Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 001465 del 22 de enero de 2020 y RDP 006496 del 6 de marzo del mismo año, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. 1 Documento 1 del expediente digital 2 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del 21 de septiembre de 2011, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) reajustar el valor de las sumas adeudadas conforme al artículo 187 del CPACA; iii) cumplir la sentencia en los términos que prevén los artículos 189 a 192 del CPACA; y iv) pagar las costas del proceso. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: i) La señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez nació el 17 de enero de 1945. ii) Por Resolución 89 del 22 de marzo de 1965 fue nombrada maestra interina, por el término de noventa (90) días, en el Departamento del Atlántico. Prestó sus servicios como docente territorial por espacio de 27 años. iii) Solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, la cual le fue negada a través de los actos administrativos acusados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989; y los Decretos 081 de 1976 y 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) La UGPP comete un grave error al considerar que los tiempos laborados por la actora son nacionales, porque entre esta y el Ministerio de Educación Nacional no ha existido vínculo laboral ni obra documento alguno que certifique tal vinculación. En este orden, resulta evidente que la vinculación y la plaza ocupada por la señora 3 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Cabarcas es de carácter territorial, más exactamente departamental, por cuanto no hubo nombramiento alguno por parte del mencionado Ministerio y los colegios en donde fue nombrada son Instituciones Educativas del orden departamental, por mandato legal. ii) Está probado, con la documentación que se aportó con la demanda, que la señora Cabarcas de Rodríguez, en el periodo laborado del 16 de marzo de 1965 al 16 de junio de 1965 y del 9 de junio de 1965 al 8 de agosto de 1978, laboró como docente departamental, pagada con recursos propios del departamento del Atlántico, y del 1 de octubre de 2004 al 27 de diciembre de 2006 y del 16 de marzo de 2007 al 2 de mayo de 2019, con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, incorporados al presupuesto del departamento del Atlántico, conforme a la Ley 60 de 1993. 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos de defensa: i) La demandante no tiene derecho a la pensión gracia porque no cumple con los requisitos que la ley 114 de 1913 exige para su reconocimiento, pues se requiere que haya prestado sus servicios como docente con vinculación departamental, distrital, municipal o nacionalizado durante 20 años, prerrogativa que no acreditó esta, ya que en el certificado de información laboral expedido por la Secretaria de Educación Departamental del Atlántico se establece que esta laboró para dicha entidad desde el 16 de marzo de 1965 hasta el 3 de mayo de 2019, bajo una vinculación del orden nacional; por lo tanto, recibió recursos del situado fiscal. ii) La actora, al 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, no contaba con 20 años de servicio, como docente nacionalizada, y mucho menos con 50 años de edad; es decir, que no cumplía con la totalidad de los requisitos establecidos en la normatividad especial para ser beneficiaria de la 4 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez pensión pretendida.

Finalmente, propuso las excepciones de inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción de mesadas. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda con sustentó en las siguientes consideraciones: i) El Consejo de Estado ha expresado que la pensión gracia se creó como una prerrogativa de carácter gratuito que la Nación reconoce a un determinado grupo de docentes, quienes deben pertenecer al sector público educativo, beneficio que fue ampliado, a través de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, a aquellos profesores y empleados de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, no nacionales, lo mismo que a los docentes de la enseñanza secundaria de ese mismo orden. ii) Con relación a la fecha de vinculación del docente, el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo precisó que las mencionadas disposiciones no exigieron que este deba tener una relación laboral vigente al 31 de diciembre de 1980, sino que con anterioridad a esta fecha haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido, por lo tanto, la falta de continuidad no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional. iii) En el caso concreto, de las pruebas aportadas se colige que la demandante incumplió con el requisito de haber acreditado veinte años de servicio en la docencia oficial del orden territorial y/o nacionalizado, dado que su vinculación con el departamento del Atlántico solo perduró catorce años y cinco meses; por lo tanto, no reúne la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho 5 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez a la pensión gracia, puesto que no es dable computar el tiempo que laboró como docente nacional para efecto del reconocimiento y pago de la citada prestación. 1.4.

El recurso de apelación La parte actora pidió que se revoque la sentencia y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda. Expuso las siguientes razones de inconformidad: i) El a quo ha desconocido la ley y los precedentes jurisprudenciales, sin motivar la razón que le asiste para ignorar las pruebas aportadas, las cuales dan cuenta de que los nombramientos posteriores al año 1980 tienen el carácter de departamentales, pues están signados por el gobernador del Atlántico; las plazas para las cuales fue nombrada [Institución Educativa Normal Superior de Manatí e Institución Educativa Normal Superior de Nuestra Señora de Fátima] también son del orden territorial y el nombramiento está ajustado con la Ley 116 de 1928 que amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores. ii) Si se revisan cuidadosamente los documentos obrantes en el plenario se evidencia que el periodo anterior a 1980, lo laboró en instituciones territoriales y que el tiempo de servicio posterior a esta data fue prestado en escuelas normales, que se ajustan a la Ley 116 de 1928.

De todas maneras, con la nacionalización de la educación efectuada por virtud de la Ley 43 de 1975, todas las instituciones educativas pasaron a ser territoriales. iii) Acoger la tesis de que la actora tiene una vinculación nacional, porque así lo indique la entidad encargada de expedir y certificar el tiempo de servicio, por el hecho de haberse pagado sus salarios y prestaciones sociales con los recursos del Sistema General de Participaciones, como docente departamental, en el periodo del 1 de octubre de 2004 al 27 de diciembre de 2006 y del 16 de marzo de 2007 al 2 de mayo de 2019, es desconocer el precedente fijado por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII -11-2018 del 21 de junio de 2018. 6 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia En esta etapa procesal las partes guardaron silencio. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19282 y 37 de 19333 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en 2 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 3 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 7 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.4 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».5 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».6 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el 4 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 5 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 9 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,7 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».8 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:9 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».10 7 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23- 33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, rabdicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,11 esta corporación fijó las siguientes reglas de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez unificación:12 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, 12 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».13 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios14 - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez nació el 17 de enero de 1945. - El 22 de marzo de 1965, por medio de la Resolución 89, el secretario de educación del Atlántico, en uso de sus facultades legales, la nombró en interinidad para cubrir una licencia por el término de 90 días en la Escuela # 23 para niñas, de Barranquilla. - El 3 de junio de 1965, el gobernador del Atlántico, a través del Decreto 374, en uso de sus facultades legales, la nombró en propiedad, como maestra en la Escuela # 28 para niñas, de Barranquilla. - El 8 de agosto de 1978, por medio del Decreto 385, el gobernador del Atlántico, en uso de sus facultades legales, aceptó la renuncia de la señora Zoraida Cabarcas al cargo anteriormente mencionado. - El 29 de septiembre de 2004, por medio del Decreto 405, el gobernador del Atlántico la designó rectora, en provisionalidad, en la Institución Educativa Normal Superior de Manatí. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 14 Expediente digital 13 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez - El 27 de diciembre de 2006, a través del Decreto 742, emanado del despacho del gobernador del Atlántico, fue desvincualda del cargo de rectora anteriormente mecionado. - El 23 de febrero de 2007, por medio del Decreto 104, el gobernador del Atlántico nombró provisionalmente a la señora Cabarcas de Rodríguez en el cargo de docente de tiempo completo en la Normal Superior Nuestra Señora de Fátima, del municipio de Sabanagrande. - El 15 de abril de 2010, mediante Decreto 103, el gobernador del departamento del Atlántico decidió retirarla del servicio, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso. - El 25 de abril de 2014, por medio del Decreto 216, el gobernador del Atlántico, en cumplimiento de un fallo proferido dentro de una acción de tutela, reintegró a la señora Cabarcas de Rodríguez, sin solución de continuidad, al cargo de docente de pedagogía en la Institución Educativa Escuela Normal Superior Nuestra Señora de Fátima, del municipio de Sabanagrande. - El 2 de mayo de 2019, mediante el Decreto 670, el secretario de educación departamental, «en uso de las facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 715 del 2001 y Decreto 000131 de 29 de febrero de 2016 expedido por la Gobernación del Departamento del Atlántico», retiró del servicio público educativo a la docente Cabarcas de Rodríguez. - La Secretaría de Educación Departamental del Atlántico certificó el tiempo de servicio prestado por la demandante, así: 14 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 15 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez, al 17 de septiembre de 2011, no registraba sanciones ni inhabilidades.15 - Actuación administrativa - El 21 de octubre de 2019,16 la demandante peticionó ante la entidad de previsión el reconocimiento de la pensión gracia. - El 22 de enero de 2020, por medio de la Resolución RDP 1465, la UGPP negó la solicitud con el argumento de que los tiempos de servicio aportados «fueron prestados con nombramiento del orden nacional». 15 Folio 8 ibidem. 16 Información extractada de la Resolución RDP 1465 del 22 de enero de 2020. 16 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez - El 6 de marzo de 2020, a través de la Resolución RDP 6496, se decidió el recurso de apelación interpuesto el 29 de enero de 2020, en el sentido de confirmar la decisión. 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez demostró que laboró en el magisterio oficial durante más de 20 años como docente, a través de vinculaciones clasificadas como territoriales, tal como se detallará a continuación. Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido.

En efecto, la designación de la actora, en interinidad, a través de la Resolución 89 del 22 de marzo de 1965, por el secretario de educación del Atlántico, sin duda, es de carácter territorial, pues fue dispuesto por una autoridad del mismo orden, en uso de sus facultades legales y sin delegación o participación del Ministerio de Educación o su representante, para cubrir una licencia por el término de 90 días en la Escuela # 23 para niñas, de Barranquilla, tal como se aprecia en la siguiente imagen: 17 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Si bien la imagen resulta ilegible, lo cierto es que la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Atlántico permite corroborar la afirmación de la demandante: 18 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Finalizada la licencia, fue confirmado su nombramiento a través del Decreto 374 del 3 de junio de 1965, proferido por el gobernador del Atlántico, en uso de sus facultades legales, sin intervención alguna del Gobierno nacional, como se muestra a continuación: 19 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Ahora, pese a que no existe acta de posesión en dicho cargo, se infiere que en este permaneció hasta el hasta el 8 de agosto de 1978, cuando fue aceptada su renuncia 20 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez por el gobernador del Atlántico, por medio del Decreto 385, como se observa a continuación: ii) Posteriormente, fue designada rectora, en provisionalidad, en la Normal Superior de Manatí, por medio del Decreto 405 del 29 de septiembre de 2004, también proferido por el gobernador del departamento del Atlántico, en el cual se posesionó el 1 de abril de 2004, como dan cuenta las siguientes imágenes: 21 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 22 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 23 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Como se observa en el decreto de nombramiento y en el acta de posesión, fue el gobernador del departamento del Atlántico quien nombró a la señora Cabarcas como rectora de la Escuela Normal de Manatí, ello en uso de las atribuciones constitucionales y legales conferidas como jefe del ente territorial.

Al respecto, se advierte que si bien la vinculación de la demandante fue posterior al proceso de nacionalización, lo cual, en principio, permitiría concluir que el nombramiento fue de carácter nacionalizado, lo cierto es que no hubo ninguna intervención por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional, como se consagró en el artículo 6 de la Ley 43 de 1975.

Por consiguiente, se infiere que la naturaleza jurídica del vínculo de la actora es de orden territorial. Tal conclusión la reafirma el hecho de que fue el mismo mandatario quien la desvinculó del cargo, por medio del Decreto 742 del 27 de diciembre de 2006, debido a que la docente no participó en el concurso de méritos convocado para proveerlo en propiedad, como se lee a continación: 24 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 25 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez iii) Posteriormente, la actora fue vinculada nuevamente al servicio del departamento del Atlántico, por medio del Decreto 104 del 23 de febrero de 2007, en virtud del nombramiento provisional efectuado en el cargo de docente de tiempo completo en la Normal Superior Nuestra Señora de Fátima, del municipio de Sabanagrande, del cual tomó posesión el 16 de marzo del 2007.

Tal designación también es de naturaleza territorial, comoquiera que fue dispuesta por el gobernador, sin intervención de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional. Además, en el mismo acto se indicó que las mesadas y demás emolumentos serían pagados «con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones del Sector Educativo del Departamento del Atlántico».

De ello da cuenta la siguiente imagen: 26 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 27 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Ahora, si bien el mandatario territorial decidió retirar del servicio a la actora el 15 de abril de 2010, mediante Decreto 103, por haber alcanzado la edad de retiro forzoso, lo cierto es que debió vincularla nuevamente, a partir del 25 de abril de 2014, sin solución de continuidad, por medio del Decreto 216, en cumplimiento de un fallo de tutela, en el cargo de docente de pedagogía en la Normal Superior Nuestra Señora de Fátima, del municipio de Sabanagrande.

De ello da cuenta la siguiente imagen: 28 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 29 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez iv) Finalmente, la demandante fue retirada del servicio el 2 de mayo de 2019, mediante la Resolución 670, expedida por el secretario de educación departamental, en uso de facultades legales, «en especial las conferidas por la Ley 30 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 715 del 2001 y el Decreto 000131 de 29 de febrero de 2016 expedido por la Gobernación del Departamento del Atlántico». 31 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Como puede observarse en los considerandos del acto de retiro, el secretario de educación actuó en ejercicio de la delegación de funciones efectuada por el gobernador del Atlántico, para proferir los actos administrativos pertinentes para el adecuado manejo y atención de los asuntos requeridos para dirigir y coordinar el sector educativo del departamento, así como el manejo de la planta de personal docente, directivo docente y administrativo. v) Analizados los actos relacionados, se tiene que todas las vinculaciones de la actora con la administración tienen carácter territorial, pues fueron dispuestas por el gobernador del Atlántico para ocupar cargos en establecimientos educativos del orden departamental.

No hay prueba alguna que permita inferir que la demandante en algún momento fue designada por el Ministerio de Educación Nacional o con su intervención o delegación. No se puede perder de vista que la Ley 60 de 1993 estableció la descentralización de la educación, así que en virtud de dicho proceso los departamentos prestarían directamente dicho servicio.

Esta norma en su artículo 3 dispuso que «La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio». 32 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Respecto de los recursos con los cuales se asumirían los salarios y demás prestaciones de la accionante, en el Decreto 104 del 23 de febrero de 2007, por el cual fue nombrada en provisionalidad como docente de tiempo completo en la Normal Superior Nuestra Señora de Fátima, se señaló que las mesadas y demás emolumentos serían pagados con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones del Sector Educativo del departamento del Atlántico, es decir, que el pago de sus acreencias provino directamente de las rentas endógenas del ente territorial.

No queda duda, entonces, de que los tiempos laborados como docente por parte de la señora Cabarcas de Rodríguez tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales, en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.

De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente con vinculaciones del orden territorial por más de 20 años y la exigencia de haber ingresado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. vi) Ahora bien, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Tipo de vinculación/autoridad nominadora Tipo de nombramiento/Acto Desde Hasta Tiempo laborado en días Territorial Secretario Educación Atlántico Interinidad Resolución 89 del 22 de marzo de 1965 16-03-1965 16-06-1965 90 Territorial Gobernador del Atlántico Propiedad Decreto 374 del 3 de junio de 1965 09-06-1965 08-08-1978 4808 Territorial Gobernador del Atlántico Provisionalidad Decreto 405 del 29 de septiembre de 2004 01-10-2004 27-12-2006 817 Territorial Gobernador del Atlántico Provisionalidad Decreto 104 del 23 de febrero de 2007 16-03-2007 02-05-2019 4430 33 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Licencia no remunerada (Resolución 4134 del 12 de agosto de 2009) 21-07-2010 31-07-2010 10 Total días laborados a la fecha de retiro: 10.135, equivalentes a 28 años En este orden, se tiene que la accionante cumplió los 20 años de servicio el 27 de julio de 2011, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad (los cumplió el 17 de enero de 1995), es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional.

Además, durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración, previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 27 julio de 2010 y el 27 de julio de 2011, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».17 Por otro lado, comoquiera que la señora Cabarcas de Rodríguez consolidó el estatus pensional el 27 de julio de 2011, tenía hasta 27 de julio de 2014 para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación para que sus mesadas pensionales no fueran objeto de prescripción; sin embargo, solo radicó la petición el 17 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 34 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez 21 de octubre de 2019 y presentó la demanda el 3 de julio de 2020.

En ese orden, prescribieron las mesadas causadas antes del 21 de octubre de 2016. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,18 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. 35 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo no se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.

En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 36 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que denegó las pretensiones de la demanda de la referencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 001465 del 22 de enero de 2020 y RDP 006496 del 6 de marzo del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora.

Tercero. Declarar prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 21 de octubre de 2016, conforme a lo expuesto en la parte motiva. Cuarto. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Zoraida Cabarcas de Rodríguez, identificada con cédula de ciudadanía 22.362.544, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 27 de julio de 2010 y el 27 de julio de 2011, con efectos fiscales a partir del 21 de octubre de 2016.

Quinto. La UGPP actualizará las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Sexto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA. 37 Radicado: 08001 23 33 000 2020 00352 01 (3606-2022) Demandante: Zoraida Cabarcas de Rodríguez Séptimo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Octavo. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.