CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03996-001 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de La Justicia Acción: Tutela Derechos: Igualdad Tema: Prorroga de vigencia de la licencia temporal o expedición de una provisional Decisión: Declara improcedente Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por Eduardo Vélez Sierra contra el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad Del Registro Nacional De Abogados y Auxiliares De La Justicia, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la igualdad.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por el tutelante frente a la vulneración alegada, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente respecto a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.

El accionante interpuso esta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental a la Igualdad, presuntamente vulnerado por el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de La Justicia. 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 2 Por consiguiente, solicita: «Segunda Principal: ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, prorrogar la vigencia de la Licencia Temporal No. 40.196 expedida a mi nombre, hasta una fecha no posterior a la publicación de los resultados de la prueba de idoneidad que se llevará a cabo el 26 de octubre de 2025, o luego de transcurridos dos años contados a partir de la fecha en que terminé mis estudios en derecho, lo que ocurra primero. Primera Subsidiaria: En caso de que la Sala resuelva no acceder a la segunda solicitud principal, se solicita ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, expedir una licencia provisional, con las restricciones al ejercicio profesional previstas en el artículo 31 del Decreto 196 de 1971, y con una vigencia de dos años contados a partir de la fecha en que finalicen mis estudios, o hasta una fecha no posterior a la publicación de los resultados de la prueba de idoneidad que se llevará a cabo el 26 de octubre de 2025, lo que ocurra primero». 1.3 Hechos.2 Relató el accionante que, radicó una solicitud de licencia temporal ante el Consejo Superior de la Judicatura, ya que había aprobado todo el pénsum de su carrera de derecho, aunque aún no se había graduado, por lo que, el 2 de diciembre de 2024, se le expidió la licencia temporal No. 40.196, permitiéndole ejercer como abogado en algunos casos.

Posteriormente, el 3 de abril de 2025 se graduó formalmente como abogado en la Universidad EAFIT y a partir de esa fecha, y conforme al Decreto 196 de 1971, la licencia temporal perdió validez. El 15 de mayo de 2025, se inscribió para presentar el examen de Estado para la tarjeta profesional, fijado para el 26 de octubre de 2025, pero manifiesta que durante este período, no puede ejercer representación judicial, a pesar de estar legalmente titulado. 1.4 Argumentos de la tutela.

La parte actora indica que, su inconformidad radica en que en la página web del Consejo Superior no contempla la posibilidad de tramitar una licencia provisional, ni de extender la temporal. Esta situación, genera un vacío legal y material que afecta la continuidad del ejercicio profesional. Para soportar esta afirmación manifestó que: 2 Visibles en el expediente digital en SAMAI, índice 2.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 3 «Por todo lo anterior, es claro entonces que la medida adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura al no permitir la expedición de una licencia provisional o al retirar la vigencia de la licencia temporal de aquellos graduados que aún no han realizado el primer examen de idoneidad del Estado no es necesaria y supone una afectación evidentemente desproporcionada, pues al margen de lo que se viene estableciendo, existen otras medidas menos lesivas para garantizar el derecho a la libre elección de la profesión u oficio.

Y se califica como desproporcionada, además, porque produce un efecto paradójico o contradictorio: permite que una persona que aún no ha recibido su título profesional, pero que ha finalizado sus estudios de Derecho, pueda ejercer la representación judicial de terceros, mientras que a quien ya se ha graduado y únicamente espera los resultados de su primer examen de idoneidad se le niega dicha posibilidad.

Contradicción entonces que supone una inversión ilógica del nivel de capacidades reconocidas, otorgando mayores facultades a quien aún no ostenta la calidad formal de abogado, frente a quien sí la ostenta, pero se encuentra en espera de cumplir un requisito posterior sobre el que no tiene el dominio de control (realización del examen de idoneidad) Así entonces, bajo la interpretación sistemática que debe realizarse del Decreto 196 de 1971 y de la Ley 1905 de 2018, resulta claro que una medida como la expedición de la licencia provisional, regulada en el artículo 18 del mencionado decreto, permitiría, con las limitaciones propias del ejercicio profesional sin haber presentado aún el examen de idoneidad (según lo previsto en los artículos 31 y 32 por interpretación exegética), que las personas graduadas de Derecho que se encuentran a la espera de los resultados de su primera prueba puedan continuar ejerciendo la representación judicial de terceros en los mismos términos en que lo venían haciendo mediante la licencia temporal».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 27 de junio del 20253, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, ordenó notificar a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura como accionado. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia4 indicó que el actor no había acudido a la entidad a solicitar la expedición del documento que echa de menos, con lo que, no puede entenderse que esta tutela cumpla con el requisito de subsidiariedad; por otra parte, refirió que, al haberse graduado el accionante «[…] se configuró la condición que determina la pérdida de vigencia de la licencia temporal núm. 40.196 que le había sido concedida.

En consecuencia, a partir de ese momento, para ejercer la profesión, le corresponde tramitar la tarjeta profesional, siempre y cuando cumpla con todos los requisitos establecidos, incluida la aprobación del examen de idoneidad contemplado en la Ley 1905 de 2018», por lo que, considerar que no existe vulneración a los derechos fundamentales invocados. 3 Expediente digital en SAMAI, índice 4. 4 Expediente digital en SAMAI, índice 8.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 4 III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico.

Le corresponde a esta Subsección determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad, de ser así, se analizará si la Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia han vulnerado el derecho fundamental a la Igualdad del actor, al no permitirle expedir la licencia temporal o provisional de abogado a pesar de encontrarse graduado, para ejercer la profesión. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

El perjuicio se considera irremediable, cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;

(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 5 amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho5. 3.4 Subsidiariedad de la acción de tutela.

El principio de subsidiaridad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece: «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela.

Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común.6 Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico.7 Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.8 En consecuencia, ha manifestado la Corte Constitucional que: «(…) de perderse de vista el carácter subsidiario de la tutela, el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales.

Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo».9 No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a, la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual, la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela. 5 Corte Constitucional, sentencia T-003 de 2022, M. P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 6 Ver sentencia T-680 de 2010.

M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 7 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” 8 Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub. 9 Cfr. Sentencia T-406 de 2005.

M.P. Jaime Córdoba Triviño Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 6 El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente.

El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal.10 La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado.

Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado.11 En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Tal perjuicio irremediable se caracteriza: «(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad»12. 3.6 Solución al caso concreto. 3.6.1 Falta de agotamiento de todos los recursos antes de acudir a la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y 10 Ver sentencias T-106 de 1993, MP.

Antonio Barrera Carbonell y T-100 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 11 Ver sentencias T-441 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y T-594 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández 12 Cfr. sentencia T-896 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 7 eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que, se pretenda evitar que se cause de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia SU-026 del 2021 de la Corte Constitucional13 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien requiere el amparo de un derecho constitucional fundamental, «[…] [haya] agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable».

La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos; sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, o de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria14.

De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el actor incumplió con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad. Cabe precisar que, dado que lo pretendido por el actor es que la URNA realice la extensión de la vigencia de su licencia temporal de abogado o expida una licencia provisional de manera subsidiaria, el mismo debió haber realizado dicha solicitud directamente ante la accionada, situación que no se demostró en este expediente.

En efecto, la Corte Constitucional ha indicado frente a la subsidiariedad que debe agotarse de manera previa por parte del actor, lo que unido a la residualidad de la acción permiten que el mismo deba ejercer la defensa de sus derechos inicialmente con otros medios distintos a la tutela, lo que incluye la solicitud directa ante la autoridad accionada: « El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la 13 M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Corte Constitucional, sentencia C 132 del 2018 Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 8 posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

A continuación, la Sala se ocupa de analizar el cumplimiento de este requisito»15. En este caso, el actor solicita que esta Sala ordene a la URNA que le expida o prorrogue las licencias para poder ejercer la profesión de abogado mientras cumple todos los requisitos para obtener su licencia profesional de abogado, pero como se indicó, al no existir una solicitud previa ante el Consejo Superior de la Judicatura, no existe pronunciamiento expreso o implícito de parte de ella al cual endilgarle la alegada violación de los derechos fundamentales.

Es decir, no existe un acto u omisión que en efecto se haya desplegado por cuenta de la accionada, lo que de entrada torna en improcedente este mecanismo constitucional para su estudio; ahora, podría decirse que existe un riesgo inminente que lo hubiese obligado a acudir a la acción de tutela de manera transitoria, por su imposibilidad de ejercer la profesión con las limitantes impuestas por Ley.

Sin embargo, el actor no sustentó en que manera dicha restricción genera un perjuicio irremediable en su caso que habilite al juez constitucional a intervenir en procura de la defensa de sus derechos fundamentales; si bien, adujo como vulnerado su derecho fundamental a la igualdad, no relacionó en que forma su situación es igual a la de otras personas a quienes le hubiesen concedido las licencias que él echa de menos, de modo que no existen elementos de juicio que permitan flexibilizar el análisis de la procedibilidad aquí planteado.

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, comoquiera que la presente acción no supera el requisito de subsidiariedad, se declarará la improcedencia de este mecanismo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 15 Corte Constitucional, sentencia T 206 del 2018.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03996-00 Demandante: Eduardo Vélez Sierra Demandada: Consejo Superior de la Judicatura - URNA 9 PRIMERO. DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado por Eduardo Vélez Sierra, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. De no ser impugnada, y una vez quede ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO