Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes Asunto: Recurso extraordinario de revisión Tema: recurso extraordinario de revisión. Causal del numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos José Mejía Reyes contra la sentencia del 16 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la decisión de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo de Girardot que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Carlos José Mejía Reyes interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 16 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, invocando la causal quinta del artículo 250 del CPACA, al considerar que la decisión vulneró el principio de congruencia, porque supuestamente no se pronunció sobre todos los motivos de inconformidad desarrollados contra el fallo de primera instancia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. A partir de las pruebas aportadas por el recurrente las cuales se valorarán de acuerdo con las reglas probatorias establecidas en el Código General del Proceso, en adelante CGP1, y el expediente ordinario allegado a este trámite, la Sala sintetiza, a continuación, los siguientes hechos relevantes y actuaciones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado número 25307-33-33-002- 2021-00101-00/012. 2.1.1.
La demanda 2. El señor Carlos José Mejía Reyes presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, en la que pidió lo siguiente3: 1 Según el artículo 246 del CGP: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia». 2 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf). 3 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C1 Principal, archivo 002 DemandaAnexos.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Se declare la existencia del acto ficto que se configuró por la no respuesta de la entidad accionada a la petición de reconocimiento y pago de la diferencia salarial del 20% y de la prima de actividad, con radicado A4KRPT6W3G.
(ii) Se declare la nulidad del acto administrativo ficto negativo, a través del cual la entidad demandada negó al demandante el reconocimiento y pago de la diferencia salarial del 20% y la prima de actividad. (iii) En subsidio, en caso de no acceder a la anterior declaratoria de nulidad, se inaplique por inconstitucional el acto acusado y en su lugar, se atiendan los artículos 13, 25, 53 y 209 de la Constitución Política.
Asimismo, se declare la excepción de convencionalidad, en el sentido de dar cumplimiento a los artículos 1, 2, 23 y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos. (iv) A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declarara que el demandante ha realizado las mismas funciones de un soldado profesional que fue voluntario; y que, al igual que los oficiales y suboficiales del Ejército Nacional, está en el mismo supuesto de hecho que establece la norma para el reconocimiento y pago de la prima de actividad.
(v) Se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago a favor del accionante de la diferencia salarial del 20% dejada de percibir, de acuerdo con la Ley 131 de 1985 y el Decreto 1794 de 2000, y la prima de actividad. (vi) Se ordene a la entidad accionada reliquidar las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta el salario básico equivalente al mínimo legal incrementado en un 60%.
(vii) Se condene a que los valores adeudados se actualicen de conformidad con IPC; que se condene en costas procesales y agencias en derecho; y se dé cumplimiento a la sentencia de conformidad con el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo (en adelante CPACA). 3. Fundamentó su demanda en que los soldados profesionales han sido objeto de desigualdad y discriminación. Por ejemplo, en caso de muerte no existe la posibilidad de una pensión, a diferencia de los oficiales y suboficiales del Ejército Nacional; se disminuyó en un 20% el salario de los soldados que se vincularon en vigencia de la Ley 131 de 1985; y las partidas computables para la asignación de retiro son distintas a los oficiales y suboficiales. 4.
Sostuvo que el acto administrativo acusado transgrede el principio de igualdad del artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto desconoce que, a trabajo igual, salario igual; así como el principio de realidad sobre las formas. Adujo que los soldados voluntarios que, en aplicación de la Ley 131 de 1985, fueron incorporados a profesionales, devengan un salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un 60% del mismo salario; mientras que los soldados profesionales, que no fueron antes voluntarios, perciben un salario mensual aumentado en un 40%, según el Decreto 1794 de 2000.
Lo anterior, materializa un trato injustificado a dos grupos que desempeñan las mismas funciones dentro del Ejército Nacional. 5. Manifestó que el acto demandado no se fundamentó en los principios de la función pública, de manera que vulneró la carrera administrativa de las fuerzas militares. Además, obvió el principio de salario justo y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo de los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, comoquiera que Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el patrimonio de los soldados que antes fueron voluntarios se acrecentó; en cambio, el de quienes se vincularon como soldados profesionales, se empobreció. 6.
Por otro lado, afirmó que la accionada vulnera el principio de igualdad del demandante, pues pese a que en condición de soldado profesional cumple con el supuesto de hecho de estar «en servicio activo», dispuesto en el Decreto 1211 de 1990, no tiene derecho a percibir la prima de actividad que sí se otorga a los oficiales y suboficiales del Ejército Nacional.
Ello, evidencia la falta de un criterio objetivo para dar un trato diferente a ambos miembros de la entidad. 2.1.2. Contestación de la demanda 7. La Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, toda vez que para el momento en que el accionante se vinculó a la entidad en calidad de soldado profesional se encontraban vigentes los decretos 1793 y 1794 de 2000, habiendo aceptado de manera libre y voluntaria el régimen salarial y prestacional en ellos contenido4. 8.
Adujo que, en la sentencia de unificación de jurisprudencia del 25 de agosto de 2016 proferida por el Consejo de Estado, se definió que procede la reliquidación salarial de quienes ostentando la calidad de soldados voluntarios fueron incorporados como profesionales, bajo el régimen previsto en los decretos 1793 y 1794 de 2000; ordenando así, incluir dentro de la liquidación salarial y prestacional el 20% que dejaron de percibir. 9.
Añadió que, según se dijo en la providencia de aclaración y adición, el anterior criterio no transgrede el principio de igualdad, por cuanto el tratamiento igual solo puede predicarse entre iguales y en el caso, las situaciones a comparar no son fáctica ni normativamente similares. 10. Indicó que la prima de actividad concebida para los miembros de las fuerzas militares se destina única y exclusivamente a los oficiales y suboficiales.
Por tal razón, los soldados profesionales están excluidos de recibir la mencionada prestación. 11. Relató que no se vulnera el derecho a la igualdad del accionante, toda vez que el personal de suboficiales y oficiales de las fuerzas militares y los soldados profesionales, no se encuentran en estado de igualdad. Señaló que la ley prevé funciones específicas y diferentes para los primeros, quienes tienen una experiencia e idoneidad en especialidad propias que no ostenta el soldado profesional. 2.1.3.
Sentencia de primera instancia 12. El Juzgado Segundo Administrativo de Girardot profirió sentencia el 10 de junio de 2022 en la que se negaron las pretensiones de la demanda5. 13. Explicó que el régimen salarial previsto en el Decreto 1794 de 2000 que cobija a los soldados profesionales no se equipara, en punto al porcentaje aumentado del salario básico, al de los soldados que antes se desempeñaban como voluntarios bajo la Ley 131 de 1985, toda vez que los primeros (los nuevos soldados profesionales) al ingresar a las filas no gozaban de derecho adquirido alguno. Tal circunstancia impide brindar un trato equiparable a los soldados profesionales que se incorporaron desde el 1 de enero de 2001 y a quienes eran soldados voluntarios con antelación. 4 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C1 Principal, archivo 028 Contestación. 5 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C1 Principal, archivo 036 095nr21101Ejercito20%PnolgualdadPrimaActividad.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Relató que en la sentencia de unificación dictada el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado, se definió que la correcta interpretación del artículo 1 inciso 2 del Decreto 1794 de 2000 alude a que los soldados voluntarios, hoy profesionales, tienen derecho a percibir una asignación salarial mensual equivalente a un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%.
En providencia de aclaración del 6 de octubre del mismo año, se precisó que no se vulneró el derecho a la igualdad respecto de los soldados profesionales vinculados en vigencia de los decretos 1793 y 1794 de 2000, comoquiera que el tratamiento igual solo se puede predicar entre iguales. 15. Señaló que el Decreto 1794 de 2000 no incluyó la prima de actividad; así que, no es de recibo el pretender que este se inaplique por inconstitucional conforme con los artículos 4 y 13 de la Constitución Política, para acudir a disposiciones que regulan los salarios y prestaciones de otra clase de servidores de la Fuerza Pública.
El hecho que los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares devenguen una prima de actividad que no perciben los soldados profesionales se justifica en los roles que ambos grupos desempeñan. 16. Afirmó que, según se probó en el plenario, el señor Carlos José Mejía Reyes ingresó al Ejército Nacional como soldado profesional, incorporado al régimen de carrera y estatuto del personal de soldados profesionales de las fuerzas militares (Decreto 1794 de 2000), en calidad de soldado nuevo.
Por tal razón el accionante nunca ostentó la calidad de soldado voluntario, ni se encontraba vinculado antes del 31 de diciembre de 2000, requisito sine qua non a fin de aplicar la excepción de que trata el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 1794 de 20006. Así, no tiene derecho al incremento salarial del 60% ni a la prima de actividad. 2.1.4.
Recurso de apelación de la parte demandante 17. La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el que insistió en que el señor Carlos José Mejía Reyes tiene derecho al reconocimiento y pago de la diferencia salarial del 20%; y la prima de actividad, en calidad de soldado profesional.
Alegó que desconocer sus derechos vulnera el principio de igualdad, toda vez que recibe un trato salarial diferente a quienes fueron soldados voluntarios antes del 31 de diciembre de 2000, así como en relación con los oficiales y suboficiales del Ejército, pese a tener las mismas funciones que ellos7. 18. Manifestó que la sentencia de primera instancia transgredió el principio de congruencia, en tanto omitió pronunciarse sobre algunos hechos y pretensiones de la demanda.
En punto, el artículo 55 de la Ley Estatutaria de Justicia dispone que la sentencia deberá referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales. 19. Afirmó que se dictó un fallo non liquet, al argumentarse que «el enunciado descriptivo no ha sido probado por la parte», lo cual vulneró el derecho al debido proceso del accionante, comoquiera que el juez de instancia no ejerció la actividad probatoria de oficio. 6 Artículo 1.
Asignación salarial mensual. Los soldados profesionales que se vinculen a las Fuerzas Militares devengarán un (1) salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un cuarenta por ciento (40%) del mismo salario. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo siguiente, quienes al 31 de diciembre del año 2000 se encontraban como soldados de acuerdo con la Ley 131 de 1985, devengarán un salario mínimo legal vigente incrementado en un sesenta por ciento (60%). 7 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C1 Principal, archivo 039ApelacionSentencia. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
Indicó como cargos contra la sentencia apelada los siguientes: (i) Desconocimiento del tema petendi de la demanda, toda vez que no se hizo el comparativo del accionante respecto de aquellos soldados que antes de la entrada en vigor del Decreto 1794 de 2000 se encontraban vinculados como voluntarios y luego de este, continuaron en la institución en calidad de soldados profesionales.
(ii) Incurrió en error al considerar que no eran pasibles de comparación los soldados que habían sido voluntarios y los soldados profesionales, dada la existencia de dos regímenes diferentes; máxime cuando al haberse acogido al Decreto 1793 de 2000, este les es aplicable por igual, habiendo quedado derogada la Ley 131 de 1985. (iii) Los efectos de la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado no pueden extenderse al caso concreto, por cuanto solo puede aplicarse a los soldados profesionales que hubiesen sido vinculados como voluntarios.
Además, en aquella no se abordó el derecho fundamental a la igualdad salarial en la modalidad a trabajo igual, salario igual. (iv) Yerra la sentencia en afirmar que existe un régimen de transición laboral para los soldados voluntarios y que por ello el demandante no tiene derecho a la diferencia del 20% del salario reclamada en la demanda.
(v) Incurre en error el Juzgado al estimar que el accionante no puede acceder a la diferencia salarial, dada la naturaleza jurídica que tiene para quienes fueron soldados voluntarios. (vi) Se negó el «restablecimiento de la igualdad en un criterio objetivo ficticio», pues la fecha de vinculación no es un parámetro que justifique un trato desigual.
A su vez, se desconoció el precedente fijado en la sentencia T-097 de 2006, según el cual la diferencia salarial entre trabajadores no puede sustentarse en argumentos meramente formales como la fecha de vinculación a un cargo. (vii) Se desconocen las sentencias T-369 de 2016; T-097 de 2006; T -545 A de 2007; T- 833 de 2012, entre otras.
(viii) Se desconoce el precedente constitucional contenido en las sentencias C-022 de 1996; C-862 de 2008 y C-536 de 2016, en las que se señala que «la carga argumentativa está inclinada a favor de la igualdad». (ix) No conformó la proposición jurídica completa de las normas aplicables para resolver la litis, pues se omitió aplicar la sentencia SU-519 de 1997, reiterada en la sentencia SU- 547 de 1997.
(x) Se desconoce la igualdad formal en la cual se encuentra el accionante con relación a los soldados profesionales que antes fueron soldados voluntarios. (xi) Se pretermitió la valoración de los medios de convicción que obran en el expediente, que permiten comparar la igualdad de los sujetos a comparar. (xii) Se negó de manera arbitraria a reconocer y valorar los hechos probados en el proceso con relación a la igualdad material.
(xiii) Se desconocieron las sentencias T-230 de 1994; T-079 de 1999 y T-247 de 2019, en las que se fija el contenido del derecho fundamental del debido proceso probatorio. (xiv) No existe prueba que justifique el trato desigual que recibe el accionante. (xv) Se desconoció la inversión de la carga de la prueba, pues la entidad accionada debía acreditar el trato desigual que ofrece al demandante.
(xvi) Se desconoció el artículo 53 de la Constitución Política. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (xvii) Se tuvo por probado, sin estarlo, la existencia del pago proporcional al accionante de un salario acorde a la cantidad y calidad de trabajo que aporta a la institución. (xviii) Se vulneraron los principios de la función pública, y de la carrera administrativa.
(xix) No se resolvió la excepción de inconstitucionalidad. (xx) No se realizó ningún test de ponderación de derechos. (xxi) Se incurrió en un yerro al afirmar que de reconocerse la igualdad salarial se incurriría en una violación al principio de la inescendibilidad normativa. (xxii) La excepción de inconstitucionalidad invocada es procedente. 21.
Señaló como cargos respecto a la prima de actividad, los siguientes: (i) Los sujetos en el juicio de comparación si son comparables. (ii) Se incurrió en un yerro de tipo conceptual entre la naturaleza jurídica del salario y la naturaleza jurídica de la prestación salarial. (iii) Se desconoció que el accionante acredita las condiciones de hecho para ser acreedor de la prima de actividad.
(iv) El juzgado no tuvo en cuenta que la entidad accionada no probó ningún criterio objetivo de justificación del derecho a la no discriminación. (v) No se puede asumir que es justificado el trato de exclusión de la prima de actividad. (vi) Se desconoció el precedente de la Corte Constitucional previsto en las sentencias C-022 de 1996; C-862 de 2008; y C-536 de 2016.
(vii) Se desconoció el precedente de la Corte Constitucional previsto en las sentencias T-230 de 1994; T-079 de 1995; T-335 de 2000; y T-247 de 2010. (viii) Se desconoció la inversión de la prueba y la presunción de discriminación. 2.1.5. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 22. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia dictada el 16 de marzo de 2023 confirmó la decisión de primera instancia con los siguientes argumentos8: 23.
Indicó que el Decreto 1794 de 2000 estableció el régimen salarial y prestacional para los soldados profesionales. Aquellos que se vincularan luego del 31 de diciembre de 2000, devengarían un salario mínimo legal vigente, incrementado en un 40% del mismo salario; mientras que quienes venían vinculados en virtud de la Ley 131 de 1985, esto es, como soldados voluntarios, se les mantendría como retribución del servicio un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%. 24.
Afirmó que el primero de los supuestos es el aplicable al accionante, toda vez que se vinculó como soldado profesional con posterioridad al 31 de diciembre de 2000, por lo que su asignación básica corresponde a un salario mínimo incrementado en un 40%. 8 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C2 Tribunal, archivo 5_1SENTENCIA20230425084807.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Explicó que según lo ha definido la jurisprudencia de la Corte Constitucional9, el juicio de igualdad o proporcionalidad se divide en tres etapas: (i) definir el criterio de comparación: precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;
(ii) determinar si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada. 26. Sostuvo que, el accionante afirmó que los soldados que ingresaron como voluntarios antes de la entrada en vigor del Decreto 1794 de 2000 y que fueron incorporados como soldados profesionales, tienen idénticas funciones, responsabilidades, derechos, deberes y régimen pensional y laboral que quienes ingresaron directamente al escalafón, por lo que no hay motivo alguno constitucional que avale la diferencia salarial que existe entre ambos, prevista en el artículo 1 del Decreto 1794 de 2000.
Sin embargo, lo cierto es que en sentencia del 25 de agosto de 201610 el Consejo de Estado concluyó que los soldados e infantes de marina profesionales que se encontraban vinculados como voluntarios al 31 de diciembre de 2000, tienen derecho a que su asignación básica sea el equivalente a un salario mínimo incrementado en un 60%, y no en un 40%; predicándose así una protección de derechos adquiridos, además de una serie de diferencias objetivas en cuanto a su vinculación, esto es, la antigüedad de unos y la novedad de otros, y la remuneración mínima que recibían los voluntarios. 27.
Aclaró que no es posible realizar un juicio de igualdad entre los soldados voluntarios que luego fueron enlistados como profesionales y los soldados profesionales que se vincularon por vez primera, en la medida que el tratamiento igual solo puede predicarse entre iguales, y en este caso, las situaciones a comparar no son fáctica ni normativamente similares.
Ello, en tanto la diferencia obedece a la protección de los derechos adquiridos prevista en el artículo 58 de la Constitución Política, en lo que respecta a aquellos que venían de ser soldados voluntarios, por lo que se entiende justificado el monto del salario básico que percibían en vigencia de la Ley 131 de 1985. 28. Precisó que no procede la excepción de inconstitucionalidad, en relación con el inciso primero del artículo 1 del Decreto 1794 de 2000, comoquiera que la diferenciación entre soldados voluntarios que pasaron a profesionales y los que se incorporaron directamente, tiene fundamentos de hecho legales, sin desconocer principios constitucionales. 29.
Adujo, en cuanto a la prima de actividad que no devengan los soldados profesionales, cuyo reconocimiento se solicita sobre la presunta vulneración del principio de igualdad, respecto a los oficiales y suboficiales, que existen patrones que impiden hacer juicios de comparación, comenzando por el hecho de que se trata de una institución jerarquizada, en la que la remuneración depende de los escalafones, grados, especialidad, antigüedad, naturaleza funcional, entre otras.
Por ende, en lo único que pueden asimilarse los oficiales y soldados profesionales es en que son parte de la Fuerza Pública, sin que ello implique la realización de las mismas funciones y/o asuman las mismas responsabilidades. 30. Concluyó que la actuación de la demandada no vulneró el principio de igualdad y tampoco existía fundamento normativo que permitiera prosperar el recurso de apelación. 9 Citó: Sentencia T-230 DE 1994 y C-022 de 1996. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, Rad. radicado 25001333300220130006001(3420-2015), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Recurso extraordinario de revisión 31. El señor Carlos José Mejía Reyes interpuso recurso extraordinario de revisión el 22 de agosto de 202311, a través de la ventanilla virtual del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, contra la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El recurso se fundamentó en la causal 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, consistente en la existencia de nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación12. 32. Alegó que el Tribunal no se pronunció sobre la solicitud de adición de la sentencia de primera instancia para analizar de forma exhaustiva todas las omisiones en las que se incurrió, ni sobre la petición de declaratoria de nulidad de dicha sentencia por violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de congruencia. Añadió que esas omisiones procesales configuran yerros in procedendo que vulneran el artículo 55 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que establece que las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso, así como los artículos 280 y 281 del CGP sobre el contenido y congruencia de las sentencias. 33.
El recurrente fundamentó su recurso en los ejes argumentativos que se resumen a continuación: Del reajuste salarial del 20% 34. Sostuvo que el Tribunal de segunda instancia incurrió en omisiones sustanciales al no resolver los múltiples aspectos planteados en el recurso de apelación sobre el reajuste salarial del 20%. En primer lugar, argumentó que la sentencia no motivó ni estudió las premisas fácticas presentadas en los hechos 8, 9, 14, 15, 21, 22, 23 y 24 de la demanda, los cuales constituían el sustento probatorio para el juicio de igualdad en la modalidad trabajo igual—salario igual.
Estos hechos, según expone, establecían que la carrera administrativa de los soldados profesionales está conformada tanto por soldados voluntarios incorporados como por nuevos soldados profesionales, y que ambos grupos ejecutan idénticas funciones bajo el mismo régimen, con la única diferencia en el componente salarial. 35. Adujo que la sentencia tampoco resolvió los fundamentos jurídicos relacionados con la situación histórica de discriminación sistemática de los derechos laborales de los soldados profesionales, ni los cargos por violación del principio de igualdad del artículo 13 de la Constitución Política en sus diversas modalidades.
Resaltó que el Tribunal omitió pronunciarse sobre el cargo de violación del principio de trabajo igual salario igual, bajo la modalidad de realidad sobre las formas, así como sobre la transgresión de los principios de la función pública y del salario justo y proporcional. 36. Indicó que propuso 22 cargos específicos en el recurso de apelación que no fueron analizados por el Tribunal.
Entre estos se destacan: el desconocimiento del thema petendi de la demanda; el error al considerar que no son comparables los sujetos propuestos en el juicio de igualdad; la indebida aplicación de la sentencia de unificación dictada el 25 de agosto de 2016 por el Consejo de Estado con radicado número 85001333300220130006001 (3420-2015); el yerro al considerar la existencia de un régimen de transición laboral para los soldados voluntarios; y el desconocimiento sistemático de precedentes constitucionales sobre el derecho a la igualdad, la carga argumentativa y el debido proceso probatorio. 11 Samai, índice 01. 12 Samai, índice 03.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la prima de actividad 37. La parte recurrente sostuvo que la sentencia no analizó que el demandante, al igual que los oficiales y suboficiales del Ejército Nacional, se encontraba en el mismo supuesto de hecho contemplado por la norma para el reconocimiento y pago de la prima de actividad y que, por lo tanto, era discriminado por la entidad al no reconocérsele dicha prestación. 38.
Afirmó que los 8 cargos presentados en la apelación sobre el tema no fueron resueltos, incluyendo entre estos: la comparabilidad de los sujetos en el juicio de igualdad propuesto; el yerro conceptual entre la naturaleza jurídica del salario y la prestación salarial; el desconocimiento de que el demandante acreditaba las condiciones del supuesto hipotético normativo; y la ausencia de criterios objetivos de justificación por parte de la entidad demandada para el trato diferencial. 2.3.
Trámite del recurso extraordinario de revisión 39. Esta corporación admitió el recurso en auto del 30 de noviembre de 2023 y ordenó la notificación personal de esta decisión a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional y al Ministerio Público13. 40. Esta decisión fue notificada debidamente14; no obstante, no hubo contestación alguna. 41.
A través de auto del 21 de agosto de 2025 se decretó y tuvo como prueba la copia de: la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; el escrito por el cual se interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 10 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Girardot dentro del proceso con radicado número 25307-33-33-002-2021-00101-00; la sentencia de segunda instancia del 16 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso con radicado número 25307-33-33-002-2021-00101-01; y el respectivo expediente digital que fue allegado15.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 42. La Sala tiene competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos José Mejía Reyes contra la sentencia del 16 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 249 del CPACA16. 3.2.
Oportunidad 43. La sentencia objeto del recurso fue proferida el 16 de marzo de 2023, se notificó el 9 de mayo de 202317, y quedó ejecutoriada el 16 de mayo de 2023, en aplicación de lo previsto en los artículos 302 del CGP y 205 del CPACA modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021. Así, como el señor Carlos José Mejía Reyes interpuso el 13 Samai, índice 06. 14 Samai, índices 09 y 10. 15 Samai, índice 17. 16 «De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia». 17 Samai, índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C2 Tribunal, archivo DNotificacion_T133281012336892405.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión el 22 de agosto de 2023, según obra en la anotación realizada a índice 1 del aplicativo SAMAI, su radicación fue oportuna, dentro del término dispuesto por el artículo 251 del CPACA18. 3.3.
Legitimación en la causa 44. El señor Carlos José Mejía Reyes está legitimado en la causa para ser parte en este trámite, toda vez que fue demandante en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho19. 3.4. Problema jurídico 45. De acuerdo con los argumentos del recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si: 46.
¿La sentencia impugnada desconoció el objeto del litigio y omitió resolver de fondo los cargos del recurso de apelación, incurriendo en la causal 5 de artículo 250 del CPACA? 47. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá, en primer lugar, a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; luego abordará el alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA atinente a que exista nulidad originada en la sentencia; en tercer lugar, resolverá el caso en concreto; y, por último, decidirá sobre la condena en costas. 3.5.
Naturaleza del recurso extraordinario de revisión 48. El recurso extraordinario de revisión ha sido considerado por la jurisprudencia y la doctrina nacional como un mecanismo de impugnación y, al mismo tiempo, una excepción al principio de inmutabilidad de las decisiones judiciales que ponen fin a una controversia, siempre que estén incursas en alguna de las causales previstas taxativamente en el artículo 250 del CPACA20. 49.
El objeto de este mecanismo es el restablecimiento de la justicia material del fallo recurrido cuando haya sido afectado por situaciones exógenas que no pudieron analizarse en el curso del proceso. Por ello, no puede ser utilizado para corregir errores judiciales. Es un medio excepcional de impugnación de las decisiones judiciales, regulado en los artículos 248 y subsiguientes del CPACA21, para casos en que la decisión judicial está inmersa en supuestos como «[…] la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión […]», entre otros22. 50.
Por tal motivo, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse «[…] para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento 18 «El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 19 Esta calidad fue reconocida en el auto admisorio de la demanda ordinaria proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot el 13 de agosto de 2021. índice 12, documento 12RECIBEMEMORIAL_CES2SECRCONSEJODEEST(.pdf), link 202100101NR03, carpeta C1 Principal, archivo 020 1458nr21101EjércitoAdmiteDdayRequiere. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2022-03940-00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de abril de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2023-04705-00. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 22, sentencia del 5 de julio de 2024, Rad. 11001-03-15-000-2022-03940-00.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material»23. 51.
De ahí deviene la importancia de que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin necesidad de recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si se tratara de una nueva instancia judicial. 52. Para lograr lo anterior, se exige del recurrente «una carga argumentativa precisa […], toda vez que debe hacerse de manera técnica, rigurosa y fundamentada […]»24.
Así pues, la parte que acuda al recurso extraordinario de revisión bajo el amparo de una de las causales previstas para su procedencia tiene el deber de «[…] explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración»25. 3.6. Causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA: nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 53.
El artículo 250 del CPACA regula las causales del recurso extraordinario de revisión. En particular, en su numeral 5, establece como causal: 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 54. El alcance de esta causal es restrictivo en la medida en que exige «[…] que concurran dos supuestos: el primero, que la nulidad se origine en la sentencia que puso fin al proceso y, el segundo, que contra el fallo cuestionado no proceda recurso de apelación»26. 55.
No obstante, como el CPACA no regula expresamente en qué escenarios se configura una nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia se ha encargado de dotar de contenido el numeral 5 del artículo 250 ibidem. 56. En estos términos, ha considerado que esta situación se configura por las causales de nulidad insaneables establecidas en el artículo 133 del CGP27.
De tal manera que, no cualquier circunstancia habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sino solo las causales expresamente dispuestas como vicios de nulidad, siempre que estos concurran en la sentencia que definió la controversia, y no en etapas procesales anteriores a la decisión. 57. Así se pronunció la Sala Especial de Decisión 3 del Consejo de Estado en decisión del 29 de junio de 2022, en la que advirtió que habilitar la procedencia del recurso extraordinario de revisión frente a situaciones ocurridas con anterioridad a la sentencia «[…] se convertiría en una anormal oportunidad para que las partes subsanen las omisiones del proceso ordinario y aleguen nulidades o errores procesales que debieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 134 CGP (antes el artículo 142 CPC) o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 136 ib.
(antes 144 CPC)»28. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, Rad. 11001031500020211146300. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 25 Ibidem. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 27 Antes el artículo 140 del CPC. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 3, sentencia del 3 de agosto de 2022, exp. 11001031500020211146300.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Por lo anterior, a través de la causal 5 del recurso extraordinario de revisión, no puede invocarse una nulidad que haya ocurrido con antelación a la sentencia, salvo el caso de aquellas que, aunque acontecieron de forma previa a la decisión, «[…] no pudieron ser advertidas por el recurrente durante el curso del proceso.
Sin embargo, el afectado deberá demostrar que no tuvo la oportunidad de manifestar la nulidad, para evitar que este medio de impugnación extraordinario se convierta en una tercera instancia, en la que las partes pueden subsanar sus omisiones»29. 59. Adicionalmente, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado ha avalado la procedencia del recurso extraordinario de revisión, sustentado en la causal de nulidad originada en la sentencia, en determinados eventos supralegales que comportan una lesión grave del derecho fundamental al debido proceso. 60.
Sin embargo, no cualquier violación del debido proceso previsto genéricamente en el artículo 29 de la Constitución Política da lugar a la configuración de la causal de nulidad originada en la sentencia, sino solo en los escenarios que expresamente ha reconocido la jurisprudencia, lo cual puede ocurrir, entre otras, por las siguientes circunstancias excepcionales30: -Cuando la decisión se haya fundado exclusivamente en una prueba recaudada con violación al debido proceso31. -Cuando la decisión haya sido firmada por un número mayor o menor de magistrados o se adoptó con un número de votos distinto a que prevé la ley. -Cuando la providencia carezca por completo de motivación32. -Cuando la decisión transgreda el principio de la non reformatio in pejus33. -Cuando la providencia pase por alto el principio de congruencia34. -Cuando se profiera un fallo de carácter condenatorio en contra de una persona que no fue vinculada al proceso35; y -Cuando la decisión haya consistido en un fallo inhibitorio injustificado36. 61.
De tal forma que, esta corporación ha reconocido que «[…] no cualquier irregularidad resulta subsumible en la causal quinta de revisión derivada del artículo 29 constitucional, sino solo aquel vicio de carácter sustancial que incida en la decisión por afectar el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso […]. Esto implica, que le corresponde al juez analizar, en cada caso en particular, si el vicio que se alega impacta el debido proceso y la correcta aplicación de la justicia material de 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Especial de Decisión 14, sentencia del 13 de octubre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV). 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 31 Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15- 000-2015-02493-00 (REV). 32 Consejo de Estado, Sala Cinco Especial de Decisión, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación: 11001-03- 15-000-2009-00494-00 (REV). 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia de 2 de marzo de 2010, radicación: 11001-03-15-000-2001-00091-01 (REV). 34 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación: 11001- 03-15-000-2015-02342-00 (REV). 35 Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 17 de junio de 2022, radicación: 11001- 03-15-000-2014-04059-00 (REV). 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, exp. 11001- 03-15-000-1998-00153-01.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera que tenga la entidad suficiente para permear la inmutabilidad de la cosa juzgada»37. 62. De tal manera que, como «[…] no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre»38, el recurso extraordinario de revisión por la causal 5 del artículo 250 del CPACA procede por los supuestos previstos en las disposiciones adjetivas y la jurisprudencia vigente. 3.7.
Caso concreto 63. El señor Carlos José Mejía Reyes presentó recurso extraordinario bajo el argumento de que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, está incursa en la causal de revisión de existir nulidad originada en la sentencia, puesto que violó el principio de congruencia al no resolver los cargos propuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot. 64.
Sostuvo que en el recurso de apelación solicitó al Tribunal adicionar la sentencia de primera instancia con el fin de que se estudiaran todos los hechos y las pretensiones de la demanda, que no fueron analizados por el Juzgado. Afirmó que el fallo de segunda instancia tampoco resolvió de forma completa y rigurosa las objeciones relacionadas con el reconocimiento del reajuste salarial del 20% y la prima de actividad. 65.
Ahora bien, se tiene que el señor Carlos José Mejía Reyes en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 25307-33-33-002-2021-00101-00/01, solicitó la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial del 20% y la prima de actividad. 66. En consecuencia, pidió a título de restablecimiento del derecho, lo siguiente: (i) el reconocimiento y pago de la prima de actividad, según los porcentajes establecidos en las normas vigentes, para oficiales y suboficiales;
(ii) el pago de la diferencia salarial del 20% dejada de percibir, como salario básico mensual, conforme a la Ley 131 de 1985 y al Decreto 1794 de 2000; (iii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales, teniendo en cuenta un salario básico equivalente al mínimo legal incrementado en un 60%; (iv) la actualización de los valores adeudados conforme al IPC; y (v) el pago de costas y agencias en derecho.
De manera subsidiaria, pidió aplicar las figuras de excepción de inconstitucionalidad y de convencionalidad frente al acto administrativo acusado. 67. En vista de lo expuesto, el fundamento principal de las pretensiones versó en la presunta vulneración del principio de igualdad, bajo el argumento de que el accionante ejercía las mismas funciones de los soldados profesionales que antes del 31 de diciembre de 2000 se desempeñaron como voluntarios; y que, al igual que los oficiales y suboficiales del Ejército Nacional, se encuentra en el mismo supuesto de hecho de estar «en servicio activo», previsto en el Decreto 1211 de 1990, para el reconocimiento de la prima de actividad. 68.
Para efectos de verificar la congruencia de la decisión judicial, resulta pertinente examinar si la sentencia de segunda instancia dio respuesta a los planteamientos formulados en el recurso de apelación, y si cuenta con una carga argumentativa suficiente que sustente la decisión adoptada. 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 19 de septiembre de 2023, exp. 11001-03-15-000-2020-03585-00. 38 Ibidem.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69. Ahora bien, para verificar la congruencia de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, dado que dicha providencia resolvió la alzada interpuesta contra la decisión de primera instancia, resulta pertinente destacar lo resuelto en esta última.
En ese sentido, se observa que el Juzgado Segundo Administrativo de Girardot, en sentencia del 10 de junio de 2022, consideró lo siguiente: […] El señor CARLOS JOSÉ MEJÍA REYES ingresó al Ejército Nacional como soldado profesional, incorporado al Régimen de Carrera y Estatuto del Personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares (Decreto Ley 1793/2000), en calidad de soldado nuevo, sin haber sido soldado voluntario, afirmación que se extrae de los hechos de la demanda y que ratifica la parte actora en los alegatos sin que exista oposición y/o debate por parte del EJÉRCITO NACIONAL.
Por modo, conforme a la constancia expedida por la Sección de Atención al Usuario DIPER del Ejército Nacional el 26 de octubre de 2020 […], es diáfano que el actor solo ha fungido como soldado profesional, dada su incorporación desde el 1 de abril de 2001 (alumno). De esta manera, se encuentra acreditado que el demandante nunca ostentó la calidad de soldado voluntario, ni se encontraba vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 2000, requisito sine qua non a fin de aplicar la excepción de que trata el inciso 2° del artículo 1° del Decreto 1794 del 2000. […] En estas condiciones, la parte actora no ingresó antes del 31 de diciembre de 2000 como soldado voluntario al Ejército Nacional, sin haber gozado de derecho adquirido alguno, de manera tal que no le asiste derecho a aplicar a la excepción contenida en el inciso 2o del artículo 1o del Decreto 1794 del 2000.
De otro lado, con fundamento en las premisas normativas y jurisprudenciales que anteceden, concluye el Juzgado que la pretensión frente al reconocimiento y pago de la prima de actividad será́ negada, pues, como ampliamente se expuso, este factor salarial es reconocido a servidores de las Fuerzas Militares vinculados a partir de requisitos distintos de los exigidos a quienes funjan como soldados profesionales, aunado a la naturaleza disímil de las funciones que unos y otros cumplen.
De ahí pues, que no se advirtiere al punto un tratamiento discriminatorio en contra del actor, (sic) Por lo tanto, se negarán las pretensiones formuladas. 70. Inconforme con la decisión anterior, el accionante interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Los argumentos centrales de la alzada, como se indicó en el acápite «2.1.4.
Recurso de apelación de la parte demandante», se fundaron en la falta de congruencia de la sentencia y en la solicitud de complementación para resolver integralmente los puntos planteados, que, de modo general, la Sala evidencia, versaron sobre la supuesta vulneración del principio de igualdad en materia salarial y prestacional. Ello, al pretender comparar a los soldados que como el señor Carlos José Mejía Reyes ingresaron de manera directa a ser soldados profesionales con quienes fueron previamente soldados voluntarios y pasaron a ser profesionales; y frente a los oficiales y suboficiales. 71.
Con posterioridad, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A profirió sentencia de segunda instancia el 16 de marzo de 2023, en la que planteó como problemas jurídicos a resolver los siguientes: El primero, consiste en determinar si es procedente reconocerle al señor CARLOS JOSÉ MEJÍA REYES, en su condición de soldado profesional vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 2000, la asignación básica prevista en el inciso 2º del artículo 1º del Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 1794 de 2000, equivalente a 1 S.M.L.M.V., adicionada en un 60 %, en igualdad con los que se vincularon como soldados voluntarios.
Y el segundo, si bajo el principio de igualdad con los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, es procedente reconocer a los soldados profesionales la prima de actividad. 72. Al desarrollar los anteriores interrogantes, consideró lo que a continuación se detalla: 73. En cuanto al reajuste salarial del 20%: […] el supuesto de hecho aplicable al demandante se encuentra contenido en el inciso 1º de la norma trascrita, ya que su vinculación fue de manera posterior a 31 de diciembre de 2000; de ahí que su asignación básica corresponde a un salario mínimo legal mensual incrementado en un 40 % del mismo.
Lo que motiva la demanda y el recurso de apelación es que en criterio de la parte actora, no tiene porqué existir diferencia entre la remuneración que se paga a los soldados voluntarios que pasaron a profesionales y los que ingresaron directamente como profesionales a partir de 1º de enero de 2001, ya que las funciones que desarrollan son las mismas y por tanto, todos deben recibir el pago de una asignación mensual equivalente a un salario mínimo legal mensual incrementado en un 60%; de lo contrario, se vulneraría el principio de igualdad señalado en el artículo 53 superior, exactamente frente al postulado de “trabajo igual, salario igual”.
Siendo el principio de igualdad el ingrediente medular que causa la presente demanda, resulta oportuno traer como referencia algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, relacionados directamente con los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y la necesidad de que existan algunos factores diferenciales. […] [E]l derecho a la igualdad implica la comprobación de situaciones fácticas y de hecho idénticas o similares que ameritan un trato igual, situación que no se presenta en el caso bajo análisis toda vez que, pese a ostentar el mismo rango de soldados profesionales, los enunciados normativos analizados distinguen en este género de uniformados dos categorías, esto es, los soldados voluntarios que pasaron a ser profesionales y antes habían prestado el servicio militar obligatorio; y los que ingresaron a ser profesionales de manera directa durante la vigencia del Decreto 1794 de 2000, respecto de quienes, como lo estableció el Consejo de Estado en la sentencia de unificación, se presentó una transición en la que se distinguió a los voluntarios que pasaron a profesionales y los que ingresaron a partir del 1º de enero de 2001 directamente como profesionales, predicándose de los primeros una protección de derechos adquiridos; además la existencia de una serie de diferencias objetivas en cuanto a su vinculación, esto es, la antigüedad de unos y la novedad de otros; así como la remuneración mínima que percibían los voluntarios. […] Por tales argumentos no resulta procedente la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, puntualmente en relación con el inciso 1° del artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, ya que la diferenciación entre los soldados voluntarios que pasaron a profesionales y los que se incorporaron directamente tiene fundamentos de hecho, legales y además no desconoce principios constitucionales. […] 74.
Respecto a la prima de actividad: Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la prima de actividad, cuyo reconocimiento se peticiona sobre la base de una presunta vulneración al principio de igualdad, porque, a diferencia de los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, los soldados profesionales no la devengan, nuevamente la Sala acude al criterio, según el cual, la igualdad se predica entre iguales, y en este caso sí que existen patrones que impiden hacer juicios de comparación, empezando por el hecho de que se trata de una institución netamente jerarquizada, cuya remuneración depende de los escalafones, grados, especialidad, antigüedad, naturaleza funcional, entre otras; de ahí que lo único en que pueden asimilarse los oficiales y los soldados profesionales es el hecho de hacer parte de la fuerza pública, pero ello no implica que realicen las mismas funciones y/o asuman las mismas responsabilidades. 75.
En este orden de ideas, se destaca que el Tribunal encontró probado que la vinculación del demandante como soldado profesional del Ejército Nacional se produjo con posterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1794 de 2000. En consecuencia, conforme con las pruebas obrantes en el proceso y las reglas fijadas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-003-16 del 25 de agosto de 2016, radicado 850013333002- 2013-000060-01 (3420-2015), concluyó que el recurrente no tenía derecho al reajuste salarial del 20%, de manera que su asignación básica correspondía al salario mínimo mensual incrementado en un 40%.
Añadió que como el accionante no se encontraba en una situación igual a la de los soldados profesionales que eran voluntarios antes del 31 de diciembre de 2000, no le era aplicable el principio de igualdad. 76. Por otra parte, la autoridad judicial determinó que al demandante no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la prima de actividad, porque los soldados profesionales tienen su propio régimen salarial y prestacional, previsto en el Decreto 1794 de 2000, el cual es distinto al de los demás miembros de la Fuerza Pública y no establece el emolumento solicitado.
Además, estimó que no era posible aplicar al caso concreto los principios de igualdad; así como tampoco inaplicar la norma en mención, comoquiera que los soldados profesionales no se encontraban en las misma situación fáctica y jurídica de los oficiales y suboficiales. 77. Advertido lo anterior, la Sala considera que la sentencia de segunda instancia no resulta violatoria del principio de congruencia. En efecto, la decisión abordó la controversia central planteada en las pretensiones de la demanda, relativas al reajuste salarial del 20%, y al reconocimiento y pago de la prima de actividad; incluso analizó lo atinente a la excepción de inconstitucionalidad. 78.
Lo anterior, toda vez que el Tribunal, al expedir la decisión objeto del recurso extraordinario, explicó de manera clara que el Decreto 1794 de 2000 resultaba aplicable a la situación fáctica del demandante. Sostuvo que en su artículo 1, la referida norma prevé que los soldados profesionales vinculados a las fuerzas militares a partir de su entrada en vigor devengan un sueldo equivalente al salario mínimo legal vigente incrementado en un 40%; mientras que, en los términos del inciso 2, quienes al 31 de diciembre de 2000 se encontraban como soldados voluntarios y posteriormente fueron incorporados como profesionales tienen derecho a percibir una asignación equivalente al salario mínimo legal incrementado en un 60%, de acuerdo con la Ley 131 de 1985. 79.
De la misma manera, argumentó la negativa de ordenar el reconocimiento de la prima de actividad, en el hecho de que el cargo desempeñado por el recurrente no se encontraba dentro de aquellos a los que la ley otorgó dicho beneficio, ni se equiparaba al de oficiales o suboficiales de las fuerzas militares; razón por la cual se justificaba un tratamiento diferente entre unos cargos y otros. 80.
Sumado a lo anterior, de la revisión detallada y transversal de los argumentos planteados en el recurso extraordinario sobre la falta de pronunciamiento en las instancias judiciales —esto es, los fundamentos de la demanda y los cargos de la apelación respecto de los cuales se alegó omisión—, la Sala precisa se relacionan con Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presunta vulneración del principio de igualdad en materia salarial y prestacional, al comparar a los soldados que ingresaron en forma directa a ser profesionales con los soldados voluntarios que pasaron a ser profesionales; así como con respecto a los oficiales y suboficiales. 81.
Estos argumentos fueron abordados de manera sustancial en ambas instancias, al concluirse que no era posible predicar la vulneración del derecho a la igualdad, dado que el empleo del demandante no se encontraba en la misma condición frente a los cuales alegaba una desmejora laboral. Asimismo, se precisó que tampoco se configuraba dicha vulneración frente a los soldados voluntarios que posteriormente pasaron a ser profesionales, por cuanto la distinción normativa obedeció a la garantía de los derechos adquiridos de estos miembros de la Fuerza Pública, reconocidos en la Ley 131 de 1985. 82.
Así las cosas, se estima que la sentencia cuestionada que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no violó el principio de congruencia porque no omitió pronunciarse sobre el objeto del litigio, ni frente a los argumentos del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, de manera tal que no se incurrió en una afectación del debido proceso. 83.
Al respecto, es importante recordar que el recurso extraordinario de revisión no es una oportunidad para que la parte recurrente cuestione la decisión proferida por el Tribunal que fue adversa a sus intereses, cuando de lo visto está demostrado que la autoridad actuó de acuerdo con la fijación del litigio y el ámbito de su competencia definido por los cargos del recurso de apelación. 84.
En consecuencia, se estima que la causal de revisión alegada no se configura y, en realidad, el recurrente pretende emplear este mecanismo extraordinario como una nueva instancia, propósito que resulta improcedente. 85. Lo anterior guarda coherencia con la postura adoptada por esta Sección del Consejo de Estado en un caso similar al presente—recurso extraordinario de revisión relacionado con el reajuste salarial del 20% y la prima de actividad, cuyo apoderado de la parte recurrente es el mismo abogado del asunto de la referencia39—, en el que se concluyó que la providencia no vulneraba el principio de congruencia y, en consecuencia, se declaró infundado el recurso.
Al respecto, se dijo40: Se advierte, además, que el tribunal abordó los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en la medida en que determinó, la no transgresión del derecho a la igualdad, ni del artículo 53 de la Constitución Política, pues luego de realizar el recuento normativo y jurisprudencial aplicable al sub lite, concluyó que las condiciones de quienes se vincularon como soldados voluntarios y pasaron a ser, por disposición del Gobierno nacional, soldados profesionales, no son iguales a las de aquellos que, como el actor, accedieron a la institución en forma directa, como soldados profesionales.
Señaló que tampoco se constituía una violación al referido derecho a raíz de la negativa al reconocimiento de la prima de actividad, pues enfatizó en que la condición del actor y la de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares no era la misma, lo cual justificaba un tratamiento diferente, conforme lo había sostenido esta corporación y la Corte Constitucional.
Bajo ese panorama, es incorrecto y opuesto al tecnicismo requerido para sustentar la causal invocada, realizar cuestionamientos motivados en la aplicación o interpretación indebida de una disposición normativa, comoquiera que esta observación escapa del ámbito de la aludida causal, en tanto pertenece al debate ordinario. 39 Abogado Wilmer Yackson Peña Sánchez. 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2024, proceso 11001-03-25- 000-2022-00214-00 (0361-2022), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, de acuerdo con el expediente del proceso ordinario, observa la Sala que el hoy recurrente en la demanda presentada en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ventiló similares argumentos a los expuestos en esta oportunidad, lo que evidencia que pretende utilizar el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia. 86.
En atención a lo expuesto, como en el caso bajo estudio no se configuró la causal de revisión dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por violación al principio de congruencia, se declarará infundado el recurso extraordinario de la referencia. 3.8. Conclusión 87. Según se estudió, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se pronunció sobre el objeto del litigio del proceso adelantado por el señor Carlos José Mejía Reyes y respecto a los cargos propuestos contra la sentencia de primera instancia. Por ende, en el presente asunto no se vulneró el principio de congruencia y, en consecuencia, no se configuró la causal de revisión invocada, de manera que el recurso se declarará infundado. 3.9.
Costas 88. En este punto, para decidir sobre las costas procesales, la presente providencia acogerá el criterio de interpretación mayoritario41 de la Subsección sobre el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse, a través de un juicio de ponderación subjetiva, si la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe42.
Por lo tanto, en el caso concreto, no habrá lugar a imponer dicha condena en atención a que, si bien el recurso se declarará infundado, no se advierte que la parte recurrente haya incurrido en las anteriores conductas, durante el trámite del presente asunto. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos José Mejía Reyes en contra de la sentencia proferida el 16 de marzo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. 41 La magistrada ponente considera que la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 255 del CPACA, en materia de costas, implica la adopción de un criterio objetivo valorativo por varias razones, a saber: (i) se adopta la regla de procedencia en materia de costas para el recurso extraordinario de revisión bajo el supuesto de que se declare infundado el recurso;
(ii) el artículo 255 del CPACA debe leerse conjuntamente con los artículos 365 y 366 del CGP para efectos de verificar la causación y la comprobación de las cosas procesales; y (iii) la temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». 42 Sobre el particular, pueden verse las sentencias de: (i) 22 de agosto de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2016-00813- 00 (3722-2016).
MP Juan Enrique Bedoya Escobar, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B; (ii) 18 de julio de 2024, Rad. 11001-03-25-000-2017-00079-00 (0354-2017). MP Jorge Edison Portocarrero Banguera, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Radicación: 11001-03-25-000-2023-00344-00 (5002-2023) Recurrente: Carlos José Mejía Reyes 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ARCHIVAR el expediente de la referencia, una vez realizadas las anotaciones pertinentes en el sistema de Gestión Judicial SAMAI.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.