Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C. veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionantes: FREDY ANTONIO RODRÍGUEZ CORRALES Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia dictada el 22 de febrero de 2024 dentro de la acción de tutela de la referencia. En esta acción de tutela la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados con ocasión de la sentencia del 3 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, que revocó el fallo del 9 de abril de 2015, dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa promovida contra la Nación - Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa - Ejército y Policía Nacional y el municipio de La Gloria (Cesar), proceso que se tramitó bajo el radicado 20001-23-31-000-2012-00163-02 (55.845).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al anterior debate, la Sala mayoritaria decidió revocar la sentencia del 21 de septiembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la improcedencia de la tutela, para, en su lugar, denegar el amparo solicitado.
Las razones por la que discrepo de lo decidido se resumen en que, en pronunciamientos anteriores, esta Sala denegó el amparo o declaró la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad1 de las acciones de tutela en las que se atacan pronunciamientos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que han aplicado el criterio de unificación fijado por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación en el fallo del 29 de enero de 20202, como ocurrió en el sub lite con la sentencia del 3 de febrero de 2023, objeto de tutela3.
Sin embargo, mediante la sentencia T-374 del 25 de septiembre de 2023, la Corte Constitucional, en sede de revisión, revocó la sentencia del 16 de diciembre de 20224, en la que esta Sección había declarado la improcedencia del amparo en un asunto similar5. En esa oportunidad la Corte sostuvo que la decisión objeto de tutela había desconocido el precedente fijado por esa corporación en la sentencia SU-254 de 2013, que señaló que, en asuntos en los que se reclaman los perjuicios causados a la 1 En los casos en los que los argumentos de la tutela pueden ser expuestos a través del recurso extraordinario de revisión. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, radicación: 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A. 3 La cual encontró probado que los demandantes se habían desplazado como consecuencia del accionar de un grupo paramilitar que los hostigó desde el 14 de febrero de 1996 hasta su desmovilización, que se produjo entre marzo y agosto de 2006.
Por lo tanto, con base en el precedente de unificación fijado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo del 29 de enero de 2020, estimó que a partir de ese momento debía computarse el plazo de caducidad, el cual feneció en el mes de agosto de 2008. 4 Radicado número 11001-03-15-000-2022-04962-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 5 Al considerar que los demandantes debieron haber instaurado el recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co población desplazada, la caducidad se computa desde la fecha de la ejecutoria de ese pronunciamiento, que se produjo el 23 de mayo de 2013.
Además, enfatizó que tal sentencia de unificación tiene prevalencia sobre el establecido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo de unificación del 29 de enero de 2020. De acuerdo con lo anterior, considero que, en este caso, como el daño reclamado en la acción de reparación directa se derivó de posibles violaciones graves a los derechos humanos6, y teniendo en cuenta que los demandantes alegaron la aplicación indebida del fallo de unificación del 29 de enero de 2020, la Sala debía analizar si la autoridad judicial accionada, en virtud del control oficioso de convencionalidad, había tenido en cuenta el criterio fijado en la sentencia SU-254 de 2013, por cuanto era el precedente constitucional vigente sobre la materia para el momento en el que se resolvió el asunto en segunda instancia. En definitiva, las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en la propuesta de decisión que inicialmente presenté a consideración de la Sala, la cual no logró la mayoría de votos necesaria para su aprobación. El referido texto es el siguiente: “[…] 5.3.2.
El fondo del asunto 5.3.2.1. Del control oficioso de convencionalidad La Sala considera indispensable analizar cuáles son los criterios que debe tener en cuenta el juez al momento de adoptar decisiones en procesos en los que se debate la 6 En este punto, es pertinente señalar que, de conformidad con el artículo 7º, numeral 2º, literal d, del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, la deportación o traslado forzoso de población, mediante actos coactivos, de la zona en la que estén legítimamente presentes, se considera crimen de lesa humanidad.
Así mismo, de conformidad con el artículo 8º, numeral 2º, literal e, numeral viii, ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto es un crimen de guerra. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad del Estado por hechos que involucren graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
De conformidad con lo planteado de manera coincidente por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, con el propósito de garantizar los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado en Colombia, deberá procederse así: En primer lugar, y de manera general, es claro para la Sala que los jueces cuentan con una amplia discrecionalidad para analizar los hechos puestos en su conocimiento, así como para asignar valor a cada prueba obrante en cada expediente en aplicación del principio de la autonomía e independencia judicial7, lo cual no implica que cuenten con una discrecionalidad absoluta, dado que, en casos extremos, el ejercicio de dichas potestades puede llegar a desbordar los límites que impone el ordenamiento constitucional.
En esta línea, al momento de estudiar los eventos posiblemente constitutivos de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los jueces deben analizar si, dentro de la sentencia acusada, se realiza una interpretación sistemática de la normatividad interna en conjunto con las disposiciones internacionales aplicables al caso concreto, particularmente, de conformidad con los postulados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
En ese orden de ideas, el juez a cargo de la decisión de este tipo de controversias debe realizar el control oficioso de convencionalidad cuando se advierta la posible ocurrencia de hechos que violen el derecho internacional humanitario. En esos casos a los jueces les asiste la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de los postulados internacionales con el fin de proteger los derechos fundamentales de las posibles víctimas del conflicto armado.
Al respecto, es pertinente recordar que la Sala Plena de esta corporación, en la sentencia del 29 de junio de 20218, señaló que el control de convencionalidad9, introducido en nuestro ordenamiento por la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH)10, implica que los jueces colombianos deben realizar un examen de compatibilidad entre las disposiciones y actos internos con los tratados internacionales y la jurisprudencia de la CIDH, lo cual se fundamenta en los principios del efecto útil de la CADH y del principio pacta sunt servanda11. 7 Corte Constitucional sentencia SU-159 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). 8 Consejo de Estado, sentencia de 29 de junio de 2021, expediente 11001-03-15-000-2021-01175-01.
Ref: Control automático de legalidad de fallo con responsabilidad fiscal (C. P. William Hernández Gómez) 9 Sobre la postura vigente de la Corte Constitucional acerca del control de convencionalidad se pueden estudiar las sentencias C-792 de 2014, C-327 de 2016 y C-659 de 2016, entre otras. 10 Aprobada en Colombia mediante la Ley 16 de 1972. 11 Valga destacar que en la disposición citada, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación explicó que el control difuso “es el que deben hacer todos los jueces y autoridades cobijadas por la CADH, cuando inaplican en casos concretos normas nacionales por ser contrarias a los estándares internacionales sobre derechos humanos”.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ello se puede advertir que los jueces están en la obligación de realizar el control oficioso de convencionalidad cuando quiera que estén frente a hechos posiblemente constitutivos de violaciones graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario12.
En estas condiciones, una vez determinado el alcance del control de convencionalidad en el ordenamiento jurídico interno, la Sala debe resaltar que, cuando los hechos puestos en conocimiento de los jueces implican una violación del derecho internacional humanitario, se debe proceder a examinar si la pretensión declarativa de responsabilidad del Estado excede el interés particular o individual de las víctimas de dichos actos y, por ende, reviste una relevancia jurídica colectiva que involucra a la humanidad en su conjunto y se enmarca dentro del concepto de grave violación de derechos humanos como acto de lesa humanidad.
Surge así para el juez la obligación de pronunciarse, incluso oficiosamente, sobre los hechos objeto de estudio, atendiendo el contexto histórico y sociológico en el cual se enmarcan. Así las cosas, y desde esta óptica, el juez deberá evaluar con especial cuidado si los hechos estudiados implican la declaratoria de responsabilidad del Estado respecto de aquellos daños antijurídicos que le sean atribuibles, que guarden relación o vínculo con este contexto.
En ese orden de ideas, es importante indicar también que la Corte Constitucional13 ha señalado que los jueces administrativos, en el momento de analizar la responsabilidad del Estado en los casos en los que se estudie la posible ocurrencia de graves violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, deben tener en cuenta que la víctima se encuentra en un grado de mayor dificultad argumentativa, probatoria, y de ejercicio efectivo de la defensa técnica, como ocurre con las ejecuciones extrajudiciales o la desaparición forzada, y por ende, el rigor en la exigencia de los elementos de acreditación de responsabilidad, debe ceder y atemperarse de manera razonable para hacer posible un análisis integral de tan graves hechos dentro del contexto histórico, político, social y económico en que se supone que ellos se enmarcaron.
Por todo lo anterior, se advierte que, en los procesos de reparación directa en los cuales se esté analizando la posible responsabilidad del Estado por hechos relacionados con graves violaciones a los derechos humanos, el juez deberá realizar: (i) el control oficioso de convencionalidad frente a la presunta violación del derecho 12 En la sentencia C-579 de 2013, la Corte Constitucional ha señalado que estos hechos se caracterizan por “causar sufrimientos graves a la víctima o atentar contra su salud mental o física; inscribirse en el marco de un ataque generalizado y sistemático; estar dirigidos contra miembros de la población civil y ser cometido por uno o varios motivos discriminatorios especialmente por razones de orden nacional, político, étnico, racial o religioso”, y que, de acuerdo con el artículo 7 del Estatuto de Roma, son: “1. el asesinato, 2. el exterminio, 3. la esclavitud, 4. la deportación, 5. el traslado forzoso de población, 6. la encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional, 7. la tortura, 8. la violación, 9. la esclavitud sexual, 10. la prostitución forzada, 11. el embarazo forzado, 12. la esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable, 13. la persecución de un grupo o colectividad, 14. desaparición forzada de personas, 15. el crimen de apartheid; y 15. otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física, siempre que se cometan de manera generalizada o sistemática”. 13 Corte Constitucional, sentencia T-296 de 2018 (M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado) Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co internacional humanitario en cada caso en concreto, y (ii) un análisis sobre el fundamento de las pretensiones, hechos y pruebas aducidas que atienda al particular contexto del conflicto armado, utilizando los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional, con el objetivo de proteger los derechos fundamentales a la vida digna, dignidad humana, verdad, justicia y la reparación integral.
Por lo tanto, el juez constitucional deberá verificar si en las sentencias que se acusen dentro del trámite tutelar: (i) se encuentra expuesta la posible comisión de graves violaciones a los derechos humanos, y (ii) el juez tuvo en cuenta los postulados jurisprudenciales dentro del contexto social de las víctimas, puesto que, en los casos en los cuales no se advierta dicho análisis integral, se podría incurrir en grave defecto, y por ello, resultaría excepcionalmente procedente el amparo constitucional. 5.3.2.2.
Caso concreto 5.3.2.2.1. En la demanda de reparación directa la parte actora reclamó la indemnización de los perjuicios ocasionados por el desplazamiento forzado del que afirman haber sido víctimas. Es decir, que en el proceso ordinario que dio origen a la tutela se discutió sobre hechos que habrían constituido una grave afrenta a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario.
Entonces, el juez del asunto debía efectuar el control oficioso de convencionalidad, lo cual exige, como lo ordenan los instrumentos internacionales, pronunciarse, incluso oficiosamente, sobre los hechos objeto de estudio, atendiendo el contexto histórico y sociológico en el cual se enmarcan, teniendo en cuenta que las víctimas se encuentran en un grado de mayor dificultad argumentativa y probatoria frente a los elementos de acreditación de la responsabilidad, lo que incluiría una evaluación sobre las circunstancias especiales que en esta clase de asuntos puede conllevar al ejercicio tardío del derecho de acción. 5.3.2.2.2.
Ahora, en esta acción de tutela, los demandantes alegan que la autoridad judicial demandada aplicó con efectos retroactivos el precedente fijado en la sentencia del 29 de enero de 2020, por lo que, a su juicio, vulneró la confianza legítima al desconocer que, para el año 2012, cuando se interpuso la demanda ordinaria, la jurisprudencia de la Sección Tercera de este tribunal señalaba que no había lugar a declarar la caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos14.
Frente a este argumento el a quo consideró que la providencia demandada no se había basado en realidad en la sentencia de unificación, sino en otras decisiones anteriores, que habían establecido el mismo criterio en cuanto al cómputo de la caducidad en los casos de desplazamiento forzado. Contra lo aducido por el juez de tutela de primera instancia, la Sala observa que el fallo confutado sí se fundamentó en la referida sentencia de unificación. En efecto, en los párrafos 45, 46 y 47 explicó que, en la providencia de unificación, la Sala Plena de la Sección Tercera concluyó que la caducidad también era aplicable a esos casos, 14 En este punto invocaron la sentencia de tutela de julio 7 de 2022, en la que el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A señaló que la providencia de unificación ya mencionada no moduló sus efectos, lo que implica que éstos son hacia el futuro o ex nunc y en consecuencia no podían ser aplicados al caso.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salvo a aquellos en los que se presenten circunstancias particulares que ameriten que ésta sea inaplicada en virtud de la excepción de inconstitucionalidad de que trata el artículo 4 de la Carta, esto es, a los eventos en los que se configuren circunstancias que obstaculicen materialmente el ejercicio del derecho de acción. En efecto, la parte resolutiva de la sentencia del 29 de enero de 2020 estableció el criterio de unificación sobre la materia, así: “PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”.
(Subrayas de la Sala). Entonces, la anterior providencia determinó que en todos los procesos de reparación directa, particularmente en los que se originan en graves violaciones a los derechos humanos, debe aplicarse el término extintivo establecido por el legislador, advirtiendo que, en adición a ello, en estos asuntos el juez debe verificar: (i) cuál fue el momento a partir del cual era exigible a los demandantes inferir que el Estado tenía responsabilidad frente a los hechos, y (ii) hasta qué punto y momento la alegada condición de desplazamiento forzado les impidió interponer oportunamente la demanda, circunstancias que podrían conducir a una conclusión diferente en torno al conteo de la caducidad. 5.3.2.2.3.
Con base en ese criterio, el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, en la sentencia del 3 de febrero de 2023, objeto de tutela, realizó el siguiente análisis: “52. Igualmente, es menester poner de presente que en materia de desplazamiento forzado, esta corporación ha establecido que dicho término se cuenta desde el momento en el que el daño cesa, es decir, a partir de la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal seguido por los hechos o desde la fecha del retorno o restablecimiento de las víctimas al lugar de origen o, en su defecto, desde que están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno, independientemente de que los afectados procedan o no de conformidad.
(…) 57. La parte demandante ha referido a lo largo de este proceso que las circunstancias que rodearon el desplazamiento de los 57 grupos familiares demandantes son similares, puesto que si bien no ocurrieron todos el mismo día, sí son consecuencia directa en su totalidad de la obra del mismo actor armado, a saber, el grupo Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co paramilitar que actuaba en protección de los intereses de los propietarios de los terrenos que conformaban la Hacienda Bellacruz y que desde el 14 de febrero de 1996 amenazó a los campesinos para que se desplazaran de sus parcelas, hostigamiento que permaneció en el tiempo hasta que se logró progresivamente el desalojo de todas las familias que en el presente proceso reclaman una indemnización. (…) 68.
Incluso, el propio apoderado de los demandantes en el acápite de la demanda titulado ‘inaplicabilidad de la caducidad’ refirió que ‘a partir el 14 de febrero de 1996 y hasta el proceso de desmovilización de grupos armados al margen de la ley llevado a cabo en el año 2005, los señores LUIS ARMENIO CHOGO SUÁREZ, FREDY RODRÍGUEZ CORRALES y todas las demás personas citadas e identificadas como demandantes, sufrieron el desplazamiento forzado de sus parcelas y viviendas ubicadas en la Hacienda Bellacruz ( )’. 69.
Por manera que, del análisis de los elementos probatorios a disposición de esta corporación, así como de la propia narración realizada por la parte demandante en el libelo inicial, se advierte que la situación de riesgo para el retorno respecto de la totalidad de los demandantes, se extendió hasta el año 2005, fecha en la que se registraron los últimos hechos de control del territorio por parte de los paramilitares, sin que se hubiera alegado, ni mucho menos acreditado, que las condiciones de seguridad posteriores a 2005 impidieron a los grupos de familias desplazados, retornar a la Hacienda Bellacruz.
Desmovilización del grupo armado ilegal al que se le endilgan los hechos de desplazamiento y posterior hostigamiento 70. En el denominado ‘Acuerdo de Ralito’ las Autodefensas Unidas de Colombia se comprometieron a desmovilizar a la totalidad de sus miembros antes del 31 de diciembre de 2005 (…) los cuales hicieron entrega de las armas en actos que tuvieron lugar el 4, 8 y 10 de marzo del año 2006.
Los desarmes colectivos se extendieron hasta el mes de agosto de 2006. 71. Es importante precisar que en el transcurso del proceso se refirió precisamente que los hechos ocurridos en la Hacienda Bellacruz se le endilgaban al grupo bajo el mando de Juan Francisco Prada Márquez -desmovilizado en marzo de 2006 (…). 72. Por manera que, al menos desde agosto de 2006, fecha en que la última estructura armada de los grupos paramilitares que actuaban en el país se desmovilizó (…) se dieron las condiciones de seguridad para el retorno de las 41 familias que, según el dicho de la demanda no habían regresado a la Hacienda Bellacruz, lo que, a no dudarlo, implica que hubiera cesado la condición de desplazamiento alegada por este grupo de personas, independientemente de que hubieren decidido no regresar a sus parcelas.
(…) Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76. Aunado a lo anterior, se advierte que no se allegaron pruebas en el expediente que acrediten que los núcleos familiares demandantes hubiesen solicitado la realización de un estudio de seguridad o que hubiesen puesto de presente circunstancias particulares de peligro para su integridad personal si llegaren a retornar a la Hacienda Bellacruz, de las cuales se pudiera concluir que no existían las garantías necesarias para su regreso y, por ende, impidieran su permanencia en Bellacruz.
(…) Conclusión 89. Le corresponde a la parte interesada demostrar las situaciones excepcionales que invoquen para efectos de justificar un conteo diferencial de caducidad, esto, en aplicación de la regla general de carga de la prueba –quien afirma prueba-. Sin embargo, en el presente caso, la parte demandante ni siquiera alegó, y mucho menos acreditó, la ocurrencia de una circunstancia que le hubiera impedido a los grupos familiares demandar en oportunidad ante la imposibilidad de acceder materialmente a la administración de justicia. De hecho, su único argumento se fundamentó en que desde el momento de ocurrencia de los hechos los demandantes se encontraban en situación de desplazamiento forzado pues no habían retornado a su lugar de origen y que, por tal motivo, estaban facultados para formular la demanda de reparación directa en cualquier tiempo. 90.
Sin embargo, se itera, no se acreditó que la condición de desplazamiento forzado hubiere permanecido en el tiempo, pues, por el contrario, se demostró que (i) las condiciones de seguridad para el retorno de la totalidad de los grupos familiares demandantes estaban dadas, cuando menos, desde agosto de 2006; (ii) no se comprobó la existencia de una situación de riesgo grupal o particular que les impidiera el retorno al territorio o el acceso a la administración de justicia, y (iii) las familias se hallaban reasentadas en diversos municipios del país desde donde hubieran podido ejercer su derecho de acción oportunamente.
(…) 92. Aunado a lo anterior, debe insistirse que ningún medio de prueba estuvo dirigido a demostrar la imposibilidad del acceso material de los actores a la jurisdicción, más allá de indicar que existía una “situación de riesgo”, la cual no obtuvo suficiente sustento probatorio a lo largo del trámite de la presente acción. 93. Así las cosas, el cómputo de la caducidad de la acción debe iniciar desde la fecha en la que se desmovilizó la última estructura armada del grupo armado al margen de la ley al que se le endilgó el hecho del desplazamiento y los posteriores hostigamientos y amenazas a los demandantes -Autodefensas Unidas de Colombia-, esto es, el mes de agosto de 2006, momento desde el cual cesó la situación de desplazamiento forzado y la totalidad de los demandantes estaban en condiciones de acudir a la administración de justicia sin que se hubiera acreditado ninguna excepción para empezar el cómputo de la caducidad desde otra fecha.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94. Por manera que, el término para demandar en ejercicio de la acción de reparación directa empezó a correr a partir de agosto de 2006 y venció en agosto de 2008; pero como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 4 de marzo de 2011 y la demanda el 18 de abril de 2012, es claro que ambas se presentaron cuando el referido plazo legal ya se encontraba ampliamente vencido.
De acuerdo con el aparte transcrito, la Sala advierte que, con base en el precedente de unificación fijado en el fallo del 29 de enero de 2020, la providencia cuestionada señaló que el material probatorio allegado al proceso demostraba que la totalidad de los demandantes se habían desplazado como consecuencia del accionar de un grupo paramilitar que los hostigó desde el 14 de febrero de 1996, el cual mantuvo el control territorial de la zona hasta su desmovilización, que se produjo entre marzo y agosto de 2006.
Por tanto, estimó que a partir de ese momento estaban dadas las condiciones de seguridad para que los demandantes regresaran a su lugar de origen y para que instauraran la acción de reparación directa. Entonces, dijo que desde allí había iniciado a correr el término de dos años de la caducidad, el cual feneció en el mes de agosto de 2008.
Así mismo, manifestó que ninguno de los demandantes había allegado pruebas que demostraran que en esa época se hubiere encontrado en situaciones particulares de seguridad que prolongaran más allá de esa fecha la situación de desplazamiento y que por tanto justificaran la tardanza en el ejercicio del derecho de acción. 5.3.2.2.4. En pronunciamientos anteriores, esta Sala ha denegado el amparo o ha declarado la improcedencia por falta del requisito de subsidiariedad15 de las acciones de tutela en las que se atacan pronunciamientos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que han aplicado el criterio de unificación fijado por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación en el fallo del 29 de enero de 2020.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en la sentencia T-374 del 25 de septiembre de 2023, la Corte Constitucional revocó en sede de revisión el fallo del 16 de diciembre de 202216, mediante el cual esta Sección había declarado la improcedencia del amparo en un asunto similar, al considerar que los demandantes debieron haber instaurado el recurso extraordinario de revisión. En esa oportunidad la Corte sostuvo: “5.1.
El Tribunal Administrativo de Sucre- Sala Primera de Decisión Oral, al confirmar lo decidido por el juez de instancia, específicamente en lo que tiene que ver con declarar probada la excepción de caducidad en este caso, incurrió en desconocimiento del precedente constitucional, sentado en la Sentencia SU-254 de 2013. (…) 15 En los casos en los que los argumentos de la tutela pueden ser expuestos a través del recurso extraordinario de revisión. 16 Radicado número 11001-03-15-000-2022-04962-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.7.
Contrario a lo expuesto por el tribunal accionado, esta Sala encuentra que, tal como lo sostienen los accionantes y también el juez de tutela de primera instancia, la regla contenida en la Sentencia SU-254 de 2013 es plenamente aplicable para la resolución de la presente acción constitucional, como pasa a verse. 5.7.1. En este pronunciamiento, la Corte abordó el análisis de varios casos relacionados con víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, que solicitaban la reparación integral y, como parte de ella, la indemnización pronta de los perjuicios ocasionados a causa de dicho desplazamiento. 5.7.2.
El problema jurídico planteado, contrario a lo expuesto por el tribunal accionado, no solo se circunscribió al estudio de la vulneración del derecho a la indemnización administrativa de esta población sino también al de la reparación integral, que incluye la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener el resarcimiento por los perjuicios sufridos.
(…) 5.7.5. Como sustento de la decisión que adoptaría más adelante, esta sentencia recoge lo que la jurisprudencia constitucional ha señalado sobre el daño que produce en las personas el delito de desplazamiento forzado por la violencia, la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta que este ocasiona en la vida de quienes lo padecen y la necesidad de que se garanticen sus derechos de manera integral: 5.7.6.
Y, en el examen de los casos concretos, puntualmente se refirió a que a esta población no se le pueden exigir requisitos de imposible cumplimiento que desconozcan su calidad de víctimas o los revictimicen. Por lo tanto, debía asumirse que “con la declaración e inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, hasta ahora existente, que se transformó en el Registro Único de Víctimas, en aplicación de la Ley 1448 de 2011, la población desplazada cumple con una carga mínima” para acceder a las diferentes medidas de reparación integral establecidas en la ley. 5.7.7.
Posteriormente y para el caso que nos convoca, desarrolló otro punto de análisis sobre el alcance y sentido del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Luego de lo cual, determinó que: “…los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse, como antes se explicó, de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta”.
(Subraya fuera de texto) 5.7.8. Esta determinación es aplicable para los accionantes en el presente proceso de tutela porque (i) tienen la calidad de víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, en consecuencia, son sujetos de protección constitucional reforzada, al igual que los accionantes en el proceso del fallo de unificación (quienes se encuentran en una situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta).
Sumado a lo Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior: (ii) los accionantes se encuentran inscritos en el registro de víctimas desde antes de entrar en vigencia la Ley 1448 de 2011 y, por tanto, no solo acreditan la calidad de víctimas, sino que también cumplen con la condición mínima para acceder a todas las vías de reparación integral consagradas en la ley a favor de este grupo, hecho que fue reconocido por los jueces administrativos en sus sentencias. 5.8.
En ese orden de ideas, no es cierto como lo advierte el tribunal accionado que la sentencia de unificación de la Corte Constitucional no es aplicable a los accionantes porque sí acreditaron las condiciones mínimas consagradas en dicho fallo para estar amparados por la regla según la cual, el término de caducidad de la acción ejercida ante los jueces administrativos, solo puede contarse a partir del término de su ejecutoria.
Esto es, desde el 23 de mayo de 2013. Y como los actores acudieron al medio de control de reparación directa el 30 de abril de 2015, aún se encontraban dentro del término para ejercer la acción. (…) 5.14. De igual manera, no es posible acoger la razón adicional por la que el tribunal accionado decidió apartarse de lo decidido en la SU-254 de 2013, relativa a que la sentencia SU-254 de 2013 surtió efectos jurídicos en su momento pero que, ante la expedición de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, este era el precedente vinculante y aplicable al caso concreto. 5.15.
Como se expuso en la parte considerativa, las sentencias del órgano de cierre de la jurisdicción constitucional tienen un peso predominante respecto a la interpretación que realiza sobre los derechos fundamentales. Esto quiere decir que su labor hermenéutica prevalece sobre la interpretación que realicen de los mismos, los demás órganos judiciales.
En particular, en esta sentencia de unificación, donde la Corte abordó, entre otros temas, lo atinente a las diferentes vías con las que cuentan las víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, para acceder al goce efectivo de su derecho a la reparación integral. Y, que como se mencionó, es plenamente aplicable a los actores. 5.16.
En definitiva, la aplicación de lo dispuesto en sentencia SU-254 de 2013 tiene sustento en el criterio de especialidad porque la Corte fijó una regla específica respecto al momento a partir del cual debe contabilizarse el término de caducidad, esto es, desde su ejecutoria, en los casos de desplazamiento forzado acaecidos con anterioridad a la expedición de ese fallo, como ocurre en el asunto bajo examen.
Y, en el criterio de prevalencia de las normas constitucionales y del alcance e interpretación que esta corporación le otorgue a las mismas, tal como se expuso en el acápite de la vinculatoriedad del precedente constitucional que, entre otros fines, persigue garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica de los ciudadanos. 5.17.
Adicionalmente, la Sala evidencia que el tribunal accionado realizó una aplicación inflexible del artículo 164 del CPACA que contempla el término general de caducidad, en particular, sobre el momento en el que las víctimas conocieron o debieron conocer del daño, sin tomar en consideración su condición vulnerable, ni la calificación del acto perpetrado en Chengue como de lesa humanidad, lo que Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructuró el defecto específico procedimental por exceso ritual manifiesto”.
(Subrayas de la Sala). El pronunciamiento que acaba de citarse sostuvo que el precedente fijado por la Corte Constitucional17 en la sentencia SU-254 de 2013, que señaló que, en asuntos en los que se reclaman los perjuicios causados a la población desplazada, la caducidad se computa desde la fecha de la ejecutoria de ese pronunciamiento, que se produjo el 23 de mayo de 2013, tiene prevalencia sobre el establecido por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el fallo de unificación del 29 de enero de 2020, cuyas conclusiones ya fueron esbozadas en esta decisión. Ahora bien, observa la Sala que los actores no invocaron expresamente los referidos precedentes de la Corte Constitucional, ni tampoco alegaron la existencia de un defecto consistente en el desconocimiento de precedentes aplicables, lo que resulta explicable en cuanto la sentencia T-374 de 2023 se emitió y notificó después de haberse presentado esta acción de tutela18.
Sin embargo, no es menos cierto que con anterioridad a este reciente pronunciamiento, que no hizo otra cosa que ratificar la regla vigente hace más de una década, como también para el momento en que se emitió la sentencia de segunda instancia ahora cuestionada en sede de tutela, se encontraba vigente el precedente contenido en el fallo SU-254 de 2013 conforme al cual la caducidad de las acciones contencioso administrativas presentadas por personas víctimas de desplazamiento forzado debía contarse a partir de la ejecutoria de dicha decisión. Así las cosas, aun cuando en este asunto no se alegó el desconocimiento del precedente establecido en la sentencia SU-254 de 2013, sino la aplicación indebida del fallo de unificación del 29 de enero de 2020, la Sala considera que, en virtud del control oficioso de convencionalidad, era deber de la autoridad judicial accionada analizar, conforme lo ordenan los instrumentos internacionales, las circunstancias que pudieran justificar el ejercicio tardío de la acción por parte de la población desplazada, así como la jurisprudencia nacional que, a la luz de la Carta Política, establece las circunstancias que se deben tener en cuenta al computar el término extintivo de la acción. 5.3.2.2.5.
En este orden, la Sala considera procedente analizar si en este asunto se cumplen los criterios necesarios para la aplicación del precedente judicial establecido en la sentencia SU-254 de 2013, esto es: (i) que en la ratio decidendi de ésta se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente19.
En esa providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió varios casos relacionados con las víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, quienes 17 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 La tutela que ahora se decide fue presentada el 21 de julio de 2023 mientras que la sentencia T-374 de 2023 fue emitida por la Corte Constitucional el 25 de septiembre del 2023, cuando incluso se había dictado ya la sentencia de primera instancia que decidió sobre esta acción de tutela. 19 Sentencia T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co habían solicitado la reparación integral, y definió el siguiente problema jurídico a resolver: “El problema jurídico que debe resolver esta Sala, es si en los casos de tutela que se examinan, se presenta vulneración del derecho a la indemnización administrativa y a la reparación integral de los accionantes, por parte de la antigua Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, hoy transformada en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con la Constitución Política de 1991, los estándares mínimos de derecho internacional en materia de reparación a víctimas, y el nuevo marco jurídico e institucional creado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 4800 de 2011.
Así, la Sala Plena de esta corporación deberá unificar los distintos criterios jurídicos que han dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado.
Para ello, la Corte deberá resolver diversos cuestionamientos jurídicos, tanto de tipo procesal como sustancial, asociados a la procedencia de la acción de tutela, su prosperidad en los casos en concreto y el régimen legal aplicable, con el fin de lograr la protección efectiva del derecho a la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado, atendiendo el nuevo marco legal y reglamentario en la materia” (Subrayas de la Sala).
En la parte resolutiva, la Corte estableció que el término de caducidad de las acciones que la población desplazada instaure ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo empezaría a correr desde la ejecutoria de esa providencia, lo cual se produjo el 23 de mayo de 2013: “VIGÉSIMO CUARTO.- DETERMINAR que para efectos de la caducidad de futuros proceso (sic) judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta” (Subrayas de la Sala).
Ahora bien, en el caso concreto se observa que, en la nota al pie Nº 7 de la sentencia del 3 de febrero de 2023, objeto de tutela, la autoridad judicial demandada relacionó entre el material probatorio allegado al proceso los siguientes documentos que darían cuenta del registro de varios de los demandantes como población desplazada: “21.
Oficio del 26 de agosto de 2013 suscrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el que allega cuadro que relaciona a los demandantes incluidos y no incluidos en el Registro único de Víctimas y la fecha de valoración, así como los demandantes que no registran información en el Registro Único de Víctimas.
(…) Radicación: 11001 03 15 000 2023 03922 01 Accionante: Fredy Antonio Rodríguez Corrales y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Oficio del 21 de agosto de 2013 suscrito por la Directora Técnica de Registro y Gestión de la Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas en el que allega cuadro que relaciona a los demandantes incluidos y no incluidos en el Registro único de Víctimas y la fecha de valoración, así como los demandantes que no registran información en el Registro Único de Víctimas (Subrayas de la Sala).
Es decir que, al menos respecto de algunos de los integrantes de la parte actora, sí estaría probada la condición de desplazados. Así mismo, de acuerdo con los hechos que la providencia controvertida encontró probados, ya reseñados en este escrito, se observa que el desplazamiento se produjo desde el año 1996. Igualmente, reitera la Sala que la sentencia SU-254 de 2013 era el precedente constitucional vigente sobre la materia para el momento en el que se resolvió en segunda instancia la acción de reparación directa, por lo que la regla especial allí establecida en cuanto al cómputo de la caducidad para la población desplazada por la violencia debía ser tenida en cuenta por la autoridad judicial.
Empero, la providencia cuestionada no analizó el asunto desde la perspectiva de dicho pronunciamiento. En consecuencia, la Sala concluye que el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A incurrió en desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013, que estableció la forma como debe computarse el término de caducidad de las acciones que promueva la población desplazada por la violencia ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 5.4.
Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los demandantes, dejará sin efectos la sentencia del 3 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, dentro de la acción de reparación directa identificada con la radicación 20001-23-31-000-2012-00163-02 (55.845), y ordenará que, en su lugar, en el término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera la providencia de reemplazo, que tenga en cuenta las consideraciones aquí expuestas.”.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación para su posterior consulta, de conformidad con la ley.