CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., seis (6) de julio dos mil veintidós (2022) Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: Cooperativa Médica de Trabajo Asociado – PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La controversia versa en torno al reconocimiento y pago de unos valores que se habrían causado con ocasión de la ejecución de dos contratos de prestación de servicios, los cuales fueron rechazados por el liquidador de la E.S.E. Antonio Nariño. En este proceso la parte actora solicita que se declare la existencia de tales contratos, su incumplimiento y que se proceda a su liquidación judicial, incluyendo a su favor los valores que fueron negados por el liquidador.
Dado que no se demandó el acto administrativo que se pronunció sobre las acreencias, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró de oficio la excepción de inepta demanda; consecuencialmente, se declaró inhibido para decidir de fondo. La parte demandante recurre la decisión, insiste en que se debe proceder al reconocimiento de tales valores y señala que no podía demandar dicho acto porque no se había proferido al momento de la presentación de la demanda.
Se confirma la decisión. I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 13 de marzo de 2015, en la que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso: “PRIMERO: DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de inepta demanda. En consecuencia, se inhibe la Sala para decidir de fondo el presente asunto, conforme a lo expuesto.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.” 2. Esta sentencia decidió la demanda presentada por la Cooperativa Médica de Trabajo Asociado (en la adelante PROMEDICOOP o la demandante), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se enuncian a continuación: Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 2 Pretensiones 3.
La demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Que se declare la existencia de los Contratos de Prestación de Servicios No. CSP 370 2008 y 371 2008 suscritos entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROMEDICOOP, el día veintinueve (29) del mes de agosto del año dos mil ocho (2008).
SEGUNDO. Que se declare el incumplimiento de los Contratos de Prestación de servicios No. CSP 370 2008 y 371 2008 por parte de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN suscritos con la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROMEDICOOP.
TERCERO. Que se efectúe en sede judicial la liquidación de los Contratos de Prestación de Servicios No. CSP 370 2008 y 371 2008 suscritos entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO PROMEDICOOP, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.
CUARTO. Como consecuencia obligada de la anterior declaración, se condene a la entidad demandada al pago de las siguientes sumas de dinero: PERJUICIOS MATERIALES. Se cancelará la suma de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL TREINTA Y DOS PESOS ($299.946.032) m/cte, por concepto de los servicios profesionales en el área médico asistencial, prestados oportunamente por mi poderdante, en razón de los acuerdos previos con la institución demandada.
Se ordene la actualización de la anterior suma de dinero de acuerdo con la siguiente fórmula: (…)
QUINTO. Que se condene a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de las sumas objeto de este proceso, desde el momento en que fueron exigibles hasta el momento en que efectivamente se realice su pago.
SEXTO. Que en la sentencia se liquide el valor correspondiente con el ajuste previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO. Que se ordene cumplir la sentencia en el término indicado en el artículo 176 del C.C.A. con los efectos señalados en el artículo 177 de la misma norma”. Hechos 4. En apoyo de sus peticiones, la demandante relató los siguientes hechos: 4.1. El 29 de agosto de 2008, la Empresa Social del Estado Antonio Nariño (en adelante la E.S.E. o la demandada) y PROMEDICOOP suscribieron los contratos CSP 370 y CSP 371, cuyo objeto consistió en la prestación de servicios en los subprocesos de cuidado crítico e intensivo, cubriendo 15 camas de cuidado intensivo de 7:00 a.m. a 7:00 a.m. del día siguiente e interconsultas en las salas de urgencia de San Pablo, San Fernando y Sepa las 24 horas, así como medicina general Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 3 hospitalaria, neurocirugía, cardiología, radiología, anestesiología, médicos generales RII, y disponibilidad médica en la Clínica Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Cali. 4.2.
El plazo de ejecución de los contratos se pactó en 2 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio, lo que tuvo lugar, para ambos, el 1 de septiembre de 2008, por lo que el plazo fenecería el 31 de octubre de ese mismo año. La Directora de la Clínica Rafael Uribe Uribe certificó el cumplimiento de los servicios prestados por PROMEDICOOP. 4.3.
El 3 de octubre de 2008, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. y estableció la prohibición de iniciar nuevas actividades en desarrollo del objeto social, por tanto, solo se podían ejecutar los actos, operaciones y contratos necesarios para la liquidación de la entidad. En consecuencia, PROMEDICOOP prestó los servicios contratados a través de su personal vinculado hasta esa fecha. 4.4.
El 10 de noviembre de 2008, PROMEDICOOP presentó ante el liquidador reclamación para el pago de las facturas 0306 por valor de $205’864.252 – correspondiente al contrato CSP 371 de 2008–, 0307 por valor de $64’108.800, 0318 por valor de $26’304.366 y 0319 por valor de $3’698.614 –correspondientes al contrato CSP 370 de 2008–. 4.5. A través de Resolución 00069 del 16 de febrero de 2009, el liquidador de la E.S.E. rechazó las reclamaciones presentadas por PROMEDICOOP respecto de las facturas relacionadas en el punto anterior. 4.6.
En el mismo acápite de hechos, la demandante señaló que la referida resolución vulnera flagrantemente el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 38, 48 y 53 constitucionales, en tanto, al rechazar la reclamación de pago de la facturas previamente referenciadas, se desconoció el trabajo digno de los trabajadores que agrupados en una cooperativa prestaron efectiva y personalmente el servicio en ejecución de los contratos previamente celebrados, a los que, por ello, no se les ha podido pagar su salario, con lo cual se afectó su mínimo vital y móvil.
Añadió que la resolución transgrede los mencionados artículos al calificar el crédito como de quinta clase sin tener en cuenta que el objeto de los contratos fuente de las facturas consistió en la colocación de personal y, por tanto, se trata de un crédito laboral que debió ser calificado como de primera clase1. 1 Se advierte que, de conformidad con el contenido de la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009 y su anexo individualizado No. 2, correspondiente a la reclamación de PROMEDICOOP, las acreencias que presentó ante el liquidador se rechazaron en su totalidad, por tanto, es impreciso que se afirme que se calificaron como créditos de quinta clase.
En efecto, los artículos primero y segundo de la resolución son del siguiente tenor: “ARTÍCULO PRIMERO: Aceptar las reclamaciones presentadas oportunamente, relacionadas en el anexo uno (1) anexo general y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral no encontró motivos de glosa por cuanto cumplen integralmente los requisitos contractuales y legales; se reconoce frente a tales reclamaciones los valores señalados en la columna titulada ‘Valor Reconocido’ en el anexo uno (1) y en el anexo dos (2) ya citados, que hacen parte integral de esta Resolución, como obligaciones que se pagarán con cargo a la masa de liquidación como créditos quinta clase, y no tienen privilegio legal alguno, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.
“ARTICULO SEGUNDO: Rechazar total o parcialmente las reclamaciones presentadas oportunamente, relacionadas en el anexo uno (1) anexo general y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral encontró motivos de glosa que conducen al rechazo total o parcial de dichas reclamaciones, correspondiente a los valores señalados en la columna titulada ‘Valor Rechazado’ en el anexo uno (1) y dos (2) ya citados, que hacen parte integral de esta Resolución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo, en especial en los numerales 10.1 al 10.7.2.” En el anexo individualizado 2 correspondiente a PROMEDICCOP, se relacionaron los valores reclamados con fundamento en las facturas 0306 ($205.834.252), 0307 (64.108.800), 0318 (26.304.366) y 0319 (3.698614) - Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 4 Contestación de la demanda 5.
La E.S.E. se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en que los argumentos de la parte actora no desvirtúan la presunción de legalidad de la Resolución 069 de 2009. 6. Señaló que en el marco del proceso de liquidación de una entidad pública el liquidador no está habilitado para subsanar las deficiencias administrativas en que incurrieron tanto la E.S.E. como la contratista, la cual habría prestado los servicios a sabiendas de que no existía póliza debidamente suscrita y aprobada que permitiera la ejecución de los contratos, además de que no existe constancia de pago de aportes al sistema de seguridad social ni certificaciones del interventor para algunas facturas.
Dijo que como no se probaron los requisitos señalados en la ley y en los mismos contratos para el pago, no era procedente reconocerlo, lo que llevó a que, a través de Resolución 069 de 2009, se rechazaran las reclamaciones que la demandante presentó. 7. En línea con lo anterior, indicó que la demanda tiene por objeto que se reconozcan y paguen unas facturas que fueron calificadas por el liquidador a través de la Resolución 069 de 2009, negando su reconocimiento, en la medida que lo que se cobra en este proceso fue lo mismo que se reclamó en el trámite de la liquidación de la E.S.E. Expresó que, en verdad, lo que se discute es la legalidad de ese acto administrativo, tanto que los fundamentos de la demanda se dirigen a debatir su validez, por lo cual la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pero la parte actora formuló la demanda como una contractual para eludir el hecho de que el término de caducidad para demandar ese acto ya había operado. 8.
Adujo la demandada que se cumplieron las normas constitucionales y especiales para la calificación de acreencias, de conformidad con las cuales el liquidador tiene competencia para rechazar las reclamaciones si duda de su validez, a lo cual se procedió en el caso de PROMEDICOOP porque su reclamación no cumplió con los requisitos legales para ser reconocida, especialmente, en relación con las pólizas porque su expedición fue posterior a la suscripción de las actas de inicio y su cobertura se dio por un periodo inferior al plazo de los contratos.
Añadió que el principio de buena fe no releva al acreedor de la carga de aportar la prueba de la legalidad de sus créditos en el proceso liquidatorio de la entidad. 9. Finalmente, señaló que pretender que se reconozca un crédito que no cumple con las exigencias legales implica vulnerar el principio de igualdad entre los acreedores, en tanto constituiría un perjuicio para el acreedor que sí cumplió con esta carga al disminuirse, irregularmente, los recursos y bienes existentes que constituyen garantía para sufragar los créditos. mencionadas en la demanda y que sumadas corresponden a los valores que acá se reclaman a título de indemnización de perjuicios materiales- y las glosas impuestas a cada una de ellas que consistieron en: 1.7 “No existencia evidencia de la aprobación de la (s) póliza (s) de garantía”; 1.9.
“La vigencia de la póliza (s) no coincide con el plazo del contrato”, 1.15 “No se acreditan requisitos contractuales para el pago”, 1.18 “No existe certificación de la prestación del servicio por parte del interventor del contrato u orden de servicio” y 4.17 “El valor facturado no corresponde al previsto en el contrato u orden de suministro” (folios 374 a 394, cuaderno 1).
Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 5 Los fundamentos de la sentencia impugnada 10. Para justificar su decisión de “inhibirse para resolver el fondo del asunto”, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expresó, en suma, que la inconformidad de PROMEDICOOP se refería al rechazo de las reclamaciones que presentó ante el liquidador de la E.S.E., con fundamento en la existencia y ejecución de los contratos 370 y 371 de 2008, decisión que quedó contenida en la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009, acto administrativo que no se recurrió y que, por tanto, al quedar en firme, se presume legal y válido, por lo cual, para obtener el reconocimiento de tales reclamaciones, debía ser demandado, pero como no lo fue, no era posible que se emitiera ningún pronunciamiento frente a su validez, lo que, a su vez, impedía resolver de fondo las pretensiones de la demanda.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN 11. La demandante pidió que se revoque íntegramente la sentencia y, en su lugar, se ordene a la demandada pagar el cien por ciento de los perjuicios materiales solicitados. Como fundamento de su inconformidad sostuvo: 10.1. Que en los hechos de la demanda se refirió a la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009 y señaló que vulnera flagrantemente los derechos fundamentales de los trabajadores asociados que prestaron personalmente los servicios para los cuales fueron contratados por la E.S.E. al someter el crédito a quinta clase, a pesar de tratarse de uno de naturaleza laboral, el cual, por tanto, debió catalogarse como uno de primera clase.
Afirmó que “En síntesis, no interfiere para nada el hecho de manifestar la vulneración de unos derechos, sin estar atacando el aludido acto administrativo. // Lo que quiero decir es que el Acto Administrativo en mención vulnera derechos fundamentales por el solo hecho de someter el crédito a quinta clase”2. 10.2. En seguida, aparece un texto –que parece ser una cita, pero que no está referenciado– que señala que, si bien, frente a la existencia de una obligación clara expresa y exigible se encuentra prevista la vía ejecutiva, ello no obsta para que el particular acuda a la vía ordinaria para que se hagan las declaraciones pertinentes y de esta forma se actualice el título ejecutivo, siempre que lo haga dentro del término de caducidad de la acción y agrega dicho texto que “El hecho de que no parezca razonable la utilización de la vía ordinaria con el fin de lograr la declaración de una obligación que en principio ya existe, no implica que el ejercicio de tal acción sea indebida; muy seguramente será una vía más larga y de mayor complejidad, pero es una vía que el administrado puede escoger legítimamente”. 10.3.
Luego, la parte recurrente señaló que no consideró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque el acto administrativo se expidió posteriormente y se enmarcó dentro de la ejecución y cumplimiento de un contrato donde la entidad tenía la obligación de pagar por la ejecución de un servicio que fue prestado y recibido por el interventor o supervisor según las pruebas aportadas al proceso. 2 Ver pie de página 1.
Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 6 10.4. Finalmente, adujo que todo contrato debe ser liquidado y si no lo hacen las partes debe hacerlo el juez y que en el acto de liquidación debe quedar consignado lo que se le adeuda al contratista.
Añadió que si la entidad desaparece esto es causa para liquidar el contrato. 12. El 31 de mayo de 2016 se admitió el recurso de apelación3. El 12 de junio de 2017 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto4. La E.S.E. se pronunció en esta oportunidad para solicitar que se confirme la sentencia recurrida con fundamento en los mismos argumentos expresados a lo largo del proceso en su defensa5.
La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Consideraciones previas sobre la sustentación del recurso de apelación 13. Para proceder a la determinación de los asuntos que deberían ser resueltos en esta instancia, la Sala estima necesario detenerse en el análisis de lo que expresó PROMEDICOOP en su recurso de apelación de cara a las razones que fundaron la decisión que se cuestiona, para establecer si, en verdad, revela razones de inconformidad que ataquen los argumentos que expuso el a quo para declarar, de oficio, la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse para decidir de fondo el asunto. 14.
Empieza la Sala por señalar que el alcance del recurso de apelación, mecanismo de control de las decisiones judiciales, no se dirige, sin límite alguno, a reprochar cualquier tipo de actuación e inconformidad generada en curso del proceso, ni puede estar orientado a repetir, sin razones, el trámite acontecido en la primera instancia, sino, fundamentalmente –léase esta expresión en términos de garantías constitucionales– busca garantizar el principio de la doble instancia que, como regla general, está disponible para controvertir las decisiones judiciales que se reputan contrarias al ordenamiento jurídico. 15.
Bajo este análisis, bien viene recordar la definición que del recurso de apelación ha ofrecido la doctrina especializada, al señalar que éste corresponde a la más importante herramienta de concreción de la regla de doble instancia, que constituye “ … la forma más civilizada de expresar el descontento frente a providencias que nos son lesivas y evitar sus efectos … en virtud de ella será el juez de otra instancia, ad quem, directo superior del juez de la primera instancia, a quo, quien habrá de decidir la manifestación de inconformidad presentada por una de las partes, o terceros habilitados por intervenir, contra una providencia judicial”6. 16.
En efecto, si la aspiración de justicia que subyace al recurso de alzada tiene por finalidad que el superior revise la decisión de primer grado acusada de ser errática, o de romper o lesionar el ordenamiento jurídico, resulta imprescindible que 3 Folio 925, c. ppal. 4 Folio 927, c. ppal. 5 Folios 928 a 940, c. ppal. 6 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
“Código General del Proceso”, Segunda Edición, Dupré Editores, Bogotá, 2019. Pág. 802. Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 7 el recurrente determine mediante los cargos planteados, qué asuntos deben ser resueltos ante el superior jerárquico; razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso, ni resulta suficiente repetir un argumento desprovisto de motivos de disenso, toda vez que los planteamientos de la apelación son los que definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es rebatida7. 17.
Sobre el particular, el artículo 212 del CCA, aplicable al sub júdice, determina que la parte inconforme con la decisión debe interponer y sustentar el recurso ante al a quo; a su vez, el parágrafo 1 del artículo 352 del C. de P.C. establece que “… [p]ara la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia” (se resalta); y en el artículo 357 de esa misma codificación se prescribe que “[l]a apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso …”. 18.
Es así como la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la llana indicación de disenso frente a la providencia recurrida, tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte inconforme, y menos aún con la simple reiteración de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. Lo que la ley impone es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia, en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista en realidad, a su juicio, una razón por la que considere que lo fallado en primera instancia no corresponde, en derecho, a la decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida. 19.
En este sentido, es ajeno al recurso de apelación la reiteración de las hipótesis que se plantearon como punto de partida en la construcción del proceso en primera instancia, en tanto aquellas luego de haber transitado, en términos generales, por las etapas probatorias, de contradicción y de alegaciones finales, no pueden volver a presentarse al ad quem en su estado germinal, es decir, como se postularon al presentar la demanda, pues ya fueron objeto de comprobación y debate; sino que, de cara a la tesis adoptada por el a quo en las conclusiones del fallo, corresponde al apelante la formulación de una tesis diversa frente a éste, exigencia que, conforme lo prevé el legislador, se cumple a través de la carga de sustentación, siendo “suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”, como dispone el artículo 352 del C. de P.C. 20.
En consecuencia, es claro que le corresponde al apelante confrontar los argumentos que el juez de primera instancia tuvo en cuenta para adoptar su decisión, con sus propias reflexiones, para efectos de solicitarle al ad quem que decida sobre los puntos o aspectos que se debaten en la segunda instancia; de ahí que la carga de la sustentación tampoco puede entenderse cumplida con la mera expresión de 7 El Consejo de Estado en casos similares se ha pronunciado en igual sentido, ver sentencias: (i) del 17 de marzo de 2010, radicación 2009-00045 (36838), (ii) del 9 de junio de 2010, radicación 1997-08775-01(19283), y (iii) del 14 de mayo de 2014, expediente 31469.
Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 8 afirmaciones genéricas y vagas que no confronten la razón de la decisión8, pues, aunque sucintas, deben ser suficientes, por sí mismas, para evidenciar las razones o motivos que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia resultó desacertado, en tanto, dado el marco de competencia fijado, al juez de la segunda instancia no le está dado construir tales motivos de disenso, si lo hiciera, vulneraría el principio de imparcialidad9 y el derecho al debido proceso de la contraparte10.
Recuérdese que la tarea de confrontación entre los argumentos del apelante y los aspectos de la decisión de primer grado que son atacados por esta vía, es la que determina la competencia material del juez de segunda instancia11, pues precisamente el tema de decisión a cargo del ad quem queda delimitado, por regla general, al examen de dos tesis opuestas cuyo enfrentamiento debe ser desatado. 21.
Esta Corporación, de forma reiterada, ha reconocido la relevancia del cumplimiento de esta exigencia y, en ese sentido, ha señalado que se constituye en indispensable la indicación de los aspectos que deben ser analizados por el ad quem, “pues, de lo contrario, la segunda instancia se queda sin herramientas o elementos de juicio que le permitan revisar lo acertado o no de la providencia apelada, así como saber con certeza en qué consiste la inconformidad del apelante con ella y, por lo mismo, se le deja sin la orientación que requiere para revisar y decidir si tal providencia merece ser modificada o, incluso, revocada”12, dado que “… el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponder hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada” 13. 22.
Dicho todo lo anterior, la Sala reitera que, si se advierte la ausencia de una sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyos fundamentos sean simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior no le queda una opción diferente a la de confirmar el proveído apelado14. 8 “(…) no puede darse por sustentada una apelación, ni por ende cumplida la condición que subordina la admisibilidad de este recurso, cuando el impugnante se limita simplemente a calificar la providencia recurrida de ilegal, injurídica o irregular; tampoco cuando emplea expresiones abstractas tales como, ‘sí hay prueba de los hechos’ u otras semejantes, puesto que aquellos calificativos y estas expresiones, justamente por su vaguedad e imprecisión no expresan, pero ni siquiera implícitamente, las razones o motivos de la inconformidad del apelante con las deducciones lógico-jurídicas a que llegó el Juez en s proveído impugnado”.
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Auto de 30 de agosto de 1984, Gaceta Judicial No. 2415. M.P. Humberto Murcia Ballén. 9 “Cuyo fundamento constitucional se encuentra en el artículo 13 Superior, impone al juez la obligación de dar un trato igual a las personas que acuden a la administración de justicia”. Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015. 10 Artículo 29 Constitucional. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, radicación 73001-23-33-000-2015-00512-01 (66390), Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2014, radicación 54001-23-31-000-1998-00289-01 (31469), Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de septiembre de 2014, Exp. 25001 2324 000 2007 90029 01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de marzo de 2022, radicación 77001-23-31-000-2004-04217-01 (47098), Consejera Ponente: María Adriana Marín. Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 9 23.
En este caso, se evidencia que, aunque PROMEDICOOP presentó un recurso de apelación en el que expuso varios aspectos, lo cierto es que, entre todos ellos, si acaso, es posible identificar un solo reparo en contra de la decisión de primera instancia. En lo demás, no se observa ninguna censura concreta en contra de las razones que sirvieron de fundamento al fallo impugnado, en tanto, de un lado, la recurrente se limitó a reiterar lo expuesto en la demanda lo que, como se explicó, resulta insuficiente para rebatir la razón de la decisión adoptada en la sentencia recurrida y, de otro, hizo mención a aspectos que carecen de claridad suficiente para vincularlos con el asunto que acá se debate y que, por lo mismo, no pueden tenerse como parámetros para analizar la corrección de la sentencia impugnada. 24.
En efecto, como se indicó, el Tribunal declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, se inhibió para fallar el asunto de fondo porque encontró que el pago de las facturas que reclama PROMEDICOOP en este proceso fue resuelto negativamente por el liquidador de la E.S.E. a través de la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009, acto administrativo que, al no haber sido recurrido por la demandante, adquirió firmeza y, con ello, quedó cobijado por la presunción de legalidad, por lo cual, para obtener tal reconocimiento económico, era necesario que se desvirtuara su validez; no obstante, la parte actora no lo demandó, por lo que no era posible pronunciarse en relación con la determinación administrativa que quedó contenida en él. 25.
La parte actora, lejos de controvertir el fundamento de la decisión del a quo, lo ratificó, al señalar –como lo hizo en la demanda– argumentos dirigidos a debatir la legalidad de la Resolución 069 de 2009, a pesar de que en las pretensiones no planteó ninguna encaminada a que se declarara su nulidad. De hecho, manifestó que en la demanda hizo alusión a tal resolución para indicar que ésta vulneraba flagrantemente los derechos fundamentales de los trabajadores que prestaron los servicios en los que se convino a través de los contratos 0370 y 0371 de 2008, al calificar el crédito como de quinta clase, a pesar de que, en su entender, por ser laboral, debía clasificarse en la primera clase15; al tiempo que indicó expresamente que “Lo que quiero decir es que el Acto Administrativo en mención vulnera derechos fundamentales por el solo hecho de someter el crédito a quinta clase”. 26.
Lo anterior pone en evidencia que la recurrente no hizo más que insistir en los argumentos de la demanda, que no rebaten en manera alguna los argumentos del Tribunal pues no expresan por qué, en contra de lo concluido por él, no era necesario pretender la nulidad de la Resolución 069 de 2009; al contrario, ratifica que el fundamento de sus pretensiones subyace en la inconformidad que tiene frente a los fundamentos de un acto administrativo respecto del cual, no obstante, no pretendió que se declarara su nulidad. 27.
Seguido a este argumento, PROMEDICOOP trajo lo que, al parecer, es una cita de un texto que se refiere a la posibilidad de que, aun cuando se cuente con un título ejecutivo que respalde una determinada obligación, se puede iniciar un proceso ordinario para declarar el incumplimiento y derivar de ahí el reconocimiento y pago de esa misma obligación. No obstante, siendo de su cargo, no desarrolló ninguna argumentación tendiente a conectar este planteamiento con los asuntos que acá se 15 Ver pie de página 1.
Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 10 debaten, más específicamente, para confrontar las razones en las que el a quo soportó su decisión –inferencia que, valga decir, tampoco surge como evidente a partir de tal texto–, por lo cual lo señalado no pasa de ser una mera afirmación vaga y abstracta, insuficiente, por tanto, para tener por cumplido, por este aspecto, la carga de la sustentación. 28.
En este punto, reitera la Sala que la carga de estructurar y expresar con claridad los motivos por los cuales se estima que la sentencia recurrida debe ser revocada corresponde a la parte apelante, la que, al hacerlo, fija el marco de competencia sobre el cual deberá pronunciarse el juez de la segunda instancia, esto es, los motivos de disenso que deberá tener en cuenta como parámetro para analizar la corrección de la providencia impugnada, sin que le sea dable apartarse de ellos – salvo que encuentre aspectos que, de conformidad con la ley deban ser declarados de oficio– o construirlos, pues si lo hiciera, no solo se extralimitaría en sus competencias, sino que, además, vulneraría de manera crasa el principio de imparcialidad que rige la actividad del juez y que se erige como un pilar esencial de la actividad jurisdiccional, en tanto supone que las partes de un litigio se presentan en igualdad de condiciones ante un tercero, para que éste resuelva el conflicto de manera neutral, dándoles, por tanto, un trato igualitario ante la ley y ante las autoridades que administran justicia. 29.
Después de la referenciada transcripción, PROMEDICOOP, a través de su apoderado, señaló que “no consideré la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por cuanto el Acto Administrativo fue proferido en forma posterior, y se enmarcó dentro de la ejecución y cumplimiento de un contrato en donde la entidad tenía la obligación de pagar por la ejecución de un servicio, que fue prestado y recibido por el interventor o supervisor según las pruebas aportadas al proceso”.
Este es el único punto en el que, parcialmente, la Sala podría extractar un motivo de disenso frente a la sentencia recurrida, en tanto parecería señalar que no era posible iniciar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque al momento de la presentación de la demanda la Resolución 069 de 2009 aún no se había proferido. Se dice que, parcialmente, porque el argumento que sigue a este es que, en todo caso, ese acto se produjo en el marco de la ejecución de un contrato que daba lugar a que la E.S.E. pagara por el servicio que se le prestó, es decir, que, al margen de su existencia, se debe reconocer en juicio los valores que reclama. 30.
Dado que a partir del primer aparte es posible deducir un motivo de disenso frente a los fundamentos de la sentencia recurrida, para no perder el hilo conductor de lo que ahora se analiza frente a la carga de sustentación del recurso, la Sala retomará ese argumento más adelante. 31. En lo que concierne al último fragmento, lo que se observa es que la recurrente insiste, como señaló en la demanda, en el derecho que estima tener para que se reconozca y ordene pagar a su favor los valores que se habrían causado en razón y con ocasión de la ejecución de los contratos 0370 y 0371 de 2008 y que habrían quedado insolutos en razón de la negativa de la entidad para aceptarlos dentro de las acreencias que serían canceladas con cargo a la masa de la liquidación, sin considerar que la negativa a esa reclamación quedó contenida en un Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 11 acto administrativo y que fue esta la razón que condujo al Tribunal a emitir un fallo inhibitorio dada la presunción de legalidad que cobija a tal acto. 32.
El planteamiento del recurrente no expresa en manera alguna –ni es posible deducir a partir de él– un motivo de confrontación frente a los fundamentos de la sentencia de primera instancia, pues no señala cómo, por ejemplo, pese a la presunción de legalidad que ampara a la Resolución 069 de 2009 –que es la base de la decisión recurrida–, el hecho de que las obligaciones que reclama en este juicio y que también fueron objeto de dicho acto administrativo tengan origen en un contrato la relevarían de la carga de debatir la legalidad de ese acto.
Lo esbozado por la demandante a lo único que conduce es a evidenciar el supuesto que tuvo en cuenta el a quo para concluir que en este caso no era posible emitir un pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda, en tanto no se pretendió la nulidad de dicha resolución. 33. En este contexto, lo que se evidencia es que PROMEDICOOP no expresa con claridad y precisión argumentos que confronten los fundamentos de la sentencia impugnada; en cambio, los obvia para, en su lugar, recalcar e insistir en los argumentos que planteó en la demanda, los cuales, no puede olvidarse, dejaron de ser analizados por el a quo con base en un aspecto medular que en su recurso la demandante no debate, esto es, la presunción de legalidad del acto administrativo que en la sentencia se impuso como impeditivo para resolver de fondo sus pretensiones. 34.
Finalmente, en el recurso de apelación la demandante señaló que todo contrato debe ser liquidado y que a ese acto se debe proceder bilateralmente, unilateralmente o judicialmente, incluso, cuando la entidad contratante desaparece como consecuencia de su liquidación y que en él deben quedar contenidos los saldos que se adeudan al contratista.
Este argumento, nuevamente, no debate los fundamentos de la decisión, en tanto no confronta por qué, en contra de lo concluido por el a quo, para poder proceder a reconocer judicialmente unos saldos a favor de PROMEDICOOP –lo que se buscaba con la formulación de las pretensiones de declaratoria de existencia de los contratos, de incumplimiento y con la de liquidación– no era necesario primero desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009. 35.
Igual que en los puntos analizados previamente, en éste la demandante, en lugar de debatir los argumentos en los que el Tribunal sustentó su decisión, los obvia para solamente insistir en que tiene derecho a que por vía judicial se reconozcan a su favor los saldos que el liquidador de la E.P.S. negó a través de un acto administrativo cuya nulidad no se pretendió, lo que impide extractar a partir de ahí un motivo de disenso que pueda ser contrastado con la sentencia para analizar su corrección. 36.
Así las cosas, fuerza concluir que los planteamientos a los que se acaba de referir –salvo el relacionado con el momento en que se habría expedido la Resolución 069– dejan libres de reparo o censura los aspectos fundamentales de la decisión contenida en la sentencia del 13 de marzo de 2015; por tanto, resultan insuficientes para revocarla.
Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 12 Objeto de la apelación 37. En virtud de lo previamente expuesto, el objeto de la apelación se circunscribe a determinar si en este caso se debía proferir una sentencia de mérito, en consideración a que no era exigible a PROMEDICOOP pretender la nulidad de la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009 porque al momento en que se presentó la demanda aún no había sido proferida.
Si la respuesta a este interrogante fuera afirmativa, tendría entonces la Sala que analizar si las pretensiones formuladas en la demanda están llamadas a prosperar. 38. Este argumento no está llamado a prosperar. Al respecto, basta con señalar que el planteamiento de la parte recurrente es abiertamente inverosímil, en tanto no solamente a la fecha de la presentación de la demanda –19 de marzo de 2010– la Resolución 069 del 26 de febrero de 2009 ya se había expedido, sino que ya era conocida por PROMEDICOOP –tanto que a ella se refirió de manera expresa en la demanda–, se había notificado y se encontraba en firme. 39.
En efecto, consta en el proceso que la referida resolución se notificó por edicto que se fijó el 27 de febrero de 2009 en la sede única de la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación y se desfijó el 12 de marzo siguiente16. En contra de esta resolución PROMEDICOOP no interpuso recurso de reposición17, por lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, quedó en firme el 20 de marzo de 200918. 40.
Aunque lo anterior es suficiente para determinar que la resolución sí podía ser demandada a la fecha de la presentación de la demanda, además, se pone de presente que consta en el proceso que, a través de comunicación radicada ante la E.S.E. el 8 de septiembre de 2009, el representante legal de PROMEDICOOP solicitó copia auténtica del “Anexo No. 1 de la Resolución No. 0069 del 26 de febrero de 2009 a que se hace mención en la parte Resolutiva del ARTICULO PRIMERO…”, lo que ratifica que para ese momento ya la conocía. 41.
Adicionalmente, en el propio texto de la demanda PROMEDICOOP hizo alusión a la referida resolución para señalar, en el hecho octavo, que a través suyo se rechazaron las reclamaciones que presentó oportunamente en el curso del proceso de liquidación de la E.S.E. y para afirmar que vulnera flagrantemente el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 38, 48 y 53 constitucionales, en tanto, al rechazar la reclamación, se desconoció el trabajo digno de los trabajadores que agrupados en una cooperativa prestaron efectiva y personalmente el servicio en ejecución de los contratos 0370 y 0371 de 2008, a los que, por ello, no se les ha podido pagar su salario, con lo cual se afectó su mínimo vital y móvil.
Añadió que la resolución transgrede los mencionados artículos al calificar el crédito como de quinta 16 También se informó sobre su expedición mediante publicación realizada en los periódicos El Tiempo, El País, y en el Diario del Sur, el 1 de marzo de 2000. Así lo informó la Coordinadora Técnica de la E.S.E. a la Coordinadora Jurídica de esa misma entidad en oficio del 29 de julio de 2009 (folios 397 y 398, c. 1ª).
Este documento fue aportado con la contestación de la demanda. Su contenido no fue tachado ni refutado de ninguna manera por la demandante. 17 Así surge del oficio del 29 de julio de 2009 al que se refiere el pie de página anterior. 18 “ARTICULO
62. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: (…) 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos”. Expediente: 760012331000 201000389 01 (54.666) Demandante: PROMEDICOOP Demandada: ESE Antonio Nariño, en Liquidación Acción: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia 13 clase sin tener en cuenta que el objeto de los contratos fuente de las facturas consistió en la colocación de personal y, por tanto, se trata de un crédito laboral que debió ser calificado como de primera clase19.
No obstante, no pretendió su nulidad. 42. Así las cosas, como el supuesto fáctico que subyace a este motivo de la apelación no se ajusta a la realidad, es forzoso concluir que no está llamado a prosperar, lo que, a su vez, conduce a confirmar la sentencia de primera instancia, en tanto, por las razones expresadas en este providencia, la parte recurrente no logró desvirtuar los fundamentos en los que se soportó la decisión contenida en esa providencia. Costas 43.
En consideración a que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 13 de marzo de 2015.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador 19 Ver pie de página 1.