CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2022 05119 00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Relación laboral encubierta / Prueba de la relación laboral SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA 1.
La acción de tutela La señora Sandra Milena Díaz Segura promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia y al principio de la realidad sobre las formalidades. 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita: Se sirva TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al acceso a la administración de justicia, y la primacía de la realidad sobre las formalidades, para que en consecuencia se disponga: PRIMERA: DEJAR sin efectos la decisión contenida en la sentencia del 16 de diciembre de 2021, emanada por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto -N, confirmada por el H. Tribunal Administrativo de Nariño a través de la decisión contenida en la sentencia de fecha 22 de junio de 2022, notificada vía correo electrónico el día 14 de julio de ese mismo año, dentro del proceso ordinario con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 52001 33 33 001 2018 00236 01 y radicación interna de segunda instancia No. 11347, promovido por la suscrita accionante contra el Municipio de Policarpa, Nariño. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, le ruego, de la manera más comedida y atenta, se sirva ORDENAR al H. Tribunal Administrativo de Nariño, -o a la instancia que corresponda-, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que ponga fin al trámite tutelar, PROFIERA una nueva decisión a través de la que se REVOQUE la decisión contenida en la sentencia del 16 de diciembre de 2021, emanada por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto -N y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda.
(sic a todo el texto) 1.2. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la parte accionante señaló los siguientes: i) El 13 de noviembre de 2018, la señora Sandra Milena Díaz Segura, a través de apoderado, radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Policarpa -Nariño con el propósito de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio sin número de fecha 18 de abril de 2018, por medio del cual negó la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad desde el 24 de enero de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2007, por haber prestado sus servicios como higienista oral del Centro de Salud de Policarpa; a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos derivados de la relación laboral, debidamente actualizados y con los intereses correspondientes. ii) El 16 de diciembre de 2021, el Juzgado Primero Administrativo de Pasto negó las pretensiones de la demanda. iii) El 22 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó la providencia proferida por el juez a quo. 1.3.
Fundamentos jurídicos de la accionante i) Manifestó que el Juzgado Primero Administrativo de Pasto erró al interpretar la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, respecto del tema de la prescripción, pues no aplica en lo tocante con los aportes a la pensión. ii) En relación con el Tribunal Administrativo señaló que incurrió en un defecto sustantivo al haber emitido en su contra condena en costas aduciendo que la representación judicial en el trámite procesal implicó una serie de gastos que debió 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumir como parte demandante, lo que en su criterio contradice lo dispuesto en el artículo 154 del CGP1 y el amparo de pobreza concedido. iii) Alegó el desconocimiento del precedente sentado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, expediente radicado núm. 05001 23 33 000 2013 01143 01, pues el Tribunal con base en el punto 134 de dicha providencia decidió que no estudiaría la configuración de los elementos de una verdadera relación laboral, al considerar que no había cumplido con la carga de probar la existencia de los vínculos contractuales sustento del litigio.
Agregó que dicha sentencia de unificación no estableció una tarifa legal para acreditar una verdadera relación laboral subyacente, y que la autoridad judicial entendió de manera equivocada el precedente al afirmar que «si bien se aportaron testimonios con los que se pretendió demostrar algunas circunstancias del devenir contractual, lo cierto es que no resultan suficientes para probar su existencia, por la condición legal de que deben constar por escrito».
Así el Tribunal, al reducir la existencia de una relación laboral encubierta a la prueba documental específica de contratos, estudios previos y demás documentos precontractuales, desconoció que las reglas de unificación no se habían restringido a determinados medios probatorios. iv) Encontró acreditada la existencia de un defecto fáctico comoquiera que las autoridades en las providencias objeto de litis valoraron equivocadamente las pruebas aportadas y recaudadas en el curso del proceso ordinario, a través de las cuales era posible verificar que se estaba en presencia de una verdadera relación laboral.
Con el fin de corroborar su aserto, señaló que aportó la constancia del 10 de junio de 2018, suscrita por la Secretaría de Gobierno del municipio de Policarpa, que da cuenta de las constantes vinculaciones mediante contratos de prestación de servicios para cumplir el objeto contractual de higienista oral, documento que -como las certificaciones que emite la administración pública- acredita no solo que un 1 Artículo 154, Efectos.
El amparado por pobre no estará obligado a prestar cauciones procesales ni a pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la actuación, y no será condenado en costas. […] 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinado hecho existe, sino las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que se dio, el que junto con los testimonios rendidos por las señoras Amara Narváez y Ana Leiby Enríquez prueban la existencia de su vínculo laboral con el municipio de Policarpa desde el año 2003 hasta el año 2007, ejerciendo labores como higienista oral en el centro de salud, las veredas y corregimientos, en cumplimiento de un horario de trabajo tal y como lo reconoció el juez a quo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a su vez el elemento de subordinación se acreditó con los testimonios que deponen acerca de las órdenes que recibía de su jefe inmediato, y de la entrega de los elementos y utensilios por el ente territorial.
En cuanto a la observación de que no aportó copia de los contratos de prestación de servicio ni del manual de funciones de higienista oral, con el fin de cotejar la similitud con las que realizaba el personal de planta, adujo su diligencia en solicitar las pruebas, de la cual consta certificación de que «en el 2002 hubo un atentado terrorista con artefactos explosivos contra la Alcaldía Municipal, donde el archivo se vio afectado».
Al efecto, solicitó tener en cuenta el testimonio rendido por la señora Ana Leiby Enríquez quien también trabajaba como higienista oral. 1.4. Actuación procesal Por auto del 29 de septiembre de 2022, se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y al titular del Juzgado Primero Administrativo de Pasto, y como tercero interesado, al municipio de Policarpa al haber actuado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con el radicado 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01], para que, dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. La magistrada del Tribunal Administrativo de Nariño, Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, ponente de la providencia objeto de litis, solicitó que las pretensiones de amparo invocadas por la señora Sandra Milena Díaz Segura fueran negadas, en consideración a que la solicitud de reconocimiento de una relación laboral y del pago de prestaciones y demás emolumentos derivados de ella, sobre los que se sustentó la demanda fueron hechos que no se demostraron, circunstancia que impide 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceder a ellas, conforme a la normatividad y a los lineamientos jurisprudenciales que se tuvieron en cuenta en las providencias objeto de la tutela.
Aclaró que si la accionante con el recurso de apelación presentado pretendía que se reconociera la existencia de la relación laboral encubierta y el consiguiente restablecimiento del derecho, debió en forma previa obtener la documentación que requería para demostrar ese derecho pues la carga de la prueba le correspondía, conforme lo ha señalado la normatividad correspondiente y la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado. 1.5.2.
La titular del Juzgado Primero Administrativo de Pasto,2 Eunice Yaneth Pantoja Coral, adujo que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Sandra Díaz Segura fueron negadas las pretensiones al evidenciar que no se logró demostrar la existencia de los elementos de la relación laboral encubierta y desvirtuar así la presunción de legalidad del acto acusado.
Frente a los cuestionamientos formulados contra el fallo, se remitió a los fundamentos jurídicos, fácticos y probatorios expuestos en dicha decisión, resaltando que en dicho asunto no se evidenció la existencia de los elementos de una relación laboral, así: i) No encontró establecido el elemento de la remuneración, ya que no se logró probar el valor ni la forma en que se efectuaría el pago durante la vinculación de la demandante. ii) Lo relacionado con las actividades de la actora respecto a las establecidas en el manual de funciones de la entidad demandada, no pudieron ser contrastadas ya que no se aportó el cuerpo de los contratos de prestación de servicios, así como tampoco el manual de funciones para el cargo de higienista oral, sin que se pudiese hacer el símil de las funciones determinadas y las obligaciones de la contratista. 2 Expediente digital de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, concluyó que no se logró acreditar la existencia de una relación laboral entre las partes, debido a que los elementos probatorios presentados no fueron suficientes para declararla.
En tal virtud, solicitó denegar el amparo reclamado. 1.5.3. El municipio de Policarpa,3 a pesar de haber sido notificado del presente trámite con el fin de rendir el informe correspondiente, guardó silencio. 2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el presente asunto de acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, modificado por el Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Cuestión previa Antes de proceder al estudio de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante la Sala aclara que solo realizará el análisis de la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño, órgano de cierre en el presente asunto. 2.3. Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño quebrantó los derechos fundamentales invocados por la accionante al proferir la sentencia del 22 de junio de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01], por medio de la cual resolvió confirmar el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, que negó las pretensiones de la demanda. 3 Notificación 105435 del 4 de octubre de 2022, expediente digital de tutela. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció, en sus artículos 11, 12 y 40, la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad, de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este criterio, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,4 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. 4 Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la infracción así como los derechos quebrantados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,5 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,6 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.2.
La procedencia de la acción de tutela de la referencia Conforme a la Sentencia SU-157 de 2022, es indispensable verificar que la acción de tutela no sea utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales 5Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001 03 15 000 2009 01328 01(IJ). 6 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinarias, parámetro conforme al cual el caso objeto de estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia. La Sala considera que el presente asunto cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que se dirige contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que resolvió la apelación propuesta contra la decisión adoptada en providencia del 16 de diciembre de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, de modo que la parte accionante agotó todos los medios ordinarios de defensa, es decir, acudió al juez constitucional de forma subsidiaria.
De otra parte, se encuentra cumplido el requisito de inmediatez, en cuanto la providencia acusada fue dictada el 22 de junio de 2022 y notificada por correo electrónico el 14 de julio de igual anualidad,7 mientras que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 23 de septiembre de 2022,8 es decir, dentro de los 6 meses siguientes, término que ha sido acogido por esta corporación como prudencial para acudir al medio de amparo constitucional.
La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada. El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente se puede establecer lo siguiente: 75200133330012018-00236-01 (11347) N. R - OneDrive (sharepoint.com) 8https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150002022051190 01100103 3 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.1.
El 13 de noviembre de 2018, la señora Sandra Milena Díaz Segura, a través de apoderado, radicó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Policarpa -Nariño con el propósito de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio sin número de fecha 18 de abril de 2018, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad desde el 24 de enero de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2007, por haber prestado sus servicios como higienista oral del Centro de Salud de Policarpa; a título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y demás derechos derivados de la relación laboral, debidamente actualizados y con los intereses correspondientes.9 2.5.2.
El 7 de febrero de 2019, el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, resolvió:
PRIMERO. ADMITIR la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpone SANDRA MILENA DÍAZ SEGURA por conducto de apoderado judicial en contra del MUNICIPIO DE POLICARPA (N). […]
SEXTO: ACCEDER a la solicitud de amparo de pobreza instada por la parte demandante. […] 2.5.3. El 16 de diciembre de 2021, el Juzgado Primero Administrativo de Pasto negó las pretensiones de la demanda al evidenciar que «[de] acuerdo con el análisis jurídico, fáctico y probatorio precedente, se concluye que en el sublite no se probó la existencia de una relación laboral entre las partes, toda vez que los elementos de juicio aportados no son suficientes para declarar que la demandante haya prestado sus servicios a la entidad demandada de manera personal, remunerada, subordinada, realizando las mismas actividades asignadas al personal de planta con carácter de permanencia».10 2.5.4.
El 22 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó en su integridad la providencia proferida por el juez a quo, sin embargo, profirió condena en costas.11 9 Folio 1 a 35 expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 10 Página 15 sentencia del 16 de diciembre de 2021 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto en el medio de control con radicado núm. 52001 33 33 001 2018 00236 00. 11 Folios 490 a 509 expediente digital original de nulidad y restablecimiento del derecho. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Caso concreto. Análisis de la Sala La accionante interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, en procura de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con la sentencia del 22 de junio de 2022, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01], que confirmó la negativa de las pretensiones del medio de control.
En esta instancia, la señora Sandra Milena Díaz Segura manifestó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico y en desconocimiento del precedente, al considerar que según la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 del Consejo de Estado, no existe tarifa legal para probar una relación laboral encubierta, razón por la cual no era necesario aportar, como lo exigió la autoridad judicial, los contratos de prestación de servicios de los años 2003 a 2007 o el manual de funciones, máxime cuando obraba constancia de la Alcaldía de Policarpa en relación con el atentado terrorista que en el año 2002 sufrió en sus instalaciones, razón por la cual la información contractual no se pudo recolectar; recordó además que en la demanda administrativa reposaba la certificación del 10 de junio de 2008, relacionada con los contratos que se celebraron entre la demandante y el ente territorial demandado, así como el período de vinculación contractual, y los testimonios rendidos por las señoras Amara Narváez y Ana Leiby Enríquez que daban cuenta de la existencia de un vínculo laboral.
Esta Sala considera pertinente destacar que el Tribunal Administrativo de Nariño realizó un recuento normativo12 y jurisprudencial 13 relacionado con la carga probatoria cuando se involucran relaciones por razón de la vinculación de sus servidores y el Estado con el fin de demostrar los elementos de la relación laboral, esto es, la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada, la dependencia y la remuneración, necesarios para configura una relación laboral encubierta, así como la 12 Artículos 53 de la Constitución, 32 numeral 3.° de la Ley 80 de 1993 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 13 i) Corte Constitucional, sentencia C-154 de 1997, ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 25 de agosto 2016, radicación número: 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2- 005-16. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presencia del contrato encubierto en procura de establecer su objeto, temporalidad, funciones, y demás aspectos que permitan establecer su existencia. Así, de manera expresa, la accionada fundamentó su decisión con base en las certificaciones expedidas por el municipio de Policarpa del 10 de junio de 2008,14 que se remiten al objeto de los contratos -para este caso como higienista- y las fechas de inicio y su terminación, así como la fechada el 27 de octubre de 2017,15 relacionada con la imposibilidad de suministrar la información contractual con ocasión del atentado terrorista ocurrido en 2002, que afectó las instalaciones de la alcaldía;16 de igual forma estimó los testimonios que señaló la accionante como desconocidos, con el fin de determinar la posible relación laboral entre las partes por el tiempo aducido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, desde el 24 de enero de 2003 hasta el 30 de septiembre de 2007.
En tales condiciones, a partir de la valoración de todos los medios probatorios,17 el Tribunal obtuvo la certeza de que la accionante no demostró la existencia del vínculo contractual, puesto que «con la simple certificación que se aportó al expediente no se puede generar certeza sobre los supuestos fácticos en los cuales se desarrolló el procedimiento de contratación pública por el cual se solicita declarar la existencia de una relación laboral», y explicó que aceptar dicho documento como prueba para los efectos indicados significaría contravenir la regla de unificación, máxime cuando la señora Díaz Segura contaba con mecanismos apropiados para la reconstrucción de los contratos, a partir de los cuales podía evidenciar al menos, la existencia de los documentos que resultaban ser la base de la demanda. 14Suscrita por la señora Yolita Canamejoy Leiton, secretaria de Gobierno Municipal de Policarpa, folio 46 expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Suscrita por la señora Karen Narváez, coordinadora de archivo de la alcaldía de Policarpa, folio 47 expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 16 «Certificación laboral expedida por el gerente de la Cooperativa de Servicios S&D LTDA, el 31 de julio de 2003 (Fl. 20)». 17 i) Copia de la reclamación administrativa que el 20 de octubre de 2017, ii) Copia del oficio sin número del 18 de abril de 2018, iii) Certificación del 10 de junio de 2008, en la cual se informa sobre los contratos que se celebraron entre el ente territorial demandado y la demandante, así como el período de vinculación contractual, iv) Copia de certificación del 27 de octubre de 2017, en la que se evidencia que se emitió certificación del 10 de junio del 2008, sin embargo, no se aportó documento adicional relacionado con la vinculación contractual, según se afirma, como consecuencia de un atentado terrorista ocurrido en el 2002, v) Copia de certificado de aportes al sistema de seguridad social en salud, vi) Copia del Decreto No. 012 del 1 de octubre de 2007, mediante el cual se hizo un nombramiento en el cargo de higienista de la ESE Centro de Salud Policarpa, vii) Copia del Acuerdo No. 028 del 29 de diciembre de 2006. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resulta preciso aclarar que el Tribunal Administrativo de Nariño respecto del atentado terrorista perpetrado contra la Alcaldía de Policarpa en el año 2002 que afectó su archivo, consideró que «si bien para la Sala circunstancias como las que indica escapan de la órbita de la acción del ciudadano, pues no puede prever o contener que ocurra, por ejemplo, un atentado terrorista, lo cierto es que la parte demandante no demostró, ni siquiera sumariamente, que efectuó los trámites tendientes a reconstruir los documentos contractuales, reconstrucción regulada por el Acuerdo núm. 007 de 2014, expedido por el Consejo Directivo del Archivo General de la Nación, a efectos de dotar sus afirmaciones de certeza, en relación con lo que se pretende demostrar en este proceso.
Además, es indudable que la relación por cuya declaración se acude ante esta jurisdicción, es posterior a la fecha en la que, se dice, ocurrió el atentado terrorista». Ahora bien, en relación con la prueba testimonial consideró que «si bien se aportaron testimonios con los que se pretendió demostrar algunas circunstancias del devenir contractual, lo cierto es que no resultan suficientes para probar su existencia, por la condición legal de que deben constar por escrito.
Y se reitera, la parte demandante contaba con mecanismos apropiados para la reconstrucción de los contratos, a partir de los cuales podía demostrar con certeza, al menos, la existencia de los documentos que resultan ser la base de la demanda». Corolario de lo expuesto, esta Sala observa que la accionante no acreditó los elementos tendientes a demostrar que la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Nariño haya sido arbitraria, irracional o caprichosa; por el contrario, observa que dicha autoridad judicial, respecto de las pruebas alegadas como omitidas en esta sede, no encontró razonadamente probada la configuración de la relación laboral entre las partes para el periodo que echa de menos la accionante, esto es, el comprendido entre el 24 de enero de 2003 y el 30 de septiembre de 2007.
Conviene recordar que si la autoridad tutelada no valoró los elementos de juicio como lo pretende la accionante, ello no implica la configuración de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues el juez natural, en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales, tiene la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a las pruebas obrantes en el 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente, siempre que se efectúe de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.
Por lo expuesto, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en un juicio errado de la prueba recaudada ni omitió su debida valoración, como tampoco desconoció la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202118 de esta corporación, de donde sigue que no existe quebrantamiento de los derechos fundamentales de la señora Díaz Segura.
Por el contrario, se puede afirmar que la sentencia reprochada cuenta con una sólida fundamentación que descarta la estructuración de los defectos alegados, actuación que, por lo demás, corresponde al ejercicio funcional de los atributos de autonomía e independencia judicial de los que está investido el juez de la causa. Finalmente, en relación con el defecto sustantivo la Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que muestran una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, 18Consejo de Estado, Sección Segunda, del 9 de septiembre del 2021, expediente radicado núm. 05001-23-33- 000-2013-01143-01(1317-16) CESUJ2-025-21. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.19 En el caso objeto de litis la accionante señala que incurrió el Tribunal Administrativo de Nariño en defecto sustantivo al condenarla en costas, en cuanto el juicio interpretativo que realizaron para imponerla se limitó a la revisión objetiva en los términos de los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP, teniendo solo en cuenta que la representación judicial y el trámite procesal implicaban gastos que debe asumir la parte demandada.
Al efecto, cabe advertir que el amparo de pobreza es un beneficio que la norma contempla con la finalidad de relevar del pago de los gastos del proceso a la parte que no está en capacidad económica de asumirlos, conforme lo prevé el artículo 151 del CGP,20 instituto procesal que garantiza el acceso a la administración de justicia de los menos favorecidos y el principio de igualdad.
Sobre el particular, la Corte Constitucional,21 señaló: El amparo de pobreza es una institución de carácter procesal desarrollada por el Legislador para favorecer a las personas que por su condición socioeconómica no pueden sufragar los gastos derivados de un trámite judicial. En relación con los efectos de la mencionada figura procesal, el artículo 154 del CGP dispone que el «[…] amparado por pobre no estará obligado a prestar cauciones procesales ni a pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la actuación, y no será condenado en costas».
En el asunto sub examine, de las pruebas que reposan en las diligencias ordinarias se advierte que en el auto admisorio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01],22 19 Corte Constitucional. Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 20 «Se concederá el amparo de pobreza a la persona que no se halle en capacidad de atender los gastos del proceso sin menoscabo de lo necesario para su propia subsistencia y la de las personas a quienes por ley debe alimentos, salvo cuando pretenda hacer valer un derecho litigioso a título oneroso». 21 Sentencia T-339 de 2018, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 22 Folios 67 y 68 del expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01]. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el Juzgado Primero Administrativo de Pasto le concedió amparo de pobreza a la señora Sandra Milena Díaz Segura dada su incapacidad de atender los gastos del proceso.
Se colige de lo anterior, que corresponde dejar sin efectos el estudio efectuado en la parte motiva sobre la condena en costas y el numeral segundo de la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño del 22 de junio de 2022, que dispuso la condena a la señora Sandra Milena Díaz Segura. 3. Conclusión De los argumentos expuestos, la Sala concluye que no se estableció que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño haya incurrido en defecto fáctico o en desconocimiento del precedente, y, en lo referente a la causal de procedibilidad por el defecto sustantivo antes referido, se concederá el amparo y se dispondrá que esa corporación se abstenga de imponer condena en costas a la señora Sandra Milena Díaz Segura en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 52001 33 33 001 2018 00236 00 [01], en razón a que le fue reconocido el amparo de pobreza.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: Denegar el amparo de los derechos fundamentales impetrados por la señora Sandra Milena Díaz Segura, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión respecto de las causales de procedibilidad de los defectos fáctico propuesto y del desconocimiento del precedente jurisprudencial.
Segundo: Conceder el amparo solicitado respecto del defecto sustantivo, en consecuencia, se dispone dejar sin efectos el estudio efectuado en la parte motiva sobre la condena en costas y el numeral segundo de la sentencia del Tribunal 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 05119-00 Demandante: Sandra Milena Díaz Segura Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Nariño del 22 de junio de 2022 que dispuso su condena a la señora Sandra Milena Díaz Segura, en cumplimiento de lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero: En caso de no ser impugnada la presente decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.