CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: COMFRUCOL S.A.S. Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombiano Agropecuario Proceso: Reparación Directa SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO- Su configuración está supeditada a que la norma así lo haya considerado para un trámite o decisión puntual, además debe estar procedido por el cumplimiento del procedimiento que la ley dispone para su invocación por parte del interesado/ MORA EN TRÁMITE ADMINISTRATIVO- El título de imputación aplicable cuando ocurre mora o retraso de las entidades en los trámites administrativos a su cargo es la falla del servicio.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA propuesta por la NACIÓN MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, de conformidad con Ias consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR las suplicas de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia”. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 2 SÍNTESIS DEL CASO La empresa COMFRUCOL S.A.S. demandó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al ICA la reparación de perjuicios materiales derivados de la frustración de las negociaciones comerciales con una empresa extranjera, por cuenta de la tardanza en el trámite de registro del predio y de la planta empacadora, trámite que estaba a cargo de la mencionada entidad demandada y constituía un requisito para la exportación del producto que la parte activa comercializaba.
ANTECEDENTES El 12 de febrero de 2019, la sociedad COMFRUCOL S.A.S, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que las demandadas fueran declaradas patrimonialmente responsables y condenadas en los siguientes términos: “1.- Que se declare administrativamente responsable a la NACIÓN COLOMBIANA - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA por los perjuicios materia/es (lucro cesante presente y futuro-, daño emergente —presente y futuro) causados a la demandante, lo que con/levo a que injustamente, la COMPANIA DE FRUTAS COLOMBIANA— COMFRUCOL SAS, perdiera la oportunidad de concretar negocios comerciales y con esta la conllevara a la pérdida de divisas extranjeras, por la demora injustificada en la revisión y entrega de los documentos o requisitos que fueron radicados ante la oficina INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA Regional del Magdalena el día 03 de abril de 2017, de los cuales solo se tuvo conocimiento hasta el día 03 de mayo de 2017, cuando el ICA, actualizó el SISPAC (sistema de registro donde se autoriza fitosanitario [sic] — registro de exportación), con la aprobación del predio y maquiladora excediendo en demasía Y caprichosamente el término del trámite previsto por la Ley, trayendo con este la pérdida de un negocio extranjero y las ganancias propias de la comercialización las cuales se explican detalladamente en los hechos del escrito de la convocatoria. 2.- Que como consecuencia lógica de la anterior declaración, se condene a la NACIÓN COLOMBIANA — MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL — INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA, a pagar a la convocante, la señora LUZ ALBANI ZAPA TA MORENO, obrando como propietaria y representante legal de la comercializadora de frutas colombianas COMFRUCOL SA.S identificada con NIT: 900797852—3 y Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 3 Registro ICA 470019, todos los anteriores afectados o perjudicados con los hechos que se relatarán más adelante, los perjuicios materiales (lucro cesante presente y futuro y daño emergente presente y futuro), así: a-.
PERJUICIOS MATERIALES, Para la lesionada Empresa Comercializadora de Frutas colombianas COMFRUCOL S.A.S, la suma de $734. 614. 762.00. (…) 4.- Los intereses aumentados por la elevación del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia del hecho (el día 03 de abril de 2017), hasta el pago de las obligaciones que resulte de la Convocatoria en curso. 5.- Que se condene a la NACIÓN COLOMBIANA - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL - INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA a pagar los intereses previstos en el CPACA, conforme al artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo ' y la certificación que expide el DANE. 6.-Que igualmente se declare en el momento de pagar las sumas líquidas, por conceptos de indemnización de perjuicios materiales, éstos deberán reajustarse con base a la variación del Índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del acuerdo conforme al artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la certificación que expide el DANE. 7.- Que la NACIÓN COLOMBIANA — MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL — INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA, está obligada a dar cumplimiento dentro del término estipulado en el artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8.- Que se condene al demandado a cancelar las costas y las agencias en derecho a que hubiere lugar”.
Hechos La parte demandante presentó como fundamento fáctico de sus pretensiones lo siguiente: El 3 de abril de 2017, la parte activa radicó ante las oficinas del ICA una solicitud de inscripción de predios, para que se renovara el registro de exportador de la fruta limón lima ácida Taití que comercializaba COMFRUCOL. Pasados ocho días sin que se obtuviera respuesta por parte del ICA, el peticionario entendió que se había aceptado y procedió a adelantar los trámites de compra para llevar a cabo Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 4 una operación de exportación solicitada por una empresa de República Dominicana.
No obstante, el 11 de abril de 2017, Comfrucol a través de una sociedad de intermediación aduanera solicitó al ICA información sobre el mencionado trámite, en esta ocasión la funcionaria Mercedes del Pilar González Martínez informó que “el trámite no era a capricho, sino que el mismo obedece a un trámite legalmente previsto, el cual requiere de unos tiempos previstos por la ley”.
El 12 de abril de 2017, en vista de que no se había subido la aprobación al sistema de registro de exportación, empleados de Comfrucol se dirigieron personalmente a las oficinas del ICA para averiguar sobre dicho trámite y, en esa ocasión, se les informó que “los documentos a la fecha no se encontraban tramitados, dado que el responsable directo de ese tema era el señor Julio Sierra, se encontraba de permiso”.
Adujo el accionante que el 26 de abril de la misma anualidad se recibió correo electrónico por parte del señor Julio Sierra, en el cual adjuntó un formato de solicitud de registro preestablecido por el ICA, para que Comfrucol se registrara, de lo cual dedujo el demandante que en esa fecha “apenas revisa el requerimiento que se hizo por la comercializadora Comfrucol”.
Más adelante, informó que el 3 de mayo de 2017, el ICA, vía correo electrónico indicó que “se había realizado el registro de aprobación de lo solicitado”. Señaló que, no obstante, por la alegada demora en el trámite, para ese momento la comercializadora había terminado la negociación con la empresa extranjera, causándole pérdidas económicas y detrimento a su imagen empresarial.
Finalmente, afirmó que, dentro de los perjuicios derivados del retraso en el trámite del ICA se encontraba el daño emergente relacionado con los costos de contenedores y el dinero que la empresa extranjera había transferido al demandante en marzo de 2017 y que se vio avocada a devolver por petición del cliente el 5 de mayo de 2017. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 5 Contestaciones de la demanda1 El ICA señaló que no era cierto que existiera un término legal de ocho días para que la entidad tuviera que pronunciarse sobre la solicitud de registro de exportador.
Igualmente, indicó que Comfrucol solo había cumplido con una de las tres etapas para obtener la inscripción del predio. Adujo que, para el 3 de mayo de 2017, el ICA aún se encontraba dentro del término previsto para la visita técnica al predio objeto de solicitud, según los plazos previstos en la Resolución ICA 448 de 2016. Como excepciones de fondo propuso la ausencia de responsabilidad del ICA y la culpa exclusiva de la víctima en la causación del daño alegado.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural2 excepcionó falta de legitimación en la causa por pasiva, alegando que dicha cartera ministerial no tenía a su cargo “el registro de predios de producción de vegetales para la exportación”. Sentencia de primera instancia El 27 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia en los términos transcritos al inicio de esta providencia. Así, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social, por considerar que del fundamento fáctico y jurídico plasmado en el escrito de la demanda se avizoraba que las imputaciones efectuadas iban dirigidas únicamente contra el ICA.
Mas adelante, precisó que “…no es cierto como se afirma de forma reitera [sic] en el escrito de la demanda que el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA" tenía un plazo de ocho (8) días una vez radica la solicitud para proceder realizar la inscripción del predio, dado que dicho trámite se encuentra reglamentado en la Resolución N° 448 del 20 de enero de 2016”.
La referida 1 Folio 219 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 2 Folio 367 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 6 consideración se amparó en el siguiente aserto: “Lo anterior se debe desarrollar teniendo en consideración los siguientes plazos, radicada la solicitud la entidad cuenta con 8 días para hacer la verificación de los documentos, en el evento de que los mismos no estén completos o se encuentre algún reparo en los documentos el ICA debe informar tal situación al solicitante a efecto de que en un lapso de 15 días proceda a subsanarlo, en caso de que el solicitante no lo haga se entenderá desistida la solicitud.
Ahora bien, siendo aprobada la documentación, dentro de los 15 días hábiles siguiente el ICA deberá realizar una visita de verificación en el predio, si la visita culmina con visto bueno, el ICA contará con plazo de 15 días hábiles para proceder a realizar la inscripción. Finalmente, cuando la solicitud versa sobre la renovación de un registro deberá presentarse la solicitud con antelación de mínima de sesenta (60) días calendario a su vencimiento y deberá acompañarse con la información y actualización de documentos de que trata el numeral 4.1 de la presente Resolución, la cual estará supeditada a previa visita técnica de verificación conforme al artículo 6 de la Resolución Nº 448 de 2016”.
Conforme a lo anterior, el a quo encontró probado que: “la solicitud de inscripción de predios fue radicada el 03 de abril de 2017, para lo cual la entidad demandada tenía 8 días hábiles para aceptar la documentación o requerir al solicitante a efecto de aclarar o complementar la mismas, este último evento sucedió en el asunto bajo estudio, en razón a ello, mediante comunicación del día 26 de abril de 2017 fueron requeridos, siendo aclarada la solicitud el 27 del mismo mes y año, culminando el procedimiento administrativo con la inscripción de los predios el día tres (03) de mayo”.
Añadió que, si bien el ICA “incurrió en un pequeño retraso cuando requirió a la parte actora para que se sirviera aclarar la solicitud al existir confusión en relación con lo solicitado, lo cierto es que no trasgredió los plazos señalados en la resolución Nº 448 de 2016, debido a que el trámite culminó antes de vencerse la totalidad del tiempo estipulado en la mencionada resolución (…) se reitera la solicitud fue abalada 19 días hábiles después de haberse realizado la petición”.
De modo que, la primera instancia concluyó que en el trámite del registro de exportación no hubo un retraso, considerando todas las etapas del mismo, por lo que no podía imputársele ningún daño antijurídico sufrido por la demandante. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 7 Recurso de apelación La parte demandante censuró que el a quo no hubiera tenido en cuenta las omisiones por parte del ICA “las cuales no se pueden tener como pequeñas o grandes toda vez que si un trámite mal realizado trajo consigo situaciones adversas para los usuarios estas deben ser resarcidas”.
Reprochó que en primera instancia no se hubiera tenido claro que no se buscaba la expedición o renovación del certificado de exportación, sino el registro fitosanitario que se encuentra reglado en los artículos 4 y 5 de la Resolución 448 de 2016. Añadió que “en esta oportunidad la Regional Magdalena, como seccional de la encartada ICA; retarda el trámite sin justificación, de la cual quedó claro en las declaraciones del señor JULIO SIERRA, y con este omite realizar el trámite de revisión e informe sobre aclaraciones, con esto creando una clara expectativa a la empresa de aprobación”.
Agregando que “su silencio [refiriéndose al ICA] en tanto que se tuvo el mismo como positivo para la expedición del Registro Fitosanitario, dado que luego de trascurridos 8 días hábiles nunca solicitaron aclaración o algún anexo en el trámite que comporta la primera fase en el trámite”. Así, consideró el apelante que el ICA solo contaba con ocho días hábiles para revisar y solicitar aclaraciones, por lo que el plazo que tenía era hasta el 17 de abril de 2017 para efectuar esta revisión. No obstante, se llevó a cabo hasta el día 26 de abril de 2017 “probándose que efectivamente hubo una demora injustificable y esto es una prueba que salta de bulto con la sola revisión del calendario del año 2017”.
Trámite de segunda instancia El 20 de diciembre de 2022, el Tribunal concedió el recurso de apelación3, el 14 de abril de 2023 el Despacho lo admitió4 y el 17 de mayo de 2023, la oficial mayor de dicho Despacho informó que el Ministerio Público no emitió concepto y que el 3 ED_DRIVETRIB_25AUTOCONCEDE del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 4 Samai, índice 8.
Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 8 proceso ingresó al despacho para elaborar proyecto de sentencia5. En consideración a que no se solicitaron pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, tal como lo dispuso el Decreto 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES 1. Habida consideración que la demanda se presentó el 12 de febrero de 2019, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012. Adicionalmente, conforme al artículo 306 del CPACA, en los aspectos no regulados se seguirá el Código General del Proceso6, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
I. Presupuestos procesales 1.Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción Contencioso Administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 CPACA. Como en este caso, las accionadas son la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Colombia Agropecuario se reafirma que a esta jurisdicción corresponde el conocimiento del asunto. 3.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón de la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor, que 5 Samai, índice 14. 6 Debe recordarse la providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 25 de junio 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente 25000233600020120039501 (49299), en donde se indicó: “la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014”.
Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 9 corresponde a $734’614.762,00, supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es $414.058.000. 2. Acción procedente 4. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa, en este caso por acciones y omisiones imputables a una entidad pública, de conformidad con el artículo 140 del CPACA. 5.
Así entonces, la Sala encuentra procedente el medio de control de reparación directa interpuesto por la actora, por cuanto sus pretensiones se encaminan a que le sea reparado un daño surgido por la supuesta demora o retraso de la entidad demandada en un trámite administrativo a su cargo. 3. Demanda en tiempo 6. El término para formular pretensiones en ejercicio del medio de control de reparación directa, según el artículo 164 numeral 2 literal i del CPACA, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior. 7.
En el caso concreto se pretende la reparación de perjuicios materiales derivados de la frustración de negociaciones comerciales con una empresa extranjera, por cuenta de la supuesta tardanza en el trámite de registro de predio y de planta empacadora, por parte del ICA. Dicho esto, la Sala encuentra que en el libelo demandatorio se adujo como fecha de terminación de la mencionada relación comercial el 5 de mayo de 2017, cuando el cliente solicitó la devolución del dinero que había consignado a modo de pago por la adquisición del producto cuya exportación fue cancelada, siendo éste el momento en que se originó el daño. De manera que, desde el 6 de mayo de 2017 la parte activa contaba con dos años para demandar el resarcimiento del mencionado perjuicio, por lo que la demanda Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 10 radicada el 12 de febrero de 2019 se presentó en oportunidad, máxime si se tiene en cuenta que el 22 de noviembre de 2018 se solicitó presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, declarándose fallida la respectiva audiencia el 7 de febrero de 20197. 4.
Legitimación en la causa 8. La empresa Comfrucol S.A.S. se encuentra legitimada en la causa por activa, en razón a que los hechos y pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de los perjuicios patrimoniales sufridos por ella a causa del supuesto retraso en el trámite administrativo de registro de los predios productores de vegetales para la exportación en fresco.
Por su parte, esta entidad se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en tanto es a esta a la que se atribuye la aludida tardanza en el cumplimiento de sus funciones legales. 9. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural excepcionó falta de legitimación en la causa por pasiva, alegando que dicha cartera ministerial no tenía a su cargo “el registro de predios de producción de vegetales para la exportación” y la sentencia de primera instancia así la declaró por considerar que en la demanda no se reprochaba alguna acción u omisión en cabeza del Ministerio “…de suerte pues, que no se hicieron imputaciones respecto de esa entidad” y que “no intervino en la actuación administrativa que invocan los actores como fuente del daño”.
Aunado a lo anterior, encuentra la Sala, tal como se indicó en primera instancia, que el Instituto Colombiano Agropecuario “ICA", conforme al Decreto Nº 4765 del 18 de diciembre de 2008 es un “Establecimiento Público del Orden Nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, perteneciente al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”.
En virtud de lo anterior, se confirma la decisión de primera instancia en relación con la falta de legitimidad en la causa por pasiva del Ministerio, pues las acciones u omisiones invocadas por el demandante son endilgables al ICA, entidad que 7 Folio 29 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 11 goza de autonomía con respecto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural8.
Considerando, además, que esta decisión no fue objeto de apelación. 5. Problema jurídico 10. Corresponde a la Sala determinar: (i) si hubo mora en el trámite administrativo de registro de los predios productores de vegetales para la exportación en fresco y de planta empacadora, a cargo del ICA y (ii) si la mora o el retraso en el trámite prenotado fue la causa del daño deprecado por el demandante. 6.
Análisis de la Sala 11. Con el objetivo de dar solución al problema jurídico anunciado, la Sala abordará el análisis de la configuración del silencio administrativo positivo en el trámite de registro de predio y de planta empacadora (6.1.), para luego referirse a la existencia del daño, como primer presupuesto de la responsabilidad del Estado (6.2.).
Posteriormente, se estudiará la mora o retraso de la entidad en el trámite administrativo (6.3.) y, una vez establecido esto, se proseguirá con el estudio de la imputación de la responsabilidad a la entidad demandada (6.4). Finalmente, la Sala se ocupará de las costas y agencias en derecho (6.5). 6.1. De la configuración del silencio administrativo positivo en el trámite de registro de predio y de planta empacadora 12.
El silencio administrativo, como figura propia del derecho administrativo, ha sido definida por Ernesto García - Trevijano Garnica como: “Una presunción o ficción legal por virtud de la cual, transcurrido cierto plazo sin resolver la administración, y producidas además determinadas circunstancias, se entenderá denegada u otorgada la 8 La Sala observa que en el encabezado de la demanda se indicó como ente público demandado al Ministerio de Cultura.
No obstante, en el mismo libelo demandatorio se indicó como parte demandada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por lo que entiende esta Sala que la mención del Ministerio de Cultura se debió solo a un error de digitación. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 12 petición o el recurso formulado por los particulares u otras administraciones”9.
En el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el silencio administrativo positivo fue regulado en el artículo 84 y 85, al siguiente tenor: “Artículo 84. Silencio positivo. Solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones legales especiales, el silencio de la administración equivale a decisión positiva.
Los términos para que se entienda producida la decisión positiva presunta comienzan a contarse a partir del día en que se presentó la petición o recurso. El acto positivo presunto podrá ser objeto de revocación directa en los términos de este Código” (Se resalta) “Artículo 85. Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo.
La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto. La escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico”.
Corolario de lo anterior, y tal como esta Sección lo ha indicado, “el silencio administrativo positivo opera para los casos en los que expresamente la ley lo haya establecido y se edifica sobre la premisa de que, frente a la solicitud del particular, la Administración haya guardado silencio y este, a su vez, haya llevado a cabo el procedimiento descrito en el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo”10. 13.
Ahora bien, visto lo anterior, la Sala no evidencia la existencia de alguna norma legal que consagre la configuración del efecto del silencio administrativo positivo en el trámite para el registro del predio y la planta empacadora, ante la 9 Ernesto García - Trevijano Garnica. El Silencio Administrativo en el Derecho Español. Madrid.
De Civitas, 1990, pág. 789. 10 Consejo de Estado, Sentencia del 24 de julio de 2024, expediente 49162. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 13 falta de respuesta de la entidad pasados los ocho días para la verificación de los documentos allegados con la respectiva solicitud.
En esta medida, cuando el censor indicó en el cargo de apelación que la demandante había tomado “su silencio [refiriéndose al ICA] en tanto que se tuvo el mismo como positivo para la expedición del Registro Fitosanitario, dado que luego de trascurridos 8 días hábiles nunca solicitaron aclaración o algún anexo en el trámite que comporta la primera fase en el trámite” no es un argumento de recibo para esta Sala, toda vez que, se reitera, la operancia del silencio administrativo positivo está supeditada a que la norma consagre expresamente este efecto y que el interesado lleve a cabo el procedimiento para invocarlo, como estas condiciones no se cumplieron en el caso concreto del trámite para el registro fitosanitario, no se justifica jurídicamente que Comfrucol haya entendido que sus efectos se generaron. 6.2.
Del daño: 14. Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.
En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. 15.
De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito11 12 es el primer elemento que 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 14 debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”13. 16.
El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto14, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación15. Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. 17.
En el caso concreto se encuentra verificada la existencia del daño alegado como génesis de la reclamación, materializado en la frustración del negocio jurídico entre el demandante y la empresa extranjera Empasa. Tal como quedó 12 Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.
En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”.
XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020 13 Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 ““…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.
Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente No. 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 15 Henao Perez Juan Carlos, El Daño, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición Julio 1998, P. 88 y 104 Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 15 demostrado en las documentales que se relacionan a continuación: - El 11 de abril de 2017, Comfrucol, en correo electrónico dirigido al cliente extranjero Empasa, indicó: “De acuerdo a su correo me permito informarle que quedó cancelada la operación para esta semana, debido a el [sic] impase del Fito (…) Esperamos que ustedes nos comprendan que hicimos hasta lo imposible por intentar cumplirle, pero que fue infructuoso con la cantidad de protocolos internos que se tuvieron…”16. - Frente a lo anterior, el gerente de operaciones de Empasa, por correo electrónico informó a otro de los miembros de esta empresa que: “Buenas tardes Juan, observa lo que me escriben de Comfrucol (…).
En este caso falta el fitosanitario que es el documento más requerido aquí. Lo razonable sería que cancelemos ese pedido hasta que se tenga toda la documentación completa”17. - En la comunicación del 5 de mayo de 2017, Empasa comunicó a Comfrucol que: “Le escribo para notificarle la cancelación definitiva de los contenedores (…). …esta es la cuarta vez que me dan fecha de salida y no me cumplen, entonces como pretenden ustedes que hoy yo quiera importar este producto con una semana más de retraso y quien sabe, cuando el negocio ya no es rentable.
En el momento que los contacté le especifiqué las fechas ideales para la llegada de la mercancía, aceptamos todos los imprevistos que se presentaron por ser la primera vez y un mes después aún no se ha logrado tener el producto en mis almacenes. Por todo lo antes expuesto, la empresa ha determinado que es imprescindible que reembolsen el dinero de los dos contenedores”18. 18.
Por lo anterior, la Sala reitera que se constató la existencia de la lesión 16 Folio 89 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 17 Folio 93 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 18 Folio 96 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 16 patrimonial que sufrió la demandante derivada de la frustración del negocio.
No obstante, esto no es suficiente para que sea indemnizable, como quiera que el daño es solo el primero de los presupuestos de la responsabilidad del Estado, seguido por el nexo causal entre este y la falla del servicio alegada por la actora. En este sentido, la Sala pasa a analizar la supuesta mora o retraso del ICA en el trámite del aludido registro y, con ello, definir si el daño establecido fue consecuencia de dicha actuación, es decir, si se configura el elemento del nexo causal. 6.3.
De la mora o retraso de la entidad en el trámite administrativo 19. La mora o retraso en las actuaciones administrativas por parte de la Administración debe ser entendida como el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar las funciones asignadas a los funcionarios competentes. En el mismo sentido, esta Corporación ha dicho: “El desarrollo de los trámites administrativos se debe dar en un tiempo razonable, conforme lo prescribe el ordenamiento jurídico; la celeridad es un principio que debe gobernar toda actuación administrativa, de lo cual se infiere que la tardanza no justificada constituye en tanto es generadora de un daño, es susceptible de activar la responsabilidad del Estado”19 (Se resalta) 20.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado que la responsabilidad del Estado en este escenario se ve comprometida a título de falla en el servicio20. Al respecto, debe recordarse que: “La falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.
El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo 19 Consejo de Estado, Sentencia del 5 de febrero de 2024, M.P. José Roberto Sáchica.
Radicación: 13001-23-31-000-2005-00139-01 (63.746). 20 Consejo de Estado, Sentencia del 22 de noviembre de 2017, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 39343. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 17 regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio, pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal”21.
Igualmente, se ha considerado: “Cuando se trata de que la falla del servicio se originó en una actuación tardía de la administración, es indispensable que surja de lo probado en el respectivo proceso que la actuación revistió esa característica de inoportuna, por demorada”22. 21. Con fundamento en lo anterior, la Sala debe establecer si en el presente asunto se configuró el elemento de la falla del servicio para declarar la responsabilidad de la demandada por una negligencia en la prestación de los servicios a su cargo, en este caso los servicios relacionados con el registro de los predios productores de vegetales para la exportación en fresco y el registro de planta empacadora, el primero también denominado registro fitosanitario23, dentro de los términos señalados por la norma. 22.
En el caso concreto, se evidencia que: 22.1. El 30 de marzo de 2017 la demandante solicitó ante el ICA “el registro de finca productora y planta empacadora de Limón Tahity”, solicitud recibida por la entidad el 3 de abril del mismo año, según consta en el sello estampado en el documento24. En esta pieza procesal se lee: 21 Consejo de Estado, Sentencia del 7 de marzo de 2012, M.P. Hernán Andrade Rincón. Radicación 20042. 22 Consejo de Estado, Sentencia del 11 de octubre de 1990, M.P. Gustavo De Greiff Restrepo.
Radicación 5737. 23 Al respecto es necesario tener en cuenta las consideraciones de la Resolución 448 de 2016, en donde se indica: “Que los productos vegetales requieren calidad fitosanitaria y de inocuidad para lograr competitividad en los mercados especializados, por lo que se hace necesario establecer el sistema de registro e implementar medidas fitosanitarias.
(…) Que para garantizar la calidad fitosanitaria de los vegetales con destino a mercados especializados como productos en fresco, es necesario ejercer acciones de inspección, vigilancia y control en los predios de producción, mediante su registro y seguimiento”. 24 Folio 33 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 18 “La presente es para solicitar el registro del predio FINCA MORICHAL DE LA VEREDA CHOCOA DE GIRON, SANTANDER, para la comercialización de LIMON TAHITY y PIÑA OROMIEL, además del registro de la planta empacadora CITRICOS TALY, identificada con código de empacadora EMP680002, mediante resolución No. 00010209”.
De esta primera evidencia documental, la Sala advierte que el trámite del cual se deriva el litigio se trata de un “registro ante el ICA de los predios de producción de vegetales para exportación en fresco” y un “registro de las plantas empacadoras de vegetales para la exportación en fresco” y no de un “registro de los exportadores”. Conclusión que se ampara en el artículo 1 de la Resolución ICA 448 de 201625.
Por lo que, el apelante tiene razón en su reparo sobre el error en que incurrió la sentencia de primera instancia en cuanto a que en algunos fragmentos se evidencia que el fallador de primera instancia hace referencia a la ‘expedición del certificado de exportación’ siendo claro que no se trataba de ésta sino de los registros del predio productor y de la planta empacadora.
No obstante, encuentra la Sala que lo advertido no constituye un yerro sustancial con la virtualidad de dejar sin sustento jurídico la decisión, en virtud a que el a quo analizó el cumplimiento de los términos establecidos en las normas relativas al registro de los predios y no del registro de exportadores. 22.2. Así entonces, la Resolución ICA 448 de 2016, en el artículo 5, inmerso dentro del Capítulo II “registro de los predios productores de vegetales para la exportación en fresco” que fue el fundamento normativo considerado por el a quo, consagró: “ARTÍCULO 5o.
TRÁMITE PARA LA EXPEDICIÓN DEL REGISTRO. La Gerencia Seccional del ICA de la jurisdicción donde se encuentre ubicado el predio productor, en un plazo máximo de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud de registro, revisará la información y documentos relacionados en el numeral 4.1 de la 25 Para mejor referencia: “Artículo 1o.
Objeto. Establecer los requisitos para el registro ante el ICA de los predios de producción de vegetales para exportación en fresco, el registro de los exportadores y el registro de las plantas empacadoras de vegetales para la exportación en fresco”. Del cual se observa que el registro de los exportadores, el registro de los predios y el registro de planta empacadora son figuras independientes entre sí. Tan claro resulta este aserto que en la mencionada Resolución 448 de 2016 el registro de predios esta regulado desde el artículo 4 hasta el 11, el registro de exportadores desde el artículo 12 hasta el 19 y el Registro de plantas empacadoras está consagrado desde el artículo 20 al 27.
Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 19 presente resolución. Cuando haya lugar a aclaraciones de la información, la Gerencia Seccional podrá conceder un plazo máximo hasta de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación, para que el interesado dé cumplimiento a lo solicitado.
Vencido este término si el interesado no ha aclarado la información se considerará que desiste de la solicitud y el ICA procederá a la devolución de la misma con sus respectivos soportes, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes, sin perjuicio de que el interesado pueda presentar una nueva solicitud cumpliendo los requisitos establecidos en la presente resolución” (Se resalta) Por su parte, el artículo 21 de la mencionada resolución, dentro del capítulo IV “Registro de las plantas empacadoras de vegetales para la exportación en fresco”, estableció: “ARTÍCULO
21. TRÁMITE PARA LA EXPEDICIÓN DEL REGISTRO. El ICA en un plazo máximo de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud de registro, revisará la información y documentos relacionados en el numeral 20.1 de la presente Resolución. Cuando haya lugar a aclaraciones de la información podrá conceder un plazo máximo hasta de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación, para que el interesado dé cumplimiento a lo solicitado”.
Por lo que para la Sala es claro que la norma consagró un plazo perentorio de máximo ocho días para la revisión de los documentos allegados con la respectiva solicitud y, en consideración a que dicho término fue expresado en días, su contabilización correspondía surtirse en días hábiles, tal como lo indicó la misma norma en cita, por lo que, teniendo en cuenta que la solicitud se radicó el 3 de abril de 2017, el plazo para la revisión por parte del ICA de los soportes allegados se cumplía el 12 de abril de 2017. 23.
No obstante, también está probado que la entidad llevó a cabo esta etapa del trámite administrativo en un término mayor, puntualmente el 26 de abril de 2017, excediendo lo ordenado en la Resolución, tal como consta en el correo electrónico de la mencionada fecha, dirigido por el señor Julio Emigdio Sierra, funcionario del ICA en la seccional de Magdalena, a la dirección electrónica de la demandante, por el cual solicitó aclaración de la información allegada en la mencionada solicitud radicada el 3 de abril del mismo año y reenviada el 19 de Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 20 abril de 201726.
Finalmente, el 3 de mayo de 2017, en comunicación dirigida por el mismo funcionario se observa que los predios solicitados se registraron con el número 68307058927. Aunado a lo anterior, para la segunda instancia es evidente que la entidad demandada excedió los términos consagrados en la Resolución 448 de 2016 por desconocimiento de su contenido, lo cual revela su conducta negligente.
Esto quedó demostrado con la comunicación vía correo electrónico del 11 de abril de 201728, en la cual la señora Mercedes del Pilar González Martínez, funcionaria del ICA, en respuesta a la solicitud de información dirigida por Comfrucol, señaló: “De acuerdo con los procedimientos internos y la Resolución ICA 448 de 2016, el trámite de registro de una empresa exportadora, requiere de una serie de verificaciones documentales y locativas.
Es así, como a partir del momento en el que se radica la solicitud ante al Gerencia Seccional correspondiente, el funcionario ICA tiene un término mínimo de ocho días para verificar que los documentos estén completos y conformes” (Se resalta) Afirmación que desconoce los términos de la norma que rige la materia, pues ella es clara en señalar que los ochos días constituyen el plazo máximo con el que cuenta el ICA y no el mínimo, como erróneamente lo entendió la entidad en dicha comunicación, yerro que explica por qué los términos fueron excedidos en el trámite solictado por el ahora demandante. 24.
Así, se halla la razón al impugnante al censurar que el a quo no hubiera tenido en cuenta que el ICA solo contaba con ocho días hábiles para revisar los documentos y que este término fue excedido de forma negligente, toda vez que, aunque el plazo previsto para el trámite completo- incluyendo las visitas consagradas en la norma- no fue excedido, lo cierto es que la reclamación se fundamenta en la demora injustificada de la primera etapa relativa a la revisión de documentos, la cual, como se vio, se encuentra acreditada.
No obstante, esto no constituye un argumento suficiente para imputar la responsabilidad al Estado, como se verá a continuación. 26 Folio 56 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 27 Folio 68 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 28 Folio 54 del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 21 6.4.
De la imputación de la responsabilidad patrimonial a la entidad demandada 25. Observa la Sala que, contrario sensu a lo esgrimido por el actor, el daño que el demandante pretendió imputar a la entidad, concretado en la frustración de las negociaciones con la empresa extranjera, no tienen causa en la tardanza en el trámite de registro del predio y de la empacadora- registro fitosanitario-, puntualmente en la revisión de los documentos por parte del ICA.
Todo lo opuesto, Comfrucol adelantó dicha negociación con absoluta prescindencia de la necesidad de contar con dicho registro y, menos aún, tomando en consideración los términos que la norma disponía para el efecto. 26. El anterior aserto se corrobora con varios de los documentos aportados con la demanda, incluyendo ordenes de compra del 4 y 6 de abril de 201729.
Igualmente, con el correo electrónico del 7 de abril de 2017 dirigido por Comfrucol al cliente extranjero Empasa, en donde se manifestó: “Buenos días Nosotros como empresa queremos cumplirle con su despacho para que pueda ser aprovechado de acuerdo a como lo tiene dispuesto para el cumplimiento y entrega a sus clientes, motivo por el cual necesitamos de su conocimiento para el envío de la fruta sin el certificado Fitosanitario, ya que este despacho no lo requiere y así este se embarcaría en la motonave del día lunes 10 de abril y llegada el 13 de abril” (Se resalta) Más adelante, en correo electrónico del 8 de abril de 2017 dirigido por Comfrucol al cliente extranjero Empasa, se expresó: “…necesito que nos ayude con la Resolución ICA que aun no nos han emitido por las festividades de semana santa por lo tanto se iría sin el Fito Sanitario, de esa forma estamos exportando a USA sin ningún problema, me gustaría que por favor consultara con las entidades a cargo allí para poder usted nacionalizar la respectiva carga sin este requisito.
En cuanto lo tengamos se lo hacemos llegar, podemos enviarle los radicados para la autorización del predio asociado a nuestra empresa que es la que nos da soporte a lo que nos está sucediendo”30 (Se resalta) En respuesta a estas comunicaciones, la empresa Empasa respondió: 29 Folio del 75 al 77 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. 30 Folio 90 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai.
Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 22 “(…) me adelanté a pagar dos contenedores como prueba de afianzar nuestra relación comercial y evitar cualquier retraso en el envío de la carga para que llegara todo como lo acordamos uno en la semana del 5 y el otro para la semana del 13 de abril, para aprovechar la oportunidad de negocio que se presenta en el feriado de Semana Santa.
En el primer intento del envío del contenedor me informan que la mula tuvo problemas técnicos y no pudo llegar a puerto, lo cual acepté y acordamos que me lo enviaría juntos [sic] para llegar en la semana del 13 y ese fue el compromiso, es decir que la documentación debió estar lista para el empaque del producto a tiempo, hoy no me puede usted decir que tiene una fruta varada en puerto por falta de documentación, si la mula se daño en el primer envío el Phyto debió estar listo (…).
Yo como empresa no me hago responsable a ningún cargo [sic] generado hasta no recibir toda la documentación original, cualquier cargo incurrido después de que la carga llegue a puerto Caucedo [sic] sin poder nacionalizarla por falta de dicha documentación será total responsabilidad de COMFRUCOL, así como de la calidad requerida de la fruta para evitar inconvenientes con los técnicos de Sanidad Vegetal en la inspección del producto"31 (Se resalta) 27.
Los anteriores medios probatorios dan cuenta de que la demandante se comprometió a la entrega del producto a la compañía extranjera en fechas en las que se encontraba en curso el trámite del registro del predio, puntualmente la etapa de revisión de los documentos. Ciertamente, de las comunicaciones cruzadas se observa que el envío de la carga se pactó para el 10 de abril y su recepción para el 13 del mismo mes, cuando ni siquiera para este momento – 10 de abril de 2017- había concluido el término con el que contaba la autoridad para la revisión de documentos, por lo que resulta evidente que el retraso en el que el ICA incurrió en esta fase no tuvo ninguna implicación en el fracaso de las negociaciones con la empresa extranjera, pues ya se encontraban frustradas previo a dicha demora por causa de la negligencia en el actuar de Comfrucol al no contar con la documentación completa para la exportación del producto a la que se obligó presentar el accionante antes de haber surtido su trámite, especialmente con el registro fitosanitario. 28.
Así, las pruebas documentales relacionadas y el análisis de la Resolución 448 de 2016, resultan suficientes para que esta Sala encuentre que, pese a la 31 Folio 92 del PDF del ‘expediente digital’, índice 2 de Samai. Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 23 negligencia del ICA en el manejo de los términos establecidos por la Resolución 448 de 2016, esta no es la causa del daño cuyo resarcimiento pretendió la demandante, toda vez que este se originó al comprometerse con el envío al exterior de un producto sin el registro fitosanitario, el cual constituía un requisito indispensable para la exportación del mismo y por adelantar las negociaciones obligándose a cumplir con fechas de entrega sin tener en cuenta los plazos que los que estaba supeditado el trámite administrativo que se estaba cursando, máxime si se tiene en cuenta que, pese al aludido retraso en la revisión de documentos, el ICA expidió el registro de predios y de planta productora dentro del término legal establecido en la Resolución ICA 448 de 2016. 29.
Así entonces, la Sala concluye que al ICA no le es imputable el daño sufrido por la demandante, materializado en la frustración del negocio jurídico con la empresa extranjera, toda vez que, pese a que hubo mora en una de las etapas del trámite del registro fitosanitario a su cargo, este retraso no fue la causa del daño alegado, es decir, no se configura el elemento del nexo causal, condición sine qua non para la imputación de la responsabilidad patrimonial del Estado. 6.5.
Resolución sobre costas y agencias en derecho 6.5.1. Costas 30. El artículo 188 del CPACA remitió en el tema de costas procesales al Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso. En el artículo 365 del CGP, se establece un criterio objetivo de condena en costas, que impone condenar en este asunto a la parte vencida en este litigio. 31.
Así las cosas, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas sufragadas durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. 32. El artículo 365 del cuerpo normativo citado, en el numeral 1, dispone que se “condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.
Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 24 33. No obstante, frente a la segunda instancia se resalta que no se comprobó la causación de expensas ni de agencias, en cuanto la demandada no actuó en sede de la apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las consideraciones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: La sentencia se cumplirá en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Radicación: 47001-23-33-000-2019-00318-01 (69360) Demandante: Comfrucol SAS Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otro Proceso: Reparación Directa 25 Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.