Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA Demandado: DEPARTAMENTO DEL HUILA Tema: Medidas de seguridad en materia sanitaria Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 6 de junio de 2017, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila.

I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda1 1. La Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo [en adelante CCA], acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para elevar las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: Que se declare la Nulidad del Acto Administrativo compuesto, que contiene el Oficio No. 4567 y el Acta de fecha 27 de Octubre del 2009, por medio del cual se Declaró la Suspensión de Ambulancia – Código 601, Transporte Asistencia Básico, ofrecido por la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., teniendo en cuenta las causales que más adelante se invocarán. SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaración anterior y a título de Restablecimiento del Derecho, EL DEPARTAMENTO DEL HUILA deberá viabilizar que la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., continúe prestando el servicio de ambulancia. TERCERA: Se condene a la Entidad Demandada al pago de los perjuicios de todo orden ocasionados a LA CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., conforme al Art. 16 de la Ley 446 de 1998, derivado de la Sanción Impuesta [sic] que se demanda, en la cuantía establecida en el Acápite de “Estimación Razonada de los Daños y Perjuicios”.

CUARTA: Que se declare y ordene que a las condenas solicitadas se le aplique la indexación o corrección monetaria, conforme a los criterios señalados por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, desde el momento en que se produjo 1 Fol. 1-20, C. 1. 2 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. la sanción (27-Octubre-2009) y hasta cuando se produzca el pago de las condenas impuestas.

QUINTA: Que se condene a la Entidad demandada al pago de costas, incluyendo las Agencias en Derecho, que se ocasionaren con el ejercicio de la presente Acción. SEXTA: La(s) condena(s) impuesta(s) deberá(n) cumplirse en las condiciones y términos a que se refiere los Artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. So pena [sic] que vencidos los términos de Ley tenga que pagar Intereses Moratorios conforme a certificación que expida la Superintendencia Bancaria […]».

I.1.1. Los hechos 2. La parte actora afirmó que fue habilitada por la Secretaría de Salud del departamento del Huila para prestar el servicio de transporte médico de ambulancia, una vez cumplió con los requisitos técnicos, científicos y humanos exigidos por el ordenamiento jurídico para el efecto. 3. Aseguró que, en virtud de la señalada habilitación, inició la prestación de los servicios de «[…] Ambulancia – Código 601, Transporte Asistencial Básico […]», en el departamento del Huila, a partir del 26 de mayo de 2009, «[…] de manera oportuna, eficiente y eficaz […]». 4.

Aseveró que la autoridad administrativa, mediante el acto administrativo que consta en el acta de 27 de octubre de 2009, ordenó: i) la suspensión parcial del servicio de «[…] AMBULANCIA –Código 601, Transporte Asistencial Básico […]» como medida sanitaria de seguridad hasta tanto se dieran las condiciones para ofrecer dicho servicio con observancia plena de los requerimientos sanitarios y de seguridad pública; y, ii) el inicio de una investigación administrativa en contra de la institución prestadora de servicios de salud.

Apuntó que la decisión le fue comunicada mediante el Oficio núm. 4567 de 27 de octubre de 2009. 5. Señaló que la decisión adoptada por la administración carecía de motivación suficiente y no se sustentó en material probatorio alguno, sumado a que no se le comunicó el inicio de la actuación administrativa oficiosa previo a la imposición de la medida, como lo establecía el artículo 28 del CCA. 6.

Aludió a los motivos aducidos por la Secretaría de Salud del departamento del Huila para adoptar la medida de suspensión mencionada, consistentes en: i) que existió una «[…] presunta Responsabilidad Penal y Civil […]» del conductor de una ambulancia en hechos acaecidos el 25 de octubre de 2009 en la ciudad de Neiva [Huila] y en los cuales murió un ciudadano, habitante de calle; y, ii) quejas recibidas por prácticas indebidas en la atención de casos y traslado de pacientes. 3 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 7.

Así, indicó que de acuerdo con el informe del «[…] CRUE […]» de 26 de octubre de 2009, los hechos que desencadenaron la muerte del ciudadano habitante de calle se presentaron, reiteró, el 25 de octubre de 2009, hacia las 8:00 p.m., cuando la ambulancia se dirigía a atender una emergencia. 8. Manifestó, asimismo, que el informe policial de accidentes de tránsito núm. 003681 formuló como hipótesis de lo sucedido que el ciudadano habitante de calle «[…] cruza sin observar” […]», de lo cual dedujo que aquella persona no atendió la sirena y las luces de emergencia de la ambulancia, sumado al hecho consistente en que era de conocimiento público y permitido por la ley, que tales vehículos se dirigen a gran velocidad para atender emergencias. 9.

Coligió que, la víctima podría haberse encontrado bajo el efecto de sustancias psicoactivas o que padeciera algún problema psicológico, lo cual no fue tenido en cuenta por la autoridad administrativa, la cual emitió, suplantando a los jueces, un juicio de culpabilidad en contra de aquella, «[…] imputándole una Responsabilidad de Carácter Objetiva, en razón a que no se determinó la existencia o no de una Conducta Dolosa o Culposa por parte del Conductor de la Ambulancia; simplemente se le considera Culpable sin siquiera fundamentar su juicio, en alguna Prueba conducente o pertinente, y sin haber tramitado el Proceso Procedente […]». 10.

Sostuvo que, con ocasión de los hechos que dan origen a este proceso, presentó, igualmente, acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales, entre ellos, el debido proceso, la cual fue decidida, en primera instancia, por el Juzgado Quinto de Familia de Neiva, en fallo de 27 de noviembre de 2009, en el sentido de tutelar aquel derecho fundamental y suspender los efectos jurídicos del acta acusada mientras la autoridad judicial competente decidiera sobre su juridicidad, imponiéndole la obligación de acudir a la acción respectiva dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del fallo. 11.

Aseveró que la anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Distrito Judicial – Sala Primera de Decisión Civil, Familia y Laboral, en decisión de 1° de febrero de 2010, quedando ejecutoriada el 5 de febrero de 2010. 12. Indicó que la suspensión de los servicios de ambulancia le generó perjuicios económicos que tasó en la suma de $155.623.181,36.

I.1.2. Las causales de nulidad invocadas por el actor 13. La parte actora consideró que los actos acusados: i) fueron expedidos con violación de las normas en que debía fundarse; ii) están falsamente motivados; iii) fueron expedidos con desviación y abuso de poder; y, iv) fueron expedidos con desconocimiento de los derechos de audiencia y de defensa. 4 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. I.1.2.1.

La violación de las normas en que debían fundarse I.1.2.1.1. Las normas violadas 14. Señaló como transgredidos, en particular, los artículos 6, 29, 121, 123 y 124 de la Carta Política y los artículos 10 y 17 del Decreto núm. 2240 de 9 de diciembre de 19962. I.1.2.1.2. El concepto de violación 15. Estimó que no es viable que el acto administrativo se sustente en quejas ocurridas en los años 2007 y 2008, anteriores a la ocurrencia del accidente en donde perdiera la vida un ciudadano. 16.

Citó, frente a los motivos que sustentaron los actos acusados consistentes en: i) la responsabilidad penal y civil del conductor de una ambulancia de su propiedad en los hechos ocurridos el 25 de octubre de 2009 en la ciudad de Neiva y en los cuales murió un ciudadano, habitante de calle; y, ii) las quejas recibidas sobre prácticas indebidas para la atención de casos y traslado de pacientes, los fallos de tutela de primera y segunda instancia en el trámite de la acción de amparo constitucional que inició con ocasión de los hechos que dieron origen a este proceso. 17.

Manifestó que en las decisiones judiciales de tutela se indicó que la Secretaría de Salud del Departamento del Huila: i) emitió un juicio de culpabilidad frente a la actuación del conductor que solo le correspondía tomar a la administración de justicia y que no podía inferirse simplemente de un informe del «[…] CRUE […]»; ii) no enunció cuáles eran esas quejas recibidas y prácticas indebidas en que incurrió y cómo se acreditaron; y, iii) no le comunicó a la demandante la existencia de la actuación administrativa en su contra y el objeto de la misma para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción de acuerdo con el artículo 28 del CCA. 18.

Concluyó, que: «[…] la Secretaría de Salud Departamental del Huila, usurpó una potestad propia de la Rama Judicial, como lo es, la Administración de Justicia, al endilgar Responsabilidad al conductor de la ambulancia de la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda. y proceder a emitir una decisión, que en nuestro modesto sentir, es totalmente contraria a la Constitución y a la Ley […]».

I.1.2.2. La falsa motivación 19. Consideró que los actos administrativos cuestionados se emitieron sin motivación alguna puesto que: «[…] no se encuentran demostrados los hechos que dieron lugar 2 Por el cual se dictan normas en lo referente a las condiciones sanitarias que deben cumplir las instituciones prestadoras de servicios de salud. 5 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. a la Sanción impuesta, ni menos aún, existió la posibilidad que la Entidad que represento, fuera escuchada en el procedimiento previo a la decisión de suspender el servicio de urgencias […]».

I.1.2.3. La desviación de poder 20. Adujo que en el presente asunto «[…] está plenamente demostrado cómo el fin perseguido al expedir los Actos Administrativos Demandados, se aparta del fin querido por la Ley, y persigue un fin personal y extraño al interés público […]». I.1.2.4. El desconocimiento del derecho de audiencia y defensa 21.

Indicó que, «[…] Según las causales anteriormente invocadas, los hechos de la Demanda y las Normas citadas como violadas, encontramos que está plenamente demostrado no sólo la violación o desconocimiento del Debido Proceso sino también Derechos Fundamentales consecuenciales del mismo, como son el Derecho a la Defensa, el Derecho a pedir pruebas, el Derecho de contradicción de la prueba, entre muchos otros que emergen de la Norma Constitucional y Legal relacionada anteriormente […]» I.2.

Trámite de la demanda 22. El magistrado instructor del proceso, mediante auto de 14 de enero de 20113, la admitió y, en consecuencia, i) ordenó la notificación personal al representante legal del departamento del Huila, así como al agente del Ministerio Público; y, ii) fijó el negocio en lista por el término de diez (10) días para que la parte demandada o los intervinientes pudieran contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar la práctica de pruebas, conforme el numeral 5° del artículo 207 del CCA, advirtiéndole a la demandada que debía allegar con la contestación de la demanda todos los documentos que se encontraran en su poder, so pena de tenerse como indicio en su contra, al tenor del artículo 60 de la Ley 1395 de 12 de julio de 20104, el cual modificó el artículo 207 numeral 4° del CCA.

I.3. La contestación de la demanda por parte del Departamento del Huila5 23. El departamento del Huila, a través de apoderado judicial y dentro del término previsto para el efecto, contestó la demanda y se opuso a todas y cada una de sus pretensiones por carecer de fundamento fáctico y jurídico, solicitando, que los actos acusados se declaren conforme a derecho y no se acceda a la condena pedida. 24.

Manifestó que la decisión contenida en el acta de 27 de octubre de 2009, no corresponde a un acto administrativo de carácter sancionatorio sino a una medida 3 Fol. 120-121, C. 1. 4 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. 5 Fol. 136-153, C. 1. 6 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. sanitaria de seguridad que es posible adoptar conforme lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 2240 de 1996 y, además, que pueden levantarse si se superan las circunstancias que la motivaron. 25.

Anotó que la autoridad administrativa efectuó un trámite propio del poder de policía que ostenta y que es producto de la comprobación de la muerte de un ciudadano ocasionada por una ambulancia al servicio de la parte demandante que, además, registraba quejas en la prestación de ese servicio. 26. Añadió que era de público conocimiento la existencia de una práctica indebida conocida como «[…] “guerra del centavo”, en la que permanentemente se ven comprometidos vehículos de Clínicas Particulares […]» y que motivó declaraciones de la secretaria de salud de la época en el sentido que se tomarían medidas para evitar accidentes con ocasión de tal práctica. 27.

Adujo que dicha funcionaria indicó que la mayor irregularidad que se presentaba en aquella época era que las ambulancias no reportaban el llamado al centro de regulación de urgencias y emergencias departamental, lo cual es obligatorio conforme el Decreto 4747 de 7 de diciembre de 20076. 28. Señaló que lo ocurrido el 25 de octubre de 2009, conforme el informe del coordinador del «[…] CRUE […]», fue lo siguiente: «[…] “Por medio de la presente me permito informar la siguiente inconsistencia (…) El día 25 de octubre de este año alrededor de las 20.00 horas se presentó un accidente de tránsito, en el cual se encontró involucrada una ambulancia perteneciente a la Clínica de Fracturas y Ortopedia, resultando un peatón muerto en este suceso (…) El Centro Regulador de Urgencias y Emergencias del Huila, no recibió reporte de la móvil en cuestión, ni de la ESE Carmen Emilia Ospina, entidad con quien las ambulancias de la Clínica Privada tienen comunicación por radio (…) Haciéndose la respectiva indagación, se evidenció que a las 19:40 del día 25 de octubre, dirigiéndose a un llamado de accidente de tránsito, la móvil No. 02 de la Clínica de Fracturas, arrolló un habitante de calle que se encontraba en el sector, falleciendo éste en el sitio del accidente (…) Estas situaciones hubiesen podido ser prevenibles, si se lograran unificar las recepciones de las urgencias por medio de la línea 123 con vinculación al personal del CRUE a este sitio de atención; generar por medio del centro el correcto despacho de la ambulancia más cercana al sector y por ende disminuir la posibilidad que ocurran accidentes de tránsito por vehículos de emergencia a altas velocidades en busca del paciente víctima de accidente de tránsito” […]». 29.

Citó las normas del Decreto núm. 2240 de 1996 que facultan el ejercicio de la potestad de policía administrativa en materia sanitaria, para destacar que las medidas allí señaladas tienen características de «[…] inmediatez, transitoriedad y propósito de defensa de los derechos de los usuarios y la comunidad, que implica 6 Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones. 7 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. una adopción célere de la herramienta sanitaria […]» y son distintas de las sanciones que la misma norma contempla, mencionando que por auto 341 de 12 de noviembre de 2009, se dio apertura a la correspondiente investigación administrativa. 30.

Finalmente, propuso la excepción de «[…] Observancia del procedimiento legal para la imposición de la medida sanitaria de seguridad […]», consistente en que «[…] se respetaron a cabalidad las reglas de la Ley 9ª de 1979 y del Decreto 2240 de 1996, es decir al adoptarse la medida previa comprobación de hechos y registrarse las circunstancias de su imposición en Acta como lo reclaman los preceptos invocados, los cuales no refieren un procedimiento o trámite judicial como lo pretende establecer el actor […]».

I.4. La sentencia de primera instancia7 31. El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, mediante sentencia de 6 de junio de 2017, resolvió: «[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda (…)

SEGUNDO: SIN condena en costas (…)

TERCERO: En firme la presente sentencia archívese el expediente una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión […]». 32. La primera instancia formuló el problema jurídico que debía resolverse en este proceso, de la siguiente manera: «[…] ¿Debe resolver la Sala si están afectados de nulidad por desconocimiento de normas, falsa motivación, desviación o abuso de poder y desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, el Oficio No. 4567 del 17 de octubre de 2009, por medio del cual se comunica la suspensión parcial del servicio de ambulancia y el Acta en la cual consta una orden de suspensión parcial de un servicio ofrecido en la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda. de Neiva, del 27 de octubre de 2009, proferidos por el Secretario de Salud Departamental del Huila? […]». 33.

Luego de referirse a lo probado en el proceso y al marco normativo aplicable, abordó el caso concreto, desatando los cargos formulados por la parte demandante. 34. Afirmó, frente al cargo de violación de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos cuestionados, que: «[…] [S]i bien la entidad demandante presupone que la norma no establece taxativamente el hecho de la suspensión del servicio de ambulancia, es claro que la Ley 9ª de 1989 que establece las medidas sanitarias menciona “la suspensión total o parcial de trabajos o de servicios”; por tanto, al ser la prestación del servicio de ambulancia, valga la redundancia, un servicio 7 Fol. 343-356, C. 2. 8 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. habilitado para su prestación, es evidente que procede la medida sanitaria en mención. Situación diferente surge de la intención o interpretación del apoderado judicial de la empresa demandante, quien aduce que no es procedente la medida puesto que se sustentó en un hecho externo con ocasión del servicio motorizado, el cual se rige por normas diferentes, argumento que no tiene asidero alguno, ya que de acuerdo al acta del 27 de octubre de 2009, esta se sustentó en los hechos descritos en las respectivas quejas allegadas al sub lite, sin que se encuentre debidamente probado que la suspensión parcial del servicio del ambulancia obedeció exclusivamente al aludido hecho externo - accidente de tránsito en el que se vio involucrada la ambulancia de la Clínica de Fracturas y Ortopedia-; lo anterior, bajo el entendido que si bien el acta se expidió dos días después del mismo, no puede esta Corporación concluir, asumir o dar por cierto que esta haya sido como consecuencia directa de ese hecho o del juzgamiento que se hiciera -sin juicio previo como lo adujo la demandante-, de la responsabilidad del conductor por el accidente de tránsito, cuando la motivación del acto demandado se sustenta claramente en otros hechos o situaciones en las que se evidencian incumplimientos en el servicio de ambulancia, puesto que solo menciona las quejas presentadas por el inconformismo en el servicio de ambulancia […]». 35.

Sostuvo, frente al cargo de falsa motivación, que la decisión de la Secretaria de Salud del departamento del Huila fue acertada y tuvo sustento legal, serio y fundado en la medida en que se alude a la necesidad de prevenir un riesgo de salud y seguridad de los usuarios y de la ciudadanía en general. 36. Añadió que las medidas de seguridad no son sanciones, como lo entendió la parte demandante, sino medidas policivas que deben adoptarse de manera inmediata para impedir y evitar hechos que puedan poner en riesgo la salud de las personas, siendo, por ello, transitorias y preventivas, pudiendo dar lugar a sanciones, luego de surtirse el trámite correspondiente. 37.

Aclaró que, conforme el marco normativo aplicable, luego de la imposición de la medida, se debe iniciar, en forma inmediata, el procedimiento sancionatorio, «[…] y en este estado sí se debe tener en cuenta el trámite especial previsto para ello y de este modo, garantizar desde ese momento hasta la culminación de tal procedimiento el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción […]». 38.

Aseveró en cuanto a los hechos que dieron origen a la medida de seguridad, que: «[…] se encuentra probado en los antecedentes que obran en el expediente, que el gerente del Hospital Hernando Moncaleano Perdomo de Neiva comunicó hechos acaecidos el 05 de mayo de 2008, los cuales resumió aduciendo que llegó un paciente remitido de la entidad demandante sin el cumplimiento de la documentación requerida para el efecto, que no se anunció previamente la remisión ni se usó el CRUE; que según el registro del 22 de mayo de 2008, según queja interpuesta por el señor Humberto Eduardo Gómez Cabrera por 9 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. los hechos ocurridos el 8 de mayo de 2008, una ambulancia de la clínica de la actora ingresó al servicio de urgencias con el Señor Miguel María Vargas, sin que se hubiera realizado la remisión y el diagnóstico del paciente, y por ello este debió ser remitido directamente al Hospital Universitario de Neiva y no ha a la [sic] Clínica de Fracturas.

Igualmente, según la queja presentada por la señora Diana Alejandra Cuellar Calderón, quien puso en conocimiento los hechos ocurridos el 14 de octubre de 2009, en el transporte de heridos en accidente de tránsito, según la cual por cercanía de los hechos debió remitirse el herido al Hospital Universitario de Neiva, no obstante fue traslado a la Clínica de Fracturas en el barrio Quirinal.

Finalmente, se tiene el suceso que culminó con la muerte de un transeúnte el día 25 de octubre de 2009, por accidente de tránsito en el que estuvo involucrada una ambulancia de la entidad demandante, al ser conducida a gran velocidad en aras de atender un accidente de tránsito sin que previamente se hubiere reportado al CRUE como es su obligación […]». 39.

Anotó, que de lo acreditado en el proceso, las quejas efectivamente estaban ligadas a la prestación del servicio de ambulancia por parte de la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., respecto de hechos ocurridos en los años 2008 y 2009, las cuales, analizadas en su conjunto, dieron cuenta que la entidad que estaba incumpliendo la normativa relativa a los centros reguladores de urgencias y emergencias, encargados, entre otras cosas, de direccionar las ambulancias de la ciudad, normativa que resultaba obligatoria, por lo que la decisión de la administración no solo estuvo sustentada en la última de las quejas mencionadas. 40.

Argumentó, en lo que tiene que ver con el cargo de desviación y abuso de poder, que no se demostró que la expedición de los actos demandados se apartara del fin querido por la ley, reiterando que la medida adoptada contaba con fundamento fáctico y legal. 41. Subrayó, en lo atinente al desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, que «[…] por tratarse de esa clase de medidas preventivas, urgentes e inaplazables, no son susceptibles de impugnación a través de los recursos ordinarios, habida cuenta de que con su expedición se pretende prevenir o atender el acaecimiento de un suceso que atenta contra la salud pública […]». 42.

Recordó que la demandante acudió, previamente a la presentación de la demanda que dio origen a este proceso, a la acción de tutela para evitar la ejecución de la medida sanitaria, la cual fue suspendida por el Juzgado Quinto de Familia, decisión confirmada por el Tribunal Superior de Neiva, suspensión que quedó sujeta a la presentación de la demanda ordinaria y la decisión que se emitiera al respecto. 43.

Mencionó que la Secretaría de Salud del departamento del Huila expidió el auto de apertura de investigación núm. 341 de 2009, en consideración a lo señalado en el auto que ordenó la suspensión parcial del servicio de ambulancia ofrecido por la 10 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. demandante, sin que «[…] se pruebe que se adelantó la respectiva investigación, puesto que conforme a la decisión de tutela, la decisión quedó suspendida […]». 44.

Aclaró la primera instancia que: «[…] las decisiones proferidas con ocasión de la acción de tutela interpuesta por la entidad demandante, son independientes a la decisión que se profiera en el presente caso, pues la esencia de la acción de tutela es la protección de los derechos fundamentales y en el sub lite se analizan son los cargos de nulidad con los cuales pretende el demandante desvirtuar la legalidad de los actos demandados, con la consecuencia que a la parte interesada le corresponde probar los hechos que alega a su favor para la consecución del derecho […]».

I.5. El recurso de apelación8 45. La parte actora, inconforme con la decisión de primera instancia y por intermedio de su apoderado judicial, presentó recurso de apelación orientado a que se revoque tal decisión y se acceda a las pretensiones de la demanda. i) «[…] FALSA MOTIVACIÓN […]» 46. Aseguró, frente al vicio de falsa motivación, que se encontraba acreditado que «[…] la medida de seguridad de suspensión parcial del servicio de ambulancia prestado por la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., en principio se emitieron sin motivación alguna […]», toda vez que no era cierto que la Secretaría de Salud del departamento del Huila haya expedido el acto administrativo cuestionado por la necesidad de prevenir un riesgo de salud y seguridad de los usuarios y la ciudadanía en general. 47.

Resaltó que «[…] conforme a[l] Oficio del 06 de Noviembre de 2009, emitido por el Médico Coordinador del CRUE Municipal, Visible a Folio 39 del Cuaderno Principal, el CRUE Municipal no había recibido a la fecha de expedición del Oficio (06-Noviembre-2009) quejas escritas en contra de la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., por parte de personas naturales, Instituciones o Clínicas acerca de la atención o prácticas indebidas relacionadas con el traslado de pacientes en ambulancia […]». 48.

Añadió, en tal sentido, que en el acto acusado no se hizo mención de cuáles habían sido esas quejas o esas prácticas indebidas en que incurrió, así como en qué forma se acreditaron, «[…] pues es ineludible dar cabal cumplimiento a la norma que lo autoriza, Art. 17 del Decreto 2240 de 1996, en el cual se exige conocer el hecho y comprobarlo, requisitos que no se cumplieron por la Autoridad Administrativa Demandada y que son de total trascendencia, pues sólo de esta 8 Fol. 361-369, C. 2. 11 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. manera se estaría justifican[do] en sí misma, ante el afectado, y ante terceros, la Medida de Seguridad adoptada […]». 49.

Aseveró que no podía justificarse la adopción de la medida de seguridad, como lo estimó la primera instancia, en hechos ocurridos muchos meses antes [en el año 2008], toda vez que la autoridad administrativa ha debido actuar en forma oportuna, esto es, «[…] una vez conocido el hecho o recibida la información, conforme lo establece el Art. 17 del Decreto 2240 de 1996 y, además, con estricta sujeción al procedimiento establecido en la Ley, que para el caso es en forma muy concreta, el contenido de los Arts. 17 y 18 del Decreto 2240 de 1996 […]». 50.

Manifestó que el departamento del Huila no le dio la posibilidad ser escuchada «[…] en el procedimiento previo a la decisión de suspender el servicio de Urgencias, conculcando de esta forma el Derecho Fundamental al debido Proceso, al ejecutar la facultad que le confiere el Art. 17 del Decreto 2240 de 1996, sin sujetarse a las exigencias que la misma disposición le señala, para la aplicación o adaptación de la Medida de Seguridad Impuesta […]». 51.

Precisó, adicionalmente, que la autoridad administrativa no comprobó los presuntos hechos que fueron objeto de las quejas; y, no comunicó la existencia de la actuación y el objeto de la misma para que ejerciera el derecho de defensa y contradicción, de acuerdo con el artículo 28 del CCA «[…] por lo que no podía, el DEPARTAMENTO DEL HUILA, en ejercicio de su poder punitivo, imponer sanciones, sin que previamente se garantizara los derechos de la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., en razón a que éstos van contenidos en toda actuación administrativa o judicial […]». ii) «[…] DESVIACIÓN Y ABUSO DE PODER […]» 52.

Adujo que se configuraba esta causal de nulidad de los actos administrativos puesto que la autoridad administrativa «[…] al omitir seguir con el Procedimiento especial y sumario previsto en el Decreto 2240 de 1996, con violación al Debido Proceso y Derecho de Defensa en contra de la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. (…) violentó el Principio de Legalidad, extralimitó su marco de atribuciones y obtuvo un objetivo distinto al que pretende el trámite para la imposición de Medidas de Seguridad, como lo es, prevenir e impedir que la concurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud de las personas (Art. 10 del Decreto 2240 de 1996) […]». 53.

Consideró que con la imposición de la medida de seguridad «[…] sin fundamento alguno […]» se desconocieron los fines esenciales del Estado puesto que, en su concepto, tal medida no era procedente toda vez que no existían hechos que dieran lugar a una situación que atentara en contra de la salud de las personas. 12 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 54.

Resaltó que existió un interés marcadamente personal en el decreto de la medida en su contra; mencionando, además, que la parte demandada incurrió en abuso y desviación de poder, insistiendo en que «[…] se ignoró el procedimiento especial y sumario, previsto en el Decreto 2240 de 1996 y no se cumplió con el objeto de las Medidas de Seguridad previsto en el Art. 10 ibídem […]» y también que «[…] la intención y fin que persiguió la Entidad demandada en el Proceso Administrativo de Imposición de una Medida de Seguridad, aquí cuestionado, fue distinto al Legal y en especial de aquella a los fines del Estado y objeto de las Medidas de Seguridad, es decir, la Entidad demandada lo que pretendía era imponer una Medida de Seguridad en contra de la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., tal como efectivamente aconteció […]». iii) «[…] VIOLACIÓN O DESCONOCIMIENTO [DE LAS] NORMAS EN QUE DEBIO FUNDARSE […]» 55.

Afirmó que el acto administrativo acusado contrarió los fines de la función administrativa con violación de los artículos 1°, 5°, 6°, 13, 29, 83, 84, 90, 122, 123, 209, 365 y 366 de la Carta Política; los artículos 3°y 9° de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19989; y, de los artículos 10 a 20 del Decreto 2240 de 1996, al imponerse una medida de seguridad en su contra con desconocimiento de su objeto, del debido proceso y del derecho de defensa. 56.

Indicó, además, que, al encontrarse configurada la falsa motivación y la desviación de poder en la forma expuesta anteriormente, implicaba la vulneración del ordenamiento jurídico al desatender los principios orientadores del Estado y las normas constitucionales, legales y reglamentarias antes mencionadas. iv) «[…] DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA […]» 57.

Expuso que la autoridad administrativa trasgredió su derecho fundamental al debido proceso al ejercer la facultad prevista en el artículo 17 del Decreto 2240 de 1996 e imponer la medida de seguridad cuestionada, sin observar las exigencias previstas en aquella norma. 58. Manifestó que, «[…]se pretermitieron y aplicaron inversamente las garantías de la Presunción de inocencia y proscripción de la Responsabilidad Objetiva, partiendo de prejuzgamientos que conllevaría el deber de desvirtuar los posibles argumentos de defensa que hubiese presentado la Sociedad Demandante, etapa que fue cercenada por el DEPARTAMENTO, por lo que no tuvo la oportunidad de fundamentar su defensa en la inexistencia de una presunta situación por parte de la 9 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 13 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA., que atentaran contra la salud de las personas […]».

I.6. Trámite del recurso de apelación 59. El magistrado ponente a cargo de la sustanciación del proceso en primera instancia, a través del auto de 14 de julio de 201710, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 60. El magistrado del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 14 de noviembre de 201711, admitió el recurso de apelación y, decidió que, en firme lo anterior, se corriera traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 61.

La parte demandante12, a través de su apoderado judicial, presentó sus alegatos de conclusión en los cuales reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso. La parte demandada no intervino en esta etapa procesal. 62. El Procurador Judicial para la Conciliación Administrativa, agente del Ministerio Público para este proceso, allegó el concepto núm. 00008 de 19 de enero de 201813, en el cual solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia, toda vez que: «[…] La imposición de una medida de seguridad constituye una típica manifestación del poder de policía en cabeza de la administración, la cual pretende evitar o prevenir la causación de un hecho futuro que atente o ponga en riesgo un interés jurídico superior.

En el caso específico, la medida persigue fines plausibles como la protección de la vida y la salud pública. Así las cosas, los cargos dirigidos a cuestionar la legalidad del acto por falsa motivación y desviación de poder no están llamados a prosperar. También se considera que el vicio de nulidad por desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa debería ser desestimado, teniendo en cuenta que la medida de seguridad consistente en la suspensión parcial de la prestación del servicio público de ambulancia ostenta una naturaleza especial de tipo preventivo, urgente e inaplazable, adoptada con el fin de prevenir y proteger la salud y la vida de la ciudadanía que cuenta con un procedimiento específico previsto en las Ley 9ª de 1979 y el Decreto 2240 de 1996, el cual fue cumplido por la administración. Con fundamento en las anteriores consideraciones, el Delegado del señor Procurador General de la Nación considera que la sociedad impugnante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo mediante el cual la Administración adoptó una medida de seguridad con el fin de proteger la vida y la salud pública de las personas, consistente en la suspensión del servicio 10 Fol. 371, C. 2. 11 Fol. 4, C. Consejo de Estado. 12 Fol. 7-15, C. Consejo de Estado. 13 Fol. 17-30, C. Consejo de Estado. 14 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. de ambulancia que venía prestando la sociedad Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda. y, en este sentido, se solicita de manera respetuosa a la Sala de Decisión de la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado que la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila sea confirmada […]».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 63. Esta sala de decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandante, abordará: i) su competencia; ii) el acto administrativo acusado; iii) el problema jurídico; y, iv) el caso concreto. II.1. La competencia 64. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA14 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

El acto administrativo acusado 65. La Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., en su demanda, solicitó la nulidad del «[…] Acto Administrativo compuesto, que contiene el Oficio No. 4567 y el Acta de fecha 27 de Octubre del 2009 […]», por medio del cual se ordenó la suspensión parcial del servicio de ambulancia -Código 601, Transporte Asistencial Básico- ofrecido por la demandante, cuyo contenido es el siguiente: i) Acta de 27 de octubre de 2009 «[…] ACTA EN LA CUAL CONSTA UNA ORDEN DE SUSPENSIÓN PARCIAL DE UN SERVICIO OFRECIDO EN LA CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA DE NEIVA Neiva, 27 de octubre de 2009.

El Secretario de Salud Departamental del Huila, en ejercicio de sus competencias legales y en particular las previstas en la Ley 9ª de 1979, la Ley 10 de 1990, el Decreto 2240 de 1996 y disposiciones reglamentarias y complementarias, considerando que esta dependencia tuvo conocimiento del suceso acaecido el día domingo 25 de octubre de 2009, en la Calle 12 con carrera 19 de este municipio, en el que perdió la vida el ciudadano YAMIL GAITÁN PUENTES, al ser atropellado por una ambulancia al servicio de la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., comprobándose el hecho a través del CRUE, IPS de naturaleza privada de la cual se han recibido quejas relacionadas con dicho servicio, referentes a prácticas indebidas para la atención de casos y 14 «Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)». 15 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. traslado de pacientes, situaciones que evidencian de manera suficiente que con la actuación de los responsables de ese servicio se ha puesto en riesgo la salud y seguridad de los usuarios así como la de la ciudadanía en general, encontrándose plenamente justificada la aplicación de una medida sanitaria de seguridad.

Con fundamento en lo anterior ORDENA PRIMERO: La SUSPENSIÓN PARCIAL del servicio de AMBULANCIA -Código 601, Transporte Asistencial Básico – ofrecido por la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA, como medida sanitaria de seguridad dado el compromiso de la salud de las personas y hasta tanto se den las condiciones para ofrecer ese servicio con la observancia plena de los requerimientos sanitarios y de seguridad pública.

SEGUNDO: Ordenar al Área de Prestación de Servicios de la Secretaría de Salud Departamental el inicio de una investigación administrativa contra la mencionada IPS, de acuerdo a los lineamientos de la Ley 9ª de 1979, el Decreto 2240 de 2006 y disposiciones complementarias por los hechos invocados en el presente proveído.

TERCERO: Comunicar esta determinación a la Representante Legal de la CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA, Dra. MARTHA LUCÍA POLANÍA CUBILLOS, o quien haga sus veces, advirtiendo que contra la misma no procede ningún recurso conforme a lo previsto en el artículo 12 del Decreto 2240 de 1996. Copia de la presente Acta se fijará en la sede de la Clínica para los efectos de rigor.

Dada en Neiva a los 27 días del mes de octubre de 2009 […]». i) Oficio núm. 4567 de 27 de octubre de 2009 «[…] 4567 Neiva, 27 de octubre de 2009. Doctora. MARTHA LUCÍA POLANÍA CUBILLOS Gerente. CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. Ciudad. Asunto: Comunicación de una medida sanitaria de seguridad. Cordial saludo: De conformidad con las disposiciones del Sistema de Seguridad Social en Salud – Ley 9ª de 1979, Ley 10 de 1990, Decreto 2240 de 1996 -, comedidamente me permito comunicarle que este despacho dispuso la suspensión parcial del servicio de ambulancia ofrecido por la IPS a su cargo, por las razones que reposan en el Acta en la que consta la medida, de la cual acompaño copia en dos (2) folios. 16 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. Como es de su conocimiento su cumplimiento es inmediato.

Finalmente solicito su colaboración para que en sitio visible de la IPS se fije la medida […]». 66. La Sala debe precisar que, contrario a lo afirmado por el apelante, no evidencia que entre el acta de 27 de octubre de 2009 y el oficio núm. 4567 de 2009 exista un acto administrativo complejo, que requiere «[…] la concurrencia de los siguientes requisitos: i) la fusión de voluntades de dos o más órganos o funcionarios; ii) la unidad de contenido y de fin en la decisión administrativa; y iii) la falta de existencia jurídica independiente de los actos que integran la voluntad de la administración […]»15. 67.

Se debe advertir que, en el presente asunto, el acto administrativo que contiene la voluntad administrativa es el acta de 27 de octubre de 2009, mientras que el oficio núm. 4567 del mismo día, como este mismo lo indica, solo comunica la medida adoptada por la administración, sin que pueda predicarse que, entre el acta y el oficio, exista una relación de interdependencia, pues es claro que el acta puede existir jurídicamente sin el oficio citado. 68.

En consecuencia, el control de legalidad que realiza la Sala en este proceso, solo recaerá en el acta de 27 de octubre de 2009 y excluirá el oficio núm. 4567, en la medida en que no es susceptible de control por parte de esta jurisdicción, por lo que se modificará el fallo de primera instancia a fin de declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda respecto del citado oficio, declarándose inhibida de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda frente a éste. 69.

No sobra señalar que esta Sección ha considerado que los actos a través de los cuales se imponen medidas preventivas son susceptibles de control judicial ante esta jurisdicción. 70. En efecto, en la sentencia de 2 de marzo de 201616, se concluyó que: «[…] una medida preventiva se considera como acto administrativo definitivo pasible de ser controvertido judicialmente cuando a partir de ella se determina para el sujeto una situación jurídica.

Con todo, se requiere que la decisión de la administración genere efectos jurídicos independientes de aquellos que puedan producirse o desprenderse de actuaciones administrativas posteriores […]» 15 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022).

Referencia: Acción de nulidad. Número único de radicación: 110010324000200900278-00. Demandante: Raúl Armando Peña Cely. 16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25 000 23 24 000 2008 00011 02. 17 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 71.

Posteriormente, en sentencia de 20 de febrero de 202017, se afirmó lo siguiente: «[…] 80.- En este orden de ideas, deberá determinarse si los actos administrativos contenidos en las actas de visita del 15 y 16 de junio de 2004 efectuadas por el Invima, a través de las cuales se decidió la imposición de las medidas de seguridad sanitarias consistentes en la suspensión de las actividades de envase, acondicionamiento y en el congelamiento de perfumes en los establecimientos comerciales Mon Arom ubicados en Carulla de la avenida Pepe Sierra y en Cafam de Bulevar Niza, transgredieron los artículos 2° y 26 de la Decisión 516 de 2002 de la Comisión de la Comunidad Andina, 9º, 10 y 11 de la Resolución 797 de 2004 de la Secretaría General de la Comunidad Andina; 13, 25, 29, 83, 84, 90 y 333 de la Constitución Política y 35 del Código Contencioso Administrativo […]» (Resaltado y subrayado fuera de texto) 72.

La medida sanitaria de seguridad adoptada en el acta de 27 de octubre de 2009 es una medida preventiva que estableció una situación jurídica en cabeza de la sociedad demandante consistente en la suspensión parcial del servicio de ambulancia que prestaba en el municipio de Neiva, cuyos efectos jurídicos son distintos de la investigación de carácter administrativa cuya apertura se ordenó iniciar en el numeral segundo de dicha acta y cuyo auto de apertura núm. 341 de 12 de noviembre de 2009 fue allegado al expediente18.

II.3. El problema jurídico 73. La Sala, siguiendo las prescripciones de los artículos 32019 y 32820 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, así como el recurso de apelación presentado por la parte demandante, considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto es el consistente en determinar si resulta procedente la revocatoria de la sentencia de 6 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, en la que se negaron las pretensiones de la demanda y, en su lugar, acceder a la declaratoria de nulidad del acta de 27 de octubre de 2009, a través de la cual se decretó la suspensión parcial del servicio de ambulancia -Código 601, Transporte Asistencial Básico- ofrecido por la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda. y se ordenó el inicio de una investigación administrativa contra dicha institución prestadora de servicios de salud, así como al restablecimiento del derecho solicitado, puesto que, contrario a lo decidido por la primera instancia, el apelante estima que aquel acto fue i) falsamente motivado; ii) expedido con desviación de poder; iii) expedido con desconocimiento de las normas 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000 23 24 000 2004 00934 02. 18 Fol. 166, C. 1. 19 «ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71» 20 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]. » 18 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. en que debió fundarse; y, iv) expedido con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.

II.4. El caso concreto 74. La Sala, para abordar el caso concreto, inicialmente hará referencia a las normas que sustentaron la expedición del acta de 27 de octubre de 2009 y, posteriormente, se referirá a los argumentos del recurso de apelación. 75. La autoridad administrativa, en la citada acta, señala que adoptó la medida sanitaria de seguridad con sustento en la Ley 9 de 24 de enero de 197921, la Ley 10 de 10 de enero de 199022 y el Decreto 2240 de 1996. 76.

La Ley 9 de 1979 estableció las medidas de seguridad que pueden imponerse para proteger la salud pública y, además, las sanciones que traería la violación de las disposiciones de la ley, en la siguiente forma: «[…] MEDIDAS DE SEGURIDAD (…) Artículo 576. Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes: a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial; b) La suspensión parcial o total de trabajos o de servicios; c) El decomiso de objetos y productos; d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, y e) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.

Parágrafo. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar SANCIONES (…) Artículo 577. Inicio de proceso sancionatorio. La autoridad competente iniciará proceso sancionatorio en los casos que evidencie una presunta infracción o violación al régimen sanitario.

Cuando se trate de productos, establecimientos y/o servicios catalogados de bajo riesgo, la apertura del proceso solo se hará cuando además de evidenciar la presunta infracción, existan indicios frente a la liberación del producto en el mercado o se haya determinado el incumplimiento de las medidas sanitarias de seguridad. Para efectos de clasificar un producto, establecimiento y/o servicio de bajo riesgo, deberán ser atendidos los criterios, normas y reglamentos formulados a nivel nacional y adaptados a nivel territorial. 21 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. 22 Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones. 19 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. La entidad encargada de hacer cumplir las disposiciones sanitarias impondrá, mediante acto administrativo, alguna o algunas de las siguientes sanciones, según la gravedad del hecho: a. Amonestación; b. Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a 10.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes; c. Decomiso de productos; d. Suspensión o cancelación del registro o de la licencia, y e. Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificación o servicio respectivo […]» (resaltado y subrayado fuera del texto) 77.

La Ley 10 de 1990, previó: «[…] Artículo 1. Servicio público de salud. La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que establece la presente Ley (…) Artículo 12.

Dirección Local del Sistema de Salud. En los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, el Distrito Cultural y Turístico de Cartagena y las áreas metropolitanas, corresponde a la Dirección Local del Sistema de Salud, que autónomamente se organice: (…) q) Cumplir y hacer cumplir las normas de orden sanitario previstas en la Ley 9ª de 1979 o Código Sanitario Nacional y su reglamentación; r) Desarrollar labores de inspección, vigilancia y control de las instituciones que prestan servicios de salud, e informar a las autoridades competentes sobre la inobservancia de las normas de obligatorio cumplimiento (…) Artículo 49.

Sanciones. En desarrollo de las funciones de inspección y vigilancia, las autoridades competentes, según el caso, podrán imponer, según la naturaleza y gravedad de la infracción de cualquiera de las normas previstas en la presente Ley, las siguientes sanciones: a. Multas en cuantías hasta de 200 salarios mínimos legales mensuales; b. Intervención de la gestión administrativa y/o técnica de las entidades que prestan servicios de salud, por un término hasta de seis meses; c. Suspensión o pérdida definitiva de la personería jurídica de las personas privadas que presten servicios de salud; d. Suspensión o pérdida de la autorización para prestar servicios de salud. 20 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. Parágrafo.

Las instituciones de seguridad, previsión social y subsidio familiar, conservarán el régimen de inspección y vigilancia que poseen en la actualidad. Artículo 50. Sanción disciplinaria. El incumplimiento de cualquiera de las disposiciones de esta Ley, por parte de los empleados responsables, es causal de mala conducta la que acarrea la sanción de destitución […]» (resaltado y subrayado fuera del texto) 78.

El Decreto núm. 2240 de 1996, se refirió a las medidas de seguridad y a las sanciones en relación con las instituciones prestadoras de servicios de salud, así: «[…] Medidas de seguridad Artículo 10. Objeto de las medidas de seguridad. Las medidas de seguridad tienen por objeto prevenir e impedir que la ocurrencia de un hecho o la existencia de una situación atenten contra la salud de las personas.

Artículo 11. Ejecución de las medidas de seguridad. Las medidas de seguridad son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo y transitorio y se aplican sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. Estas medidas se levantan cuando se compruebe las causas que los originaron. Artículo 12. Efectos de las medidas de seguridad. Las medidas de seguridad surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y no requieren formalidades especiales.

Artículo 13. De cuáles son las medidas de seguridad. De acuerdo con el Artículo 576 de la Ley 09 de 1979, son medidas de seguridad, entre otras, las siguientes: - La clausura temporal de la institución prestadora de servicios de salud, que podrá ser total o parcial. - La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios. Artículo 14.

Clausura temporal de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Consiste en impedir por un tiempo determinado la realización de las actividades que se desarrollan en las instituciones prestadoras de servicios de salud, cuando se considere que se está atentando contra la salud de las personas. La clausura podrá aplicarse a todo o parte del establecimiento o de la institución prestadora de servicios de salud.

Artículo 15. Suspensión total o parcial de trabajos o servicios. Consiste en la orden de cese de las actividades o servicios en un establecimiento o institución prestadora de servicios de salud, cuando con ellos se estén violando las disposiciones previstas en las normas sanitarias. La suspensión podrá ordenarse en forma parcial o total.

Artículo 16. Aplicación de las medidas de seguridad. Para la aplicación de las medidas de seguridad la Dirección Seccional, Distrital o Local de salud autorizada para ello, o su equivalente, podrá actuar de oficio, por conocimiento directo o por información de cualquier persona o de parte interesada. Artículo 17. Comprobación de los hechos.

Una vez conocido el hecho o recibida la información, según el caso, la Dirección Seccional, Distrital o Local de salud autorizada para ello, o su equivalente, procederá a comprobarlo y establecer la 21 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. necesidad de aplicar una medida de seguridad con base en los peligros que se puedan presentar para la salud individual o colectiva.

Artículo 18. Análisis de la situación y aplicación de la medida correspondiente. Establecida la necesidad de aplicar una medida de seguridad, la Dirección Seccional, Distrital o Local de salud autorizada para ello, o su equivalente, aplicará la medida correspondiente, la cual dependerá del tipo de servicio, del hecho que origina la violación de las normas y de la incidencia sobre la salud individual o colectiva.

Artículo 19. Autoridades competentes. La competencia para la aplicación de las medidas de seguridad la tiene la Dirección Seccional, Distrital o Local de salud. Parágrafo. Los funcionarios que deban cumplir las funciones de vigilancia y control serán identificados por sus respectivos cargos. Artículo 20. De la solemnidad de las medidas de seguridad.

De la imposición de una medida de seguridad se levantará un acta en la cual conste las circunstancias que han originado la medida y su duración, la cual podrá ser prorrogada. Artículo 21. Medidas sanitarias preventivas. Los anteriores procedimientos serán aplicables, en lo pertinente, cuando se trate de la imposición de las medidas sanitarias preventivas a que se refiere el Artículo 591 de la Ley 09 de 1979.

Artículo 22. Medidas en situaciones de alto riesgo. Siempre que se encuentren situaciones de alto riesgo para la salud humana; deberán aplicarse las medidas de seguridad a que haya lugar, hasta cuando desaparezca el riesgo. Artículo 23. Iniciación del proceso sancionatorio. Aplicada una medida de seguridad, se procederá inmediatamente a iniciar el procedimiento sancionatorio.

Sanciones Artículo 24. De cuáles son las sanciones. De conformidad con el Artículo 577 de la Ley 09 de 1979, las sanciones son entre otras: a) Amonestación; b) Multas sucesivas hasta por una suma equivalente a diez mil (10.000) salarios diarios mínimos legales; c) Cierre temporal o definitivo de la institución prestadora de servicios de salud o servicio respectivo […]» (resaltado y subrayado fuera del texto) 79.

Fijado el marco normativo que sustentó el acto administrativo acusado, se procederá al análisis de los argumentos del recurso de apelación. i) Falsa motivación23 23 Respecto del vicio de falsa motivación: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 250002336000201400332 01 (56.854). Demandante: Consorcio CG. Dicho vicio «[…] se presenta cuando las razones que sirven de sustento al acto administrativo no se corresponden con los reales sucesos o los efectos jurídicos que deben ser atribuidos, generado una disonancia entre la argumentación esbozada y los supuestos fácticos y probatorios acreditados.

La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado los eventos en que este yerro se configura: (…) “- Cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados; (…) “- Cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son 22 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 80.

El recurrente, en síntesis, considera que el acta de 27 de octubre de 2009 se encuentra falsamente motivada puesto que: i) no era cierto que el «CRUE» hubiera recibido quejas escritas en su contra relativas a los servicios de ambulancia prestados por este; ii) no se indicó cuáles eran esas quejas a las que aludía y como se habían acreditado los hechos que las sustentaban, las cuales soportaron el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 17 del Decreto 2240; y, iii) no se le comunicó la existencia de la actuación y el objeto de la misma para efectos de que pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción previamente a adoptar la decisión de suspender el servicio prestado. 81.

Al respecto se debe mencionar que el acto administrativo acusado hace referencia a dos situaciones que sustentan la medida de seguridad. 82. La primera, el suceso ocurrido el 25 de octubre de 2009 en la ciudad de Neiva y en el cual fue atropellado un ciudadano por una ambulancia al servicio de la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., que finalmente perdió la vida.

La segunda, la existencia de unas quejas relacionadas con el servicio prestado, relativas a prácticas indebidas para la atención de casos y traslado de pacientes. 83. Estas situaciones, en concepto del Secretario de Salud del departamento del Huila, pusieron en riesgo la salud y seguridad de los usuarios y de la ciudadanía en general, por lo que encontró procedente ordenar la suspensión del servicio de ambulancia prestado por la demandante y, además, que se abriera investigación administrativa contra ella. 84.

La Sala encuentra que efectivamente en el acto administrativo no se identificaron las quejas en relación con el servicio de ambulancia prestado por la demandante. 85. No obstante, el departamento del Huila, al remitir los antecedentes administrativos del acto acusado24, destacó que mediante la Circular núm. 302 de 10 de octubre de 200625, dirigida a «[…] GERENTES DE E.S.E., DIRECTORES DE UAES, IPS DEL DEPARTAMENTO […]», el secretario de salud del departamento les informó que el Centro Regulador de Urgencias, Emergencias y Desastres «CRUE» había empezado labores a partir del 6 de octubre de 2006. 86.

Dicho «CRUE», de acuerdo con la autoridad administrativa, «[…] operaba como central de comunicaciones y de transporte en el sector salud entre otros componentes, quedando regulada tanto la red pública como privada, para que en tenidos en consideración, los que habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta (…) “- Por apreciación errónea de los hechos, de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo”». 24 Fol. 219-223, C. 2. 25 Fol. 228, C. 2. 23 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. los eventos de accidentes o emergencias, las IPS los reportaran con el fin de orientar la atención, para lo cual se lleva en la dependencia un libro sobre esa gestión […]». 87.

Al referirse a las quejas recibidas con anterioridad a la imposición de la medida preventiva, señaló que: «[…] fueron recibidas quejas en relación con el servicio de ambulancias y en concreto por el ofrecido por la Clínica de Fracturas y Ortopedia, -formuladas por el Gerente del Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo en Oficio STC-318 del 6 de mayo de 2008 y la presentada por la ciudadana DIANA ALEJANDRA CUELLAR CALDERÓN, el 16 de octubre de 2009- y además la situación fue ventilada en distintos medios de comunicación-, hubo pronunciamientos de autoridades sanitarias -Secretaría de Salud Municipal- sobre un fenómeno bautizado en su momento como la “guerra del centavo”, que involucraba a varios prestadores y por el cual se presentaron serios accidentes de tránsito y se evidenció que no se reportaban los desplazamientos […]». 88.

Las mencionadas quejas fueron aportadas con dichos antecedentes administrativos. Así, se encuentra la queja de 6 de mayo de 2008, dirigida por el gerente del Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo E.S.E. a la secretaria departamental de salud26, en el cual se pone en conocimiento que: «[…] A las 17:35 horas de este día llegó la ambulancia TAB con placas NYS 569 adscrita a la Clínica de Fracturas y Ortopedia trayendo al paciente MIGUEL MARÍA VARGAS de 48 años de edad con accidente de tránsito, procedente de la misma clínica y con diagnóstico de TRAUMA FACIAL y TRAUMA DE GLOBO OCULAR IZQUIERDO con medidas de taponamiento por epixtasis debidamente controlada.

Este paciente llegó sorpresivamente porque la clínica no anunció su remisión de manera previa, ni utilizó el CRUE Departamental, como está normatizado [sic] (…) El Dr. JUAN GÁMEZ, médico de turno del hospital, se encargó de recibir al paciente junto con su documentación de rigor para estas situaciones. Estos documentos estaban incompletos pues faltaban (…) El conductor respondió de manera cortante que no los traía pues no había facturador en su clínica y que él no se iba a poner a hacer más vueltas.

El Dr. Gámez le anunció que el paciente sería recibido más no podría darle salida a la ambulancia hasta cuando estuvieran estos documentos en regla. Es bueno recordar que en anterior ocasión sucedió algo similar con esta clínica y estos documentos se demoraron hasta dos meses gracias a la insistencia de la Dra. Karla Melissa Reyes, médica de planta del hospital (…) El conductor de la ambulancia respondió en actitud agresiva, demandante y con gritos su protesta por la situación planteada y con palabras soeces la arremetió contra la Trabajadora Social de turno (…) exigiéndole de manera inmediata la nota de que el paciente no había sido aceptado, condición rechazada por esta funcionaria porque no era cierto (…) Utilizaron a los familiares del paciente haciéndoles creer que no se le iba a atender al paciente y después de insultar al médico decidieron retirarlo a pesar de la resistencia verbal de los familiares y funcionarios del hospital, forzando de esta manera una grave incriminación contra el servicio de urgencias.

Los señores de esta ambulancia no quisieron suministrar sus nombres (…) 26 Fol. 229-231, C. 2. 24 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. Finalmente a las 19:35 horas regresó el paciente traído por la ambulancia de la Clínica de Fracturas y Ortopedia con conductor y auxiliar diferentes y con toda la documentación en regla.

Advertimos que esta entidad es la única, de todas las que vienen al hospital, que plantea diferentes problemas con relación a los requisitos de remisión, y las violaciones a las normas es su común denominador […]». 89. Se encuentra, igualmente, la queja presentada por la señora Diana Alejandra Cuellar Calderón27, que pone en conocimiento del secretario de salud departamental del Huila: «[…] una anomalía grave que se presentó el día 14 de octubre de 2009, cuando mi hermano (…) y su esposa (…) tuvieron un accidente de tránsito al colisionar su moto contra un colectivo de servicio público de esta ciudad, en la esquina del Hospital Universitario Hernando Moncaleano Perdomo (…) La anomalía consistió en que la ambulancia que recogió a Mayra Alejandra Gómez, la traslada a la Clínica de Fracturas ubicada en el barrio Quirinal, en lugar de dejarla en el Hospital de Neiva que es el centro hospitalario más cercano al sitio del accidente, tal como la otra ambulancia lo hizo con mi hermano (…) Espero que esta situación no se vuelve a presentar con las ambulancias de esta ciudad y que se tomen las medidas pertinentes, para que haya una efectiva atención a las personas accidentadas que requieran el servicio de ambulancia […]» 90.

Finalmente, se transcribió el informe rendido por el coordinador del «CRUE», doctor Oscar Sandoval, quien informó: «[…] “Por medio de la presente me permito informar la siguiente inconsistencia (…) El día 25 de octubre de este año alrededor de las 20.00 horas se presentó un accidente de tránsito, en el cual se encontró involucrada una ambulancia perteneciente a la Clínica de Fracturas y Ortopedia, resultando un peatón muerto en este suceso (…) El Centro Regulador de Urgencias y Emergencias del Huila, no recibió reporte de la móvil en cuestión, ni de la ESE Carmen Emilia Ospina, entidad con quien las ambulancias de la Clínica Privada tienen comunicación por radio (…) Haciéndose la respectiva indagación, se evidenció que a las 19:40 del día 25 de octubre, dirigiéndose a un llamado de accidente de tránsito, la Móvil No. 02 de la Clínica de Fracturas, arrolló un habitante de la calle que se encontraba en el sector, falleciendo éste en el sitio del accidente (…) Estas situaciones hubieses podido ser prevenibles, si se lograran unificar las recepciones de las urgencias por medio de la línea 123 con vinculación al personal del CRUE a este sitio de atención; generar por medio del centro el correcto despacho de la ambulancia más cercana al sector y por ende disminuir la posibilidad que ocurran accidentes de tránsito por vehículos de emergencia a altas velocidades en busca del paciente víctima de accidentes de tránsito” […]» 91.

De los precitados documentos, se colige una conducta reiterada de las ambulancias al servicio de la demandante, consistente en no reportar la prestación del servicio al «CRUE», factor determinante para que ocurriera el accidente de tránsito que produjo la muerte de una persona28, lo cual motivó la medida de 27 Fol. 232, C. 2. 28 Fol. 31-34, C. 1.

Se encuentra el informe policial que da cuenta del accidente de tránsito. No sobra señalar que el secretario departamental de salud, en certificación de 6 de septiembre de 2011, remitida por orden de la primera instancia [Fol. 213, C. 2], constató que «[…] Revisados los archivos del Centro Regulador de Urgencias, Emergencias y Desastres del departamento del Huila (CRUEH), se pudo verificar que la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., el día 25 (veinticinco) de octubre del año 25 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. suspensión de tal servicio, bajo el entendido, como lo explicó el coordinador del «CRUE», que tales hechos eran prevenibles. 92.

La conducta de la demandante, conforme lo indica la autoridad administrativa, crea situaciones de riesgo «[…] para usuarios como para ciudadanos, por el desplazamiento de ambulancias, pues en el afán de capturar un paciente sobre todo del SOAT, sin consultar el Centro Regulador, acuden a zonas distantes o direccionan tendenciosamente pacientes, no obstante tener una IPS a metros de distancia del lugar […]». 93.

Se advierte que, contrario a lo expuesto por la parte apelante, las quejas en contra de la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., a pesar de no estar identificadas en el acta de 27 de octubre de 2009, si existieron y dan cuenta de una conducta reiterada en el tiempo [2008 – 2009], como consta en los antecedentes del acto acusado. 94.

Ahora bien, cabe señalar que la Secretaría de Salud del Departamento del Huila dio aplicación a la medida de seguridad prevista en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979 y en el artículo 15 del Decreto 2240 de 1996, esto es, la suspensión total o parcial de trabajos o servicios. 95. Esta Corporación29, en relación con las medidas de seguridad previstas en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979 y el Decreto 2240 de 1996, normas que sustentan el acto acusado, indicó que: «[…] Las medidas de seguridad, en tercer lugar, están encaminadas a proteger la salud pública y están consagradas en el artículo 576 del Código Sanitario.

Esa norma, señala: (…) Esas medidas, como se desprende de la lectura de la norma transcrita, son de inmediata ejecución y tienen un carácter preventivo y transitorio y se aplican " sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar", sobrentendiéndose que su naturaleza es totalmente distinta de las sanciones de que trata el artículo 577 ibídem.

Al no tener la condición de actos sancionatorios, están excluidas las medidas de seguridad del trámite que consagran los artículos 42 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, cuando señalan que "El procedimiento sancionatorio se iniciará de oficio, a solicitud o información, por denuncia o queja debidamente fundamentada, presentada por cualquier persona o como consecuencia de haberse tomado previamente una medida preventiva o de seguridad", procedimiento que conlleva la orden de apertura de la investigación, la verificación de los hechos, la formulación de cargos, la presentación de los descargos, el decreto y la práctica de pruebas, la calificación de la falta y la imposición de la sanción, si a ello hay lugar, y los recursos que proceden contra las decisiones que se adopten.

La consideración anterior conlleva varias observaciones: 2009, no reportó al (CRUE) el desplazamiento de una ambulancia […]», la cual fue acompañada con los reportes del CRUE [Fol. 214-216, C. 2]. 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA. Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA. Santa Fe de Bogotá, D. C., seis (6) de abril del dos mil (2000).

Radicación número: 5397. Actor: RODRIGO PALMA VENGOECHEA. 26 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que las medidas de que tratan los artículos 10 y siguientes del Decreto núm. 2240 de 1996, dentro de los cuales se encuentran los demandados en nulidad, no son sanciones, como lo señala el demandante, sino medidas policivas que deben adoptarse y aplicarse en forma inmediata para impedir, evitar o suspender hechos que ponen o puedan poner en peligro la salud de los habitantes.

Son eminentemente transitorias y preventivas y pueden dar lugar, luego de surtido el trámite correspondiente, a la imposición de sanciones. De lo anterior se desprende, en segundo lugar, que por tratarse de esa clase de medidas preventivas, urgentes e inaplazables, no son susceptibles de impugnación a través de los recursos ordinarios, habida cuenta de que con su expedición se pretende prevenir o atender el acaecimiento de un suceso que atenta contra la salud pública.

Entonces, desde esta óptica no se desconoce el derecho al debido proceso, ni se violan los artículos 35 y 50 del Código Contencioso Administrativo. La razón expuesta hace obvia la consideración de que esas medidas no puedan estar sujetas a formalidades especiales, además, porque así lo ordena la ley. Luego, para la Sala no existen los vicios que denuncia el demandante porque, dada la especialidad de las medidas en estudio, el artículo 12 demandado se limita a definir sus características, reproduciendo lo que al respecto señala el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9ª de 1979, sin que pueda desprenderse de ello que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la potestad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 constitucional […]» 96.

De lo expuesto se debe precisar que la medida impuesta por la administración en el asunto sub examine no era una sanción, sino una medida policiva que debía aplicarse en forma inmediata para impedir, evitar o suspender hechos que pondrían en riesgo la salud de los habitantes, cuya naturaleza es preventiva y transitoria, siendo susceptible de levantarse cuando se superen las causas que los originaron. 97.

Los hechos relatados anteriormente que, a juicio de la autoridad administrativa, resultaban prevenibles, justificaron la adopción de medidas inmediatas y urgentes que impidieran sucesos similares en el futuro. 98. Por ello, no es de recibo el argumento consistente en que se le ha debido informar previamente a la aplicación de la medida para el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción, atendiendo la naturaleza de tales medidas que, incluso ha llevado a esta Sección a señalar que, en su aplicación, la autoridad administrativa no debe sujetarse a la primera parte del CCA, como lo sugiere el apelante al aludir al artículo 28 del CCA.

Al respecto la Sección30 indicó: «[…] 133.- Así las cosas, el vicio de nulidad alegado por el recurrente carece de vocación de prosperidad, pues las medidas de seguridad sanitarias ostentan una naturaleza especial, de tipo preventivo y urgente y se aplican sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. Sumado a lo anterior, al ser consideradas como medidas de carácter policivo, se encuentran excluidas de la parte 30 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá D. C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00934-02. Actor: MON AROM S.A EN LIQUIDACIÓN. 27 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. primera del Código Contencioso Administrativo, pues el artículo 1º de la citada codificación señala expresamente: “[…] Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas” […]» (resaltado y subrayado fuera del texto). 99.

Así, la práctica reiterada de no reportar la prestación del servicio de ambulancia por la demandante al «CRUE» fue factor determinante para que se produjera el accidente en el que falleció una persona, sin que en modo alguno se estén realizando juicios de culpabilidad frente al citado hecho, lo cual dio lugar a la aplicación de la medida de seguridad, sin que se evidencie trasgresión alguna del artículo 17 del Decreto 2240 de 1996, pues resulta claro que la actuación irregular de la parte actora puede producir daño a la salud de los usuarios y los ciudadanos en general, razón por la que el cargo formulado por la recurrente, no tiene vocación de prosperidad. ii) Desviación de poder 100.

La apelante estima que el acto administrativo acusado fue expedido con desviación de poder puesto que la imposición de la medida de seguridad, lejos de responder a cometidos estatales, a la adecuada prestación de los servicios públicos y a la efectividad de los derechos e intereses de los investigados, se realizó con el propósito de afectar los intereses de la parte demandante. 101.

Esta Corporación31 ha señalado que el vicio de desviación de poder: «[…] se relaciona con la falta o tergiversación de uno de los elementos de validez de todo acto administrativo, a saber, que sea expedido en ejercicio de un fin legítimo, dado que “… el acto no puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el interés público que prescriba la norma en ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontación con la función administrativa que el órgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional”32. 110.

Así las cosas, este yerro se configura “cuando el acto proferido por la autoridad competente y con las formalidades requeridas en realidad persigue fines ajenos a los que la ley ha consagrado, bien que esté enderezado a un fin dañino o espurio ora a uno ventajoso para el Estado o la sociedad, pero no coincidente con el establecido en la norma; es decir, puede expresarse cuando se utiliza la facultad con un interés personal del funcionario o para beneficiar a un tercero, o para un fin que se revela como lícito pero al que se llega con inobservancia de las normas legales y, por lo mismo, contrariando los fines de éstas”33 […]» 31 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ.

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 250002336000201400332 01 (56.854). Demandante: Consorcio CG. 32 CASSAGNE, Juan Carlos: “El Acto Administrativo”, Segunda Edición, Bogotá, Temis, 2013, p, 199. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de mayo de 2012, radicación 07001-23-31-000-1999-00546-01(21489), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. 28 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 102.

De las pruebas que obran en el expediente no es posible establecer que el secretario de salud del departamento del Huila, so pretexto del ejercicio de facultades legales y reglamentarias, haya buscado, como lo indica el actor, un interés de afectarlo, máxime si se tiene en cuenta, como se evidenció líneas atrás, que está acreditada una conducta reiterada de evadir el reporte al «CRUE» que pone en riesgo la salud y la seguridad de los usuarios y la ciudadanía en general, motivaciones esgrimidas como fundamento para la aplicación de la medida de seguridad, por lo que el cargo no puede prosperar. iii) Violación de las normas en que debió fundarse 103.

La apelante aseguró que el secretario de salud del departamento del Huila, con la expedición del acto administrativo acusado, desconoció las normas en que debió fundarse, en particular, los artículos 1°, 5°, 6°, 13, 29, 83, 84, 90, 122, 1234, 209, 365 y 366 de la Carta Política; los artículos 3° y 9° de la Ley 489; y los artículos 10 a 20 del Decreto 2240 de 1996, al no respetarse el objeto de las medidas de seguridad, el debido proceso y el derecho de defensa. 104.

Adujo, adicionalmente, que, al encontrarse configurada la falsa motivación y la desviación de poder en la forma expuesta previamente, implicaba la vulneración del ordenamiento jurídico al desatender los principios orientadores del Estado y las normas constitucionales, legales y reglamentarias antes mencionadas. 105. La Sala advierte que no encontró configurados los vicios de nulidad de falsa motivación y la desviación de poder, conforme a los razonamientos allí expuestos.

En efecto, de una parte, evidenció que no se allegaron al plenario pruebas que permitan evidenciar que la parte demandada, so pretexto del ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, haya buscado afectar a la apelante. 106. De otra parte, encontró acreditado el motivo que llevó a la autoridad pública a aplicar la medida de suspensión parcial del servicio de ambulancia -Código 601, Transporte Asistencial Básico- ofrecido por la Clínica de Fracturas y Ortopedia Ltda., consistente en una reiterada conducta de dicho servicio de evadir el reporte al «CRUE», lo cual pone en riesgo la salud y la seguridad de los usuarios y la ciudadanía en general. 107.

Tampoco encontró acreditada trasgresión alguna del debido proceso en tanto que la medida adoptada, conforme la jurisprudencia de esta Sección, era policiva, esto es, de naturaleza preventiva y transitoria, la cual debía aplicarse en forma inmediata para impedir, evitar o suspender hechos que pondrían en riesgo la salud de los habitantes, siendo susceptible de levantarse cuando se comprobaran las causas que los originaron, por lo que no se requería informar previamente a su imposición a la apelante, al no serle aplicable la primera parte del CCA, de acuerdo con el artículo 1° de dicha codificación. 29 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 108.

No sobra recordar que, según el artículo 23 del Decreto 2240 de 1996, una vez sea aplicada la medida, se procedería a iniciar inmediatamente el procedimiento sancionatorio, lo cual se ordenó en el numeral segundo del acta de 27 de octubre de 2009 y consta en el auto de apertura de investigación núm. 341 de 12 de noviembre de 200934, en la cual podría ejercer los derechos de contradicción y defensa, conforme al CCA. 109.

De esta forma, no se evidencia transgresión alguna del ordenamiento jurídico, por lo que la acusación no tiene vocación de prosperidad. iv) Desconocimiento del derecho de audiencia y defensa 110. Expuso la apelante que la autoridad administrativa transgredió su derecho fundamental al debido proceso al ejecutar la facultad prevista en el artículo 17 del Decreto 2240 de 1996 e imponer la medida de seguridad cuestionada, sin observar las exigencias previstas en aquella norma y, además, que la medida fue aplicada partiendo de prejuzgamientos. 111.

Al respecto, se señala que el artículo 17 del Decreto 2240 de 1996 indica que «[…] [U]na vez conocido el hecho o recibida la información, según el caso, la Dirección Seccional, Distrital o Local de salud autorizada para ello, o su equivalente, procederá a comprobarlo y establecer la necesidad de aplicar una medida de seguridad con base en los peligros que se puedan presentar para la salud individual o colectiva […]». 112.

Como se anotó anteriormente, las quejas a las que aludió el acto administrativo acusado en efecto existieron y a través de ellas se puso en conocimiento de la autoridad administrativa las conductas irregulares en que incurrió la apelante en la prestación del servicio de ambulancias, omitiendo emplear el «CRUE» para la remisión de los pacientes a las instituciones prestadoras de servicios de salud más cercanas, lo cual puso en riesgo la salud y la seguridad de los usuarios y la ciudadanía en general. 113.

A tales quejas se sumaron los hechos acaecidos el 25 de octubre de 2009 y que desembocaron en la muerte de un ciudadano en un accidente de tránsito en el cual se vio involucrada una de las ambulancias de la apelante, lo cual dio lugar a que la autoridad administrativa aplicara la medida de seguridad prevista en el artículo 15 del Decreto 2240 de 1996, decisión que se considera ajustada al ordenamiento jurídico atendiendo los peligros que para la salud y seguridad de usuarios y ciudadanos conllevaría seguir permitiendo la conducta irregular de la apelante, tanto en la oportunidad de la atención de los pacientes como en la seguridad de los ciudadanos en las vías. 34 Fol. 166, C. 1. 30 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. 114.

Se reitera, igualmente, que en el presente asunto no hubo trasgresión del debido proceso en atención a que la medida de seguridad aplicada es de orden policivo, de naturaleza preventiva y transitoria, que debía aplicarse en forma inmediata para impedir, evitar o suspender hechos que pondrían en riesgo la salud de los habitantes, por lo que no debía sujetarse a la primera parte del CCA y, en esa medida, resultaba acorde con dicha naturaleza que no se le comunicara ni se escucharan los argumentos de la apelante con anterioridad a su aplicación, como insistentemente lo alega la sociedad apelante.

II.5. Conclusión 115. La Sala, acorde con los razonamientos expuestos: i) modificará la sentencia de primera instancia declarando de oficio la ineptitud de la demanda formulada frente al Oficio núm. 4567 de 27 de octubre de 2009 y, en consecuencia, inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la legalidad de dicho acto; y, ii) confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, el 6 de junio de 2017, puesto que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acta de 27 de octubre de 2009.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 6 de junio de 2017, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, y, en su lugar, DECLARAR de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda formulada en contra del Oficio núm. 4567 de 27 de octubre de 2009 y, en consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con dicho acto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de junio de 2017, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, en cuanto negó las pretensiones de la demanda frente al acta de 27 de octubre de 2009, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 31 Radicación: 41001 23 31 000 2010 00523 01 Demandante: CLÍNICA DE FRACTURAS Y ORTOPEDIA LTDA. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Aclara voto CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.