parte resolutiva se consignó:
ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020 en cumplimiento del Fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución. Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 13 efectos jurídicos dicho acto administrativo, tampoco impide la realización del juicio de legalidad por los efectos que pudo producir durante el tiempo que estuvo vigente.
En efecto, el decaimiento del acto administrativo no constituye una causal que lo vicie de nulidad y además no impide el enjuiciamiento de su legalidad, teniendo en cuenta que los efectos de esa revocatoria son hacia futuro y no comprende los producidos mientras estuvo vigente. En consecuencia, el decaimiento obedece a hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto, al paso que la nulidad implica un juicio de legalidad del acto respecto de las circunstancias fácticas y jurídicas existentes al momento de su expedición.15 Con fundamento en lo anterior, se revocará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia recurrida que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por ser un acto administrativo no susceptible de control judicial respecto de la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de 2020.
En este punto es importante precisar que, si bien el tribunal declaró la inepta demanda respecto a la mencionada Resolución, abordó de fondo el asunto propuesto por Colpensiones bajo el estudio de legalidad de los demás actos administrativos acusados y concluyó, luego del análisis de las normas y de las pruebas obrantes en el plenario que las pretensiones debían ser negadas.
En consecuencia, y frente al estudio de fondo que abordó el tribunal y los argumentos de reparo que propuso la entidad demandante, se deben tener en cuenta las consideraciones que a continuación se estudian. Sobre el reconocimiento pensional presuntamente con fundamento en información no verídica Resulta relevante aclarar desde ya que en el presente asunto no se está revisando la legalidad de la resolución que resolvió revocar de forma directa y unilateral los actos administrativos de reconocimiento que son objeto de control judicial, en consecuencia, no corresponde analizar la presunta configuración de un actuar fraudulento por parte del demandado, sino la legalidad de la voluntad administrativa que reconoció el derecho a la pensión de invalidez y si respecto a la misma, en sede judicial se acreditaron los cargos de nulidad.
La Subsección considera que los argumentos propuestos por la entidad demandante en su recurso de apelación no tienen sustento alguno si se tienen en cuenta los siguientes elementos probatorios que reposan en el expediente administrativo y que la misma parte allegó al proceso: 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 27 de septiembre de 2012 radicado 25000-23-27-000- 2008-00199-01(18373).
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 14 Mediante Resolución SUB 218096 del 6 de octubre de 2017,16 acto del cual se busca su nulidad, Colpensiones reconoció una pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora con fundamento en la Ley 100 de 1993, al haber acreditado un total de 8.245 días laborados correspondientes a 1.177 semanas y tener una calificación de pérdida de la capacidad laboral del 60.64%, según dictamen rendido por Asalud Ltda, con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017, con un IBL del 64.50% que correspondió a $3.617.199.
Por Resoluciones SUB 234886 del 24 de octubre de 201717 y DIR 19503 del 1° de noviembre de 201718 se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por el interesado y se confirmó la decisión de reconocimiento.19 El reconocimiento pensional tuvo como fundamento el concepto emitido por Colpensiones a través de Asalud Ltda el 28 de agosto de 2017,20 en cual se calificó una pérdida del 60.64% de la capacidad laboral estructurada el 17 de mayo de 2017, formulario que fue firmado por la médica Teresa de la Hoz Solano. La coordinadora nacional proyecto Colpensiones Asalud Ltda por oficio del 13 de septiembre de 201721 certificó que el dictamen notificado el 29 de agosto de 2017 se encontraba en firme, teniendo en cuenta que transcurridos los 10 días previstos en el Decreto 019 de 2012 no había recibido ninguna notificación de inconformidad.
No obstante lo anterior, reposa en el expediente dictamen de determinación de origen y/o pérdida de la capacidad laboral y ocupacional de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena del 21 de junio de 201822 en atención a los motivos de inconformidad formulados por QBE Seguros S.A. frente al dictamen rendido por Colpensiones.
En el referido documento se determinó una pérdida de la capacidad laboral del 57.01% con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017. El anterior dictamen fue controvertido por QBE Seguros S.A. por lo cual obra decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del 20 de diciembre de 2018,23 en donde se estableció una pérdida de la capacidad laboral del 50.68% con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017. 16 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_9706150-20171006025921 17 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_10899428-20171025011154 18 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2017_10899428_2-20171101065150 19 Se precisa en este punto que el motivo de inconformidad que en su momento manifestó el beneficiario de la prestación tuvo que ver con el reconocimiento del retroactivo pensional, el cual fue negado por Colpensiones porque el certificado de incapacidades que fue aportado no contaba con la idoneidad para probar el pago de estas por parte de la EPS. 20 Expediente administrativo archivo GRP-DPC-CL-2017_9706150-20170914095935 21 Expediente administrativo archivo GEN-RES-CO-2018_14510930-20181204043919 22 Expediente administrativo archivo GEN-ANX-CI-2019_3900277-20190322044415 23 Ibidem.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 15 Por otro lado, se observa que la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones a través de auto 1643 del 10 de octubre de 201924 advirtió lo siguiente: En desarrollo de la investigación penal adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar radicado SPOA No. 2000160087922016000014, se logró establecer que en la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar y médicos vinculados a ASALUD emitían, a cambio de dinero dictámenes espurios de pérdida de la capacidad laboral, para que trabajadores de empresas mineras se pensionaran y solicitaran créditos bancarios y pólizas. dentro de las audiencias concentradas fueron capturadas 10 personas, las cuales se relacionan a continuación: - Teresa de Jesús de la Hoz Solano […] Conforme a lo anterior y en aras de determinar si dentro de la valoración de pérdida de la capacidad laboral del ciudadano LUIS AURELIO GUEVARA MORA existieron patologías sobre calificadas o inexistentes que le permitieron al afiliado obtener el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral superior al 50%, en el proceso de verificación preliminar se solicitó a la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social CODESS, realizar una valoración documental de la historia clínica que se tuvo en cuenta para la calificación de pérdida de la capacidad laboral que originó el reconocimiento de la Pensión de Invalidez del señora LUIS AURELIO GUEVARA MORA, es preciso indicar que con esta prueba no se pretende calificar es estado actual de salud del afiliado, lo que se pretende es realizar una valoración documental de la historia clínica aportada al momento de la calificación que originó el reconocimiento pensional y la valoración efectuada por los médicos de ASALUD, por lo que no se realizó valoración presencial.
Dicho informe técnico concluyó: […] 24 Expediente administrativo archivo GEN-REQ-IN-2019_14704188_9-20200219075632 Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 16 […] lo que se pretende probar, como esta (sic) descrito en el informe antes referenciado, es que en la evaluación efectuada por los médicos vinculados a la empresa ASALUD, como los calificados por la Dra. TERESA DE JESÚS DE LA HOZ SOLANO se encuentran sobrecalificadas varias patologías que si bien podría padecer el ciudadano, dicho actuar permitió al señor LUIS AURELIO GUEVARA MORA acceder a las prestaciones sin el lleno de los requisitos, por lo que claramente estamos frente a una práctica corrupta enmarcada en una organización criminal que permitió la comisión de varias conductas punibles con el objetivo de beneficiar a un grupo de trabajadores de las empresas mineras.
Con fundamento en lo anterior, el 31 de octubre de 2019 por Resolución DPE 12355 Colpensiones,25 revocó el acto administrativo de reconocimiento pensional y los que resolvieron los recursos interpuestos. Adicionalmente reposa en el plenario formulario de calificación de pérdida de la capacidad laboral de Colpensiones del 19 de diciembre de 202026 donde se determinó en un 57.09% con fecha de estructuración del 17 de mayo de 2017.
El anterior dictamen fue el fundamento para que Colpensiones a través de Resolución SUB 176669 del 30 de julio de 202127 reconociera una pensión de invalidez al señor Luis Aurelio Guevara Mora, solicitada por éste el 1° de febrero de 2021. En efecto, el recuento probatorio atrás relacionado deja sin sustento lo planteado por Colpensiones tanto en la demanda como en el recurso interpuesto, porque no se trató de un reconocimiento a partir de información no verídica o no ajustada a la realidad médica del beneficiario, pues los distintos dictámenes realizados al señor Luis Aurelio Guevara Mora que determinaron su pérdida de la capacidad laboral coinciden en establecer que su calificación es superior al 50% circunstancia que acredita el requisito previsto en las normas para ser beneficiario de la pensión de invalidez.
Resulta importante señalar que Colpensiones en la investigación administrativa desplegó una mínima actividad probatoria, que consistió en realizar una revisión de la historia clínica allegada por el demandado, luego de lo cual concluyó que la calificación de la pérdida de capacidad laboral del demandado era de 40,81%, siendo este el fundamento del acto de revocatoria.
Sin embargo, se reitera lo que ahora se pretende judicialmente es desvirtuar la presunción de legalidad del acto de reconocimiento pensional, carga que se no logró acreditar en el proceso, pues no se probó que la realidad médica del beneficiario fuera distinta a lo indicado en las calificaciones de pérdidas de capacidad realizadas y menos aún que se obtuvo la prestación con información no verídica. 25 Expediente administrativo archivo GRF-AAT-RP-2019_14704188_9-20191031025221 26 Expediente digital 28Respuesta requerimiento archivo GEN-REQ-IN-2020_8531234-20201223053529 27 Expediente digital 28Respuesta requerimiento archivo GRF-AAT-RP-2021_1050953-20210730054036 Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 17 Repárese que antes expedirse la revocatoria también se practicó dictamen de origen y/o pérdida de la capacidad laboral y ocupacional tanto de la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Magdalena del 21 de junio de 2018, como de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez del 20 de diciembre de 2018, en los cuales se advirtió una pérdida de la capacidad laboral superior al 50,68% por lo que desde antes de emitirse ese acto administrativo, si bien pudo existir cuestionamientos sobre los dictámenes que en esa época practicó la entidad Asalud, seguidamente se practicaron unos nuevos que indicaron que el interesado efectivamente superaba el grado de disminución de la capacidad laboral que le permitía obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Llama la atención de la Sala que, pese a la revocatoria del derecho por el supuesto fraude en el trámite de reconocimiento, el derecho le fue nuevamente reconocido al señor Guevara Mora, por contar con una calificación superior al 50% cuya fecha de estructuración coincide con la señalada en las anteriores oportunidades, esto es 17 de mayo de 2017, lo que demuestra que no se trató de ningún fraude, sino que las condiciones médicas del beneficiario lo hacen acreedor del reconocimiento pensional.
Se indicó lo siguiente en la Resolución SUB 176669 del 30 de julio de 2021:28 Que conforme a lo anterior, el interesado acredita un total de 8.002 días laborados, correspondientes a 1.143 semanas. Que nació el 23 de noviembre de 1961 y actualmente cuenta con 59 años de edad. Que obra concepto emitido por COLPENSIONES en el cual califica una pérdida del 57.09% de su capacidad laboral estructurada el 17 de mayo de 2017 mediante dictamen No: DML-4015636 del 19 de diciembre de 2020. […] IBL: 5.567.316 x 63.00 = $3.973.056 Por lo expuesto, se concluye que, la simple sospecha de posibles conductas, incluso ajenas al beneficiario de la prestación, sin que exista plena prueba de estas no basta para privar a una persona de un derecho que se presume legal y adquirido, más en estos eventos en los cuales al presentarse una pérdida de la capacidad laboral en la mayoría de los casos la pensión constituye la única fuente de ingresos y sostenimiento.
De acuerdo con lo anotado, la Subsección comparte la providencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, pues no se encuentra acreditada la ilegalidad en el reconocimiento pensional, y si bien Colpensiones insiste en sus planteamientos, ello no fue demostrado en el proceso. 28 Expediente digital 28Respuesta requerimiento archivo GRF-AAT-RP-2021_1050953-20210730054036 Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 18 En consecuencia, la Subsección confirmará el numeral segundo de la sentencia del tribunal, que negó las pretensiones de la demanda.
De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2081 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, ha adoptado una la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, se observa del recurso de apelación, que no carece de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas, por el contrario, se expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de los intereses de la entidad. En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el numeral primero de la sentencia proferida el ocho (8) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró probado de oficio el medio exceptivo de inepta demanda por ser un acto administrativo no susceptible de control jurisdiccional, respecto de la Resolución SUB 89297 del 7 de abril de abril de 2020, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la decisión de primera instancia. Tercero: Sin condena en costas.
Radicación: 47001-23-33-000-2021-00021-01 (5043-2023) 19 Cuarto: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS