Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 Demandante: ERIC GONZÁLEZ JULIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA Temas: Tutela contra providencia de unificación. Sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Eric González, por medio de apoderado judicial, radicó acción de tutela el 31 de octubre de 2023, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías las consideró transgredidas con la sentencia de 11 de octubre de 2023, en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre especializado en la materia objeto de estudio, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de aplicar la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 a favor de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag). 1.2.
Pretensiones Las peticiones son las siguientes: Primero: Los anteriores hechos constituyen una violación al DEBIDO PROCESO, AL DERECHO DE IGUALDAD, AL ACCESO A LA JUSTICIA Y A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA consagrados en los artículos 29 y 229 de la constitución nacional respectivamente. Segundo: como consecuencia de lo anterior dejar sin efecto la SENTENCIA SUJ- 032- CE-S2-2023 DEL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SECCIÓN B CONSEJERO PONENTE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ, CESAR PALOMINO CORTES, RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS, GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ, en virtud de: “Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
(…)”, por encontrarse inmersa en el análisis de una prueba ilegal e incongruencias entre lo demandado y lo fallado que perjudica los derechos fundamentales de cientos de miles de docentes adscritos al magisterio colombiano, y en su lugar ordenar a dicha autoridad judicial que, en el término de 30 días, profiriera un fallo de reemplazo en el que, al resolver el caso concreto tenga en cuenta la línea jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte constitucional en el sentido de la protección del régimen general sobre el especial cuando es más beneficioso a solicitud del trabajador como se ordena en la sentencia SU098/2018 De la Corte Constitucional en aplicación de los principios de Favorabilidad, Inescindibilidad y retrospectividad de la norma en igualdad de condicionales a los docentes afiliados al Fondo De Prestaciones Sociales del Magisterio, la cual reza como voz de la constitución colombiana, lo siguiente: “(…) La extensión de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías a los docentes del sector oficial con fundamento en la aplicación del principio de favorabilidad laboral desconoce que “debe respetarse el principio de la inescindibilidad o conglobamento, es decir, la norma escogida no solamente se utiliza íntegramente, sino como un todo, como un cuerpo o conjunto normativo”.
Este es un presupuesto necesario para que proceda la protección de los derechos de los trabajadores en virtud del principio de favorabilidad, dispuesto en el artículo 53 constitucional, tal como lo ha considerado la jurisprudencia constitucional. Es por lo anterior que mediante el empleo del principio de favorabilidad para proteger la situación del accionante, la Sala está creando una lex tertia al desconocer que el régimen especial de cesantías de docentes es una norma del empleo público – derecho laboral administrativo-, mientras que la Ley 50 de 1990 fue creada para regular las cesantías de trabajadores del sector particular – derecho laboral individual-.1 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El señor Eric González Julio se vinculó como docente oficial desde el 2 de agosto de 1997 con el departamento de Córdoba.
Para los años 2018, 2019 y 2020, las cesantías le fueron consignadas con posterioridad al 14 de febrero de cada anualidad, por lo que el 24 de junio de 2021 solicitó al Fomag el pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Ante la negativa del pago, presentó demanda en ejercicio del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho que fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería con el consecutivo 23001-33-33- 002-2022-00239-00.
El 11 de octubre de 2023, en un proceso ajeno al del aquí accionante identificado con el radicado 66001-33-33-001-2022-00016-01, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la sanción moratoria de cesantías contemplado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para docentes oficiales afiliados al Fomag, en el sentido de que no tienen derecho a ella por cuanto es incompatible con el sistema de cesantías contemplado en la Ley 91 de 1989. 1 Transcripción de conformidad con el texto original incluyendo posibles errores.
Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la solicitud Consideró que, tanto la Sección Segunda del Consejo de Estado como el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pereira, autoridad que falló en primera instancia el proceso 66001-33-33-001-2022-00016-01, incurrieron en una incongruencia entre lo demandado y lo resuelto.
A su juicio, el reclamo del demandante de ese caso se basó en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y, en su lugar, la sentencia de primera instancia y la que resolvió sobre la unificación jurisprudencial se pronunciaron sobre la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990. Afirmó, que el Tribunal Administrativo de Risaralda2 no debió acceder a la solicitud realizada por el agente especial de la Procuraduría General de la Nación, consistente en que el proceso fuera enviado al Consejo de Estado para que se valorara la posibilidad de proferir una sentencia de unificación. En su lugar, lo adecuado era declarar la ineptitud de la demanda o negar las pretensiones, esto por cuanto el demandante del proceso 2022-00016 estaba solicitando un pago improcedente, en el entendido que el artículo 15 del la Ley 91 de 1989 no contempla sanción alguna.
Aseguró que las decisiones que niegan el reconocimiento de la sanción por la consignación moratoria de cesantías se están fundando en el artículo 4.º del Acuerdo 39 de 1998 proferido por el Consejo Directivo del Fomag, acto administrativo que fue demandado en el proceso 11001-03-25-000-2022-00608-00, el cual no ha finalizado, en ese sentido, concluyó que la corporación accionada debió aguardar a que se resolviera aquella controversia antes de proferir la decisión de unificación. Igualmente, puso de presente que en sentencia de 24 de octubre de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del inciso 1.º del artículo 5.º del Acuerdo 34 proferido por el Fomag, al respecto consideró que el Consejo de Estado debió estudiar lo ocurrido con los mencionados acuerdos por cuanto: la consignación de los intereses la realizan a mediados del mes de marzo y el maestro puede visualizar su consignación de cesantías el 01 de abril y las podía retirar cada tres años pero con lo resuelto en el fallo del 24/10/2019 del consejo de estado, lo puede hacer año a año pero con un problema, que cercena su derecho laboral y es que debe hacerlo con posterioridad al 01 de abril porque del 15 de febrero al 31 de marzo no tiene la consignación del año inmediatamente anterior laborado en su cuenta o en su extracto del Fomag para poder retirarlo.
Por otra parte, estimó que se debió «invitar» a la Corte Constitucional para que esgrimiera argumentos en relación con la SU – 098 de 2018, puesto que fue una de las providencias citadas por el Consejo de Estado en su decisión. Ahondó en la presunta vulneración al derecho a la igualdad, en tanto que se le está dando un trato menos beneficioso a los docentes afiliados al Fomag, a pesar de que pertenecen a un sistema que debería ser más garantista. 2 Autoridad que en un principio debía resolver el expediente 2022-00016 en segunda instancia. Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concretó que, a raíz de lo resuelto en la sentencia de unificación se ven afectadas las pretensiones elevadas en el proceso que tiene en curso (2022-00239), puesto que generó un precedente que es contrario a sus intereses y que contiene falencias en sus fundamentos. 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 3 de noviembre de 2023, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar a los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y se les otorgó el término de 2 días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Como terceros con interés, se vinculó al Juzgado Primero Administrativo de Pereira, al señor Julián David Quintero Agudelo, a la Nación, Ministerio de Educación Nacional – Fomag, al municipio de Dosquebradas (Risaralda) y a la Fiduprevisora, para que si lo consideraban se manifestaran en el presente trámite.
En auto de 11 de diciembre 2023 se consideró necesario que también participaran en el trámite de la acción de tutela el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Procuraduría General de la Nación, por lo que se ordenó su notificación. 1.6. Intervenciones Dentro de la respectiva oportunidad, se presentaron las siguientes manifestaciones: 1.6.1.
Ministerio de Educación La entidad consideró que lo pretendido por el actor carece de relevancia constitucional, esto por cuanto no se identificó en qué consiste la presunta vulneración de derechos fundamentales. Adicionalmente, resaltó la similitud entre los propuestos en la presente acción de tutela y lo dispuesto en la sentencia SU – 573 de 2019, por medio de la cual la Corte Constitucional estableció que las controversias relativas a la sanción por pago moratorio de cesantías son, por regla general, improcedentes para ser discutidas por el medio constitucional. 1.6.2.
Fiduprevisora La fiduciaria solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y que se le desvinculara del proceso, por cuanto de la narración del actor no se evidencia ninguna acción u omisión de su parte. 1.6.3. Municipio de Dosquebradas Para esta entidad territorial, la sentencia atacada sigue los lineamientos que ya se habían presentado previamente respecto de la imposibilidad de que se cause la sanción por consignación moratoria de cesantías de los docentes afiliados al Fomag.
Con todo, estimó que de su parte se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que no fue quien adoptó la decisión atacada. Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4.
Tribunal Administrativo de Risaralda El magistrado que remitió el expediente ordinario para que fuera estudiada la posible unificación jurisprudencial consideró que lo resuelto se ajustó al ordenamiento jurídico vigente. En todo caso, resaltó que el escrito inicial no satisface el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto no se explicó en qué consiste la vulneración de derechos fundamentales ni los cargos que se endilgan contra lo resuelto, por el contrario, lo pretendido es generar una tercera instancia. A su juicio, tampoco se evidencia que se hubieran agotado todos los medios de defensa ordinarios y extraordinarios con los que contaba el actor, aunque no especificó cuáles mecanismos debieron haberse ejercido.
En consecuencia, ya que no se cumplen los requisitos para superar el estudio de procedibilidad, solicitó que «sea denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante»3. 1.6.5. Consejo de Estado, Sección Segunda El magistrado ponente de la decisión de unificación atacada resaltó que el señor Eric González Julio no fue parte en el proceso 66001-33-33-001-2022-00016-01, motivo por el cual, consideró que carece de legitimación en la causa por activa.
Concluyó que, a pesar de que el señor González Julio figura como demandante en otro expediente en el que reclamó el reconocimiento del pago de la sanción por consignación moratoria de cesantías4, esto no lo habilita para controvertir lo resuelto en el fallo de unificación, por cuanto es el juez del medio de control de nulidad y restablecimiento quien debe resolver de acuerdo con su independencia y autonomía judicial.
A su vez, respecto de los otros expedientes en los que se atacaron los acuerdos expedidos por el Fomag, no advierte relación alguna con lo discutido en la sentencia de unificación. En especial por que nunca se solicitó su inaplicación o se cuestionó su legalidad. Ahora bien, en caso que se supere la legitimación en la causa por activa, el magistrado consideró que no existe la aludida incongruencia entre lo solicitado en el proceso 2022-00016 y lo decidido, puesto que, aunque en la demanda sí se adujo el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lo cierto es que siempre fue claro que la controversia versaba sobre la aplicación de la sanción contemplada en la Ley 50 de 1990, respecto de los docentes afiliados al Fomag.
Finalmente, defendió las consideraciones que llevaron a la unificación en el sentido en que se profirió, en tanto que tuvo en cuenta un estudio de la jurisprudencia vigente sobre el tema y los diferentes regímenes existentes en la materia. 3 Se entiende que lo pretendido es que se declare la improcedencia de la vía constitucional. 4 Hace referencia al proceso 2022-00239-00.
Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.6. Procuraduría General de la Nación El ente de control allegó el informe rendido por la procuradora 190 judicial administrativa I, en el cual la funcionaria informó sobre el trámite de conciliación previa iniciada por el señor Eric González Julio antes de iniciar el proceso 2022- 00239, más no hizo mención alguna al motivo de la presente acción de tutela.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por el señor Eric González Julio contra la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa La fiduciaria La Previsora S.A. y el municipio de Dosquebradas en sus intervenciones solicitaron la desvinculación del presente trámite, las cuales serán negadas en atención a que la presencia de las entidades en este escenario es como terceros con interés y, en ese sentido, debe garantizarse su comparecencia. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales del señor Eric González Julio con ocasión de la sentencia de 11 de octubre de 2023, en la que el Consejo de Estado, Sección Segunda unificó su jurisprudencia respecto del cobro de la sanción por consignación moratoria de cesantías a los docentes afiliados al Fomag.
Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la legitimación en la causa por activa, en caso de que se cumpla, se procederá con, (ii) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (iii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse, (iv) el caso concreto. 2.4. Legitimación en la causa por activa En el presente caso se tiene que el señor Eric González Julio pretende controvertir las decisiones adoptadas en el proceso 66001-33-33-001-2022-00016-01, que fue iniciado por el ciudadano Julián David Quintero Agudelo.
Puntualmente, muestra su inconformidad contra la sentencia de 30 de junio de 2022, proferida por el Juzgado 1.° Administrativo del Circuito Judicial de Pereira; con el auto de 11 de agosto de 2023, por el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda remitió el expediente para estudio de unificación, y con la sentencia de 11 de octubre de 2023, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió la mencionada solicitud.
Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, lo primero a resaltar es que el accionante no figura como parte o tercero interviniente en el expediente 2022-00016, por lo que justifica su legitimación en la causa por activa en el efecto que, eventualmente, puede tener la unificación jurisprudencial en el proceso particular que lleva bajo el radicado 2022-00239.
En este punto, la Sala recuerda que la legitimación en la causa es un elemento esencial para el ejercicio de la acción de tutela, no solo por constituir un requisito que permite vislumbrar la afectación directa y clara frente a los derechos del accionante y que justifican el ejercicio de la acción constitucional, sino, además, porque está intrínsecamente relacionada con el cumplimiento de las exigencias generales de procedibilidad.
Por ejemplo, contra la sentencia de primera instancia y el auto que remitió el expediente para la unificación en el proceso 2022-00016 procedían los recursos de apelación y reposición, respectivamente, los cuales obviamente no ejerció el señor González Julio justamente porque no era parte. A su vez, se resalta que uno de los argumentos centrales de esta acción de tutela es la presunta incongruencia entre lo solicitado por el señor Julián David Quintero Agudelo y lo resuelto por la Sección Segunda del Consejo de Estado, señalamiento para lo cual existe el recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación5 en tanto que se asimila a una nulidad originada en la sentencia. No obstante, dicha figura solo puede ser ejercida por quien fue parte del proceso ordinario 2022-00016.
En ese sentido, si esta Sala, investida como juez constitucional, estudiara los argumentos presentados por el señor Eric González Julio contra la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023, estaría pasando por alto los mecanismos procesales que tuvo o tiene el señor Julián David Quintero Agudelo, quien es la persona que sí ostenta la titularidad del derecho de acción en el expediente 2022- 00016.
Aunado a lo anterior, se observa que la relación entre el señor González Julio y la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 es que es posible que lo allí resuelto afecte lo que pueda decidirse en el proceso 2022-00239; no obstante, esto no pasa de ser una eventualidad, un hecho futuro e incierto que, además, depende de lo que pueda argumentar el Juzgado 2.° Administrativo del Circuito Judicial de Montería cuando se pronuncie de fondo frente a la demanda del actor.
Al respecto, se tiene que, si para el accionante lo resuelto en la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 contiene falencias que impiden que pueda afectar los derechos de los docentes afiliados al Fomag en lo relativo a la sanción por consignación moratoria de cesantías, entonces podrá así argumentarlo al momento que se le corra el traslado para alegar de conclusión. Así las cosas, se evidencia que el señor Eric González Julio carece de legitimación en la causa por activa para discutir lo resuelto en la sentencia de unificación de 11 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001- 03-15-000-2015-02342-00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Eric González Julio Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda Radicación: 11001-03-15-000-2023-06637-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de octubre de 2023 y, por lo tanto, así será declarado sin que haya lugar a ahondar en el estudio del amparo deprecado. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las solicitudes de desvinculación presentadas por la Fiduciaria La Previsora S.A. y el municipio de Dosquebradas.
SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa del señor Eric González Julio.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.»