Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de septiembre de 2025 Radicación: 50001-23-33-000-2024-00348-01 (73185) Demandante: Personería municipal del municipio de Calamar (Guaviare) Demandados: Municipio de Calamar y Departamento de Guaviare Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - (Ley 1437 de 2011) Tema: Resuelve recurso de apelación/ Auto que decretó una medida cautelar.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Municipio de Calamar en contra del Auto de 24 de abril de 2025 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Meta decretó una medida cautelar. En virtud de lo previsto en el artículo 125.2. literal h)1 le corresponde a la Sala de decisión adoptar esta decisión. Contenido: 1.
Antecedentes 2. Consideraciones 3. Resuelve 1.
ANTECEDENTES 1. El 6 de noviembre de 2024, la señora personera del municipio de Calamar (Guaviare), señora Emeling Adriana Mosquera Peña, presentó acción popular en contra del municipio de Calamar y el departamento de Guaviare, con el fin de que se protegieran los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicio que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y los derechos de consumidores y usuarios. 2.
La parte demandante, en primer lugar, explicó que, en la Institución Educativa Carlos Mauro Hoyos, ubicada en el municipio de Calamar, se presta la educación básica primaria a 572 estudiantes en jornada mixta (mañana - tarde) con 22 docentes. En segundo lugar, señaló que las instalaciones del colegio no cumplían condiciones de seguridad y salubridad porque solo existían 6 unidades sanitarias para todos los estudiantes (en mal estado, sin cisternas y con agua almacenada en recipientes improvisados), existía una ausencia total de sanitarios funcionales para docentes así como tampoco existían espacios administrativos, existía una precariedad en el almacenamiento de agua, 13 aulas carecían de iluminación y ventilación adecuada y, además, tenían techo en asbesto.
Finalmente, se evidenciaba un gran deterioro de zonas comunes. 1 ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. Radicación: 5000123330002024-00348-01 (73185) Demandante Personería municipal del municipio de Calamar Demandado: Municipio de Calamar y Departamento de Guaviare Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 5 3.
Con la demanda, se solicitaron 2 medidas cautelares2 de las cuales, únicamente se decretó una3, que es el objeto de apelación y en la que se enfocará esta decisión4. La medida cautelar solicitada consistió en que se ordenara al departamento de Guaviare y al municipio de Calamar que se activara la ruta de atención integral para personas expuestas al asbesto regulada en la Ley 1968 de 2019 y en el Decreto 221 de 2023.
Se pidió que se identificara las personas expuestas y se implementara un programa médico regular que contemplara exámenes periódicos y evaluaciones de salud. Como fundamento de la medida cautelar se indicó la inminencia del daño a la salud y a la vida debido al riesgo que suponía la exposición al asbesto, el cual, afirmó, era un material cancerígeno que liberaba fibras tóxicas causando cáncer de pulmón, laringe, ovárico e incluso, enfermedades respiratorias crónicas. 4.
De la solicitud de la medida cautelar se corrió traslado a las demandadas. La contestación del municipio no se tuvo en cuenta por falta de representación judicial. La contestación del departamento se basó en qué no existía reportes de enfermedades relacionadas y que, en todo caso, se realizaban exámenes ocupacionales periódicos sin que se hubieran presentado novedades, lo que hacía innecesario activar la ruta de atención. 5.
Mediante Auto de 24 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Meta decretó la medida cautelar consistente en ordenar al departamento de Guaviare y al municipio de Calamar que, en el término de 30 días siguientes a la notificación del auto, realizaran una jornada de promoción en salud y prevención de enfermedades causadas por el asbesto en las instalaciones de la Institución Educativa5, que se garantizara la presencia de 2 PRIMERO: Se ordene al DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE, Y AL MUNICIPIO DE CALAMAR, la inmediata sustitución de los techos de asbesto en la Básica primaria de la Institución Educativa Carlos Mauro Hoyos del municipio de Calamar, Guaviare.
En caso de que no proceda la anterior pretensión, se ordena la suspensión inmediata del uso de las instalaciones educativas que cuenten con techos de asbesto, hasta que se lleven a cabo las adecuaciones necesarias para su remoción segura y sustitución por materiales no tóxicos. Asimismo, se instruya a las autoridades competentes para que se realicen las adecuaciones pertinentes en otras instalaciones físicas que garanticen la continuidad de la prestación del servicio público de educación, sin comprometer la salud de los estudiantes y docentes.
SEGUNDO: Se ordene al DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE Y AL MUNICIPIO DE CALAMAR activar la ruta de atención integral para las personas expuestas al asbesto regulada en la Ley 1968 de 2019 y en el Decreto 221 de 2023. Donde se identifique a todas las personas que han estado expuestas al asbesto, incluyendo estudiantes, docentes y personal administrativo de la institución educativa en cuestión. Así mismo, se implemente un programa de seguimiento médico regular para los individuos identificados, que contemple exámenes médicos periódicos con el fin de detectar a tiempo cualquier efecto adverso del asbesto en la salud a largo plazo.
Igualmente, se debe proporcionar información clara y accesible a las personas afectadas sobre los riesgos del asbesto y la importancia del seguimiento médico 3 PRIMERO: DECRETAR como medida cautelar PREVENTIVA que el DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE y el MUNICIPIO DE CALAMAR, GUAVIARE, con base en los principios de coordinación, colaboración, solidaridad y equidad territorial entre entidades administrativas, realicen lo siguiente en el término de treinta (30) días siguientes a la notificación por estado de la presente providencia: Deberán proyectar la realización de una jornada de promoción en salud y prevención de las enfermedades causadas por el asbesto en las instalaciones de la INSTITUCIÓN EDUCATIVA CARLOS MAURO HOYOS, en la cual se oriente y sensibilice a la comunidad educativa (docentes, estudiantes y padres de familia) sobre los siguientes temas (…): 4 Respecto de la otra medida cautelar, el tribunal resolvió negarla con base en lo probado especialmente en el Contrato 521 de 2023 “ADECUACIÓN Y MEJORAMIENTO DE LA SEDE PRINCIPAL DE LA I.E CARLOS MAURO HOYOS DEL MUNICIPIO DE CALAMAR Y LA I.E FRANCISCO DE PAULA SANTANDER DEL MUNICIPIO DE MIRAFLORES, GUAVIARE” y los demás documentos obrantes en el Secop. En síntesis, el contrato tuvo un plazo de 5 meses y previó 28 ítems entre los que se destacan: cimentaciones, estructuras en concreto, mampostería, carpintería metálica, instalaciones eléctricas, construcciones de tanques elevados, instalaciones hidráulicas, construcción de tanques subterráneos, adecuación de cubiertas, adecuación de puntos de alumbrad, acabado de muros, entre otros. 5 - Qué es el asbesto - Qué materiales contienen asbesto - Cómo se exponen las personas al asbesto - Cómo ingresa el asbesto al organismo - Qué efectos tiene el asbesto en los seres humanos - Cuáles son las enfermedades asociadas a la exposición con asbesto - Qué se puede hacer para reducir los peligros del asbesto - Cuál es la normatividad que prohíbe el uso del asbesto en Colombia (Ley 1968 de 2019) - Explicar detalladamente la ruta y la oferta institucional para la atención integral en salud de las personas con riesgo o presencia de enfermedades por exposición al asbesto.
Radicación: 5000123330002024-00348-01 (73185) Demandante Personería municipal del municipio de Calamar Demandado: Municipio de Calamar y Departamento de Guaviare Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 5 la ARL, que invitaran a Entidades Promotoras de Salud y que se realizara una convocatoria pública con, al menos, 10 días de anticipación. Finalmente, se indicó que debía realizar un informe detallado de todas las actividades realizadas durante la jornada de promoción y prevención en salud y allegarlo al proceso judicial.
Para tomar la decisión, señaló que la demanda estaba razonablemente fundada en derecho, que, además, la personería demostró la titularidad de los derechos colectivos que buscaban protegerse, agregó que negar la medida era más gravoso que concederla, especialmente, por la exposición histórica que tuvo la población al asbesto y porque se podría generar un perjuicio irremediable consistente en la afectación de la salud de los implicados. 6.
El 28 de abril de 2025, el municipio de Calamar interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación. En síntesis, pidió que se revocara la medida cautelar consistente en ordenarle a esa autoridad y al departamento la activación de la ruta de atención integral para personas expuestas al asbesto. El recurso se enfocó en señalar que el municipio no era el competente para realizar la jornada.
Explicó que, en la medida que el municipio no contaba con la certificación prevista en la Ley 715 de 2001, para prestar el servicio de educación de manera directa, este servicio estaba a cargo del departamento de Guaviare. Aseguró que el único competente para cumplir la medida era el departamento que, en efecto, contaba con la certificación. Profundizó su argumento y señaló que se realizó una interpretación amplia e inapropiada del principio de coordinación y colaboración administrativa entre el municipio y el departamento.
En esta parte, señaló que se le impusieron cargas que no debía asumir. 7. Mediante Auto de 19 de junio de 2025, no se repuso la decisión y se concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación. En síntesis, señaló que resultaba clara la existencia de riesgo por la exposición al asbesto porque se acreditó que la cubierta de la institución educativa contenía ese material.
Respecto de la competencia del municipio, afirmó que no importaba que el municipio no fuera certificado en educación, comoquiera que la orden dada recaía en las competencias que tenía frente a la salud y no frente a la educación. Agregó que el municipio, de acuerdo con la Ley 715 de 2001 y 115 de 1994, tenía obligaciones en promoción de la salud y enfermedades y, en esa medida, tenía la competencia para realizar la jornada de promoción y prevención ordenada en la medida cautelar.
El 24 de julio de 2025 el asunto ingresó a este Despacho para que se resolviera lo pertinente. 2. CONSIDERACIONES 8. Comoquiera que el recurso de apelación resulta procedente6 y se interpuso en término7, la Sala se pronunciará de fondo respecto de la 6 Artículo 26 de la Ley 472 de 1998 y decisión de unificación Sala Plena de lo contencioso administrativo, rad.
Radicación número: 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP)B de 26 de junio de 2019. Ahí se concluyó: “Entonces es esta la oportunidad para que la Sala Plena de esta Corporación reafirme la regla en comento según la cual, se insiste, las únicas decisiones apelables en acciones populares son el auto que decreta una medida cautelar y la sentencia de primera instancia, por lo que todas las demás decisiones que se adopten en el trámite de estos procesos son únicamente pasibles del recurso de reposición.” 7 El Auto se notificó por estados el 25 de abril de 2025 y el recurso de apelación se interpuso el 28 de abril de 2025 Radicación: 5000123330002024-00348-01 (73185) Demandante Personería municipal del municipio de Calamar Demandado: Municipio de Calamar y Departamento de Guaviare Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 5 apelación de la demandante.
Conviene señalar expresamente que la medida cautelar que fue negada no fue controvertida a través de ningún recurso y, en esa medida, esta Corporación se enfocará en el recurso de apelación interpuesto. 9. Se confirmará la decisión que decretó la medida cautelar a cargo tanto del departamento de Guaviare como del municipio de Calamar porque el hecho de que el municipio no se encuentre certificado en educación no significa que no tenga competencia para adelantar la jornada ordenada en la medida cautelar y que atañe a un tema de la salud de quienes están involucrados con la Institución Educativa que se encuentra en el municipio de Calamar. 10.
En primer lugar, debe indicarse que la ausencia de certificación alegada, está prevista en la Ley 715 de 2001 – capítulo III8 y atañe exclusivamente a lo relativo a la educación. En este caso, la ruta de atención al asbesto es una medida de salud pública en la que existe una competencia municipal concurrente, independientemente de quien administre la institución educativa.
Al respecto, no se puede desconocer que el artículo 2.8.14.2 del Decreto 221 de 2023 señaló como responsables de la Ruta Integral de Atención para las Personas Expuestas al Asbesto, entre otros, a las secretarías de salud en todos los niveles territoriales, quienes deberán adelantar la gestión necesaria para la atención. En segundo lugar, en virtud del principio de coordinación, colaboración y subsidiaridad, no es solo posible sino obligatorio que el municipio colabore en la prestación del servicio de salud y desarrolle la jornada prevista para la población que imparte y recibe la educación en su municipio.
Frente a este punto, se debe recordar que el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, señaló que corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción. En consecuencia, el argumento del municipio de Calamar no es de recibo y por eso se confirmará la decisión. 11.
Finalmente, debe indicarse que, dado que, en virtud de lo previsto en la Ley 472 de 1998, la medida cautelar se apeló en el efecto devolutivo, reposa en el expediente un informe rendido por el departamento de Guaviare, según el cual la jornada ordenada en la medida cautelar se realizó el 22 de mayo de 2025 con presencia del municipio de Calamar a través de su Secretaría de Salud y el departamento de Guaviare.
Además, con la colaboración del Ministerio de Salud y Protección Social. Se explicó que a la jornada asistieron, entre 200 y 300 personas, entre estudiantes, docentes y familias de la Institución Educativa. Se indicó que hubo una etapa de preparación e invitación, una etapa de ejecución y una etapa de cierre y seguimiento. Se destaca que el día de la ejecución se abordaron temas como riesgos del asbesto, identificación de síntomas de las personas expuestas, la ruta de atención integral y las medidas preventivas.
La Sala 8 ARTÍCULO 6. Competencias de los departamentos. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. (…) 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
(…) Radicación: 5000123330002024-00348-01 (73185) Demandante Personería municipal del municipio de Calamar Demandado: Municipio de Calamar y Departamento de Guaviare Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - (Ley 1437 de 2011) ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 5 advierte que, en efecto, el municipio apelante participó en la jornada a través de su Secretaría de Salud en los términos que lo prevé el Decreto 221 de 2023. 12.
En esa medida, al margen de que la jornada se hubiera adelantado, lo cierto es que esta Sala confirmará la decisión que le ordenó cumplir con la ruta de atención de exposición al asbesto tanto al municipio como al departamento, por las razones expuestas. 3.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el Auto de 24 de abril de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Meta decretó una medida cautelar que recayó sobre el municipio de Calamar y el departamento de Guaviare, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado