www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Cofinanciación. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 15 de noviembre de 2018, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones 2. La señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de la Resolución UGM 002638 del 1° de agosto de 2011, por medio de la cual CAJANAL EICE, hoy - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, condenar a la entidad al pago de los ajustes de ley, intereses moratorios de conformidad con el CPACA y el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; así como se condene en costas a la UGPP. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar, indicó que nació el 18 de abril 1 Pagina 1 a la 41 del archivo 06ExpedienteDigitalizado.pdf Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 de 1948, por lo que cumplió 50 años de edad el 18 de abril de 1998; que estuvo vinculada como docente departamental y nacionalizada, en los siguientes períodos: i) desde el 1° de febrero de 1971 hasta el 3° de abril de 1976, mediante el Decreto 88 del 23 de enero de 1971; ii) desde el 7 de febrero de 1994 hasta el 2 de julio de 1997, a través del Decreto 035 del 02 de febrero de 1994; y luego fue incorporada como docente en la nómina del situado fiscal del departamento de Bolívar por medio del Decreto 999 de 2 de julio de 1997 hasta el 31 de julio de 2013. 5.

En consideración a que cumplió con los requisitos solicitó el 27 de enero de 2011 a CAJANAL hoy UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través del acto administrativo demandado por considerar que, el tiempo de servicio a partir de 1994 es del orden nacional. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 6.

Indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 29,46,48, 53 y 58 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 4° de 1966 y 91 de 1989, así como los Decretos 2285 de 1955, 224 de 1972 y 2277 de 1979. Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4 Contestación de la demanda2 7.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones indicando que la actuación de la entidad se ajustó a derecho. Señaló que, a pesar de que la actora estuvo vinculada por más de 20 años al servicio docente, la labor ejecutada a partir de 1994 fue certificada de carácter nacional y los recursos a partir de 1996 fueron cofinanciados, por lo tanto, no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. Agregó que, a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 no había cumplido la totalidad de requisitos. 1.5 Sentencia de primera instancia3 8.

El Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión No. 002, mediante sentencia del 15 de noviembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 9. Para el efecto, de conformidad con el material probatorio estableció el cumplimiento de los requisitos por parte de la actora para obtener el 2 Visible en las páginas 203 a 233 del archivo 06ExpedienteDigitalizado.pdf que reposa en el expediente digital La demanda se presentó el 24 de octubre de 2016, y fue admitida el 17 de mayo de 2017 3 Visible en el archivo 05SentenciaFirmada.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 reconocimiento de la pensión gracia, estimando entre otros, que resultaba procedente la contabilización del tiempo laborado a partir del año 1994, toda vez que los tiempos como docente cofinanciada con recursos del situado fiscal no convierten la vinculación en nacional, sino que mantienen su carácter territorial o nacionalizado, por lo que son computables para este beneficio. 10.

Aclaró la naturaleza de la vinculación cofinanciada, señalando que, aunque los recursos son de origen nacional, una vez incorporados al presupuesto local, pertenecen al ente territorial. 11. Finalmente, el Tribunal ordenó liquidar la prestación en el 75 % del promedio salarial del año anterior a la adquisición del estatus de pensionada (5 de enero de 2009), incluyendo todos los factores salariales.

No obstante, por la prescripción trienal, los efectos fiscales se reconocieron solo a partir del 20 de octubre de 2013. 1.6 Recurso de apelación4 12. A manera de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, solicita se revoque la sentencia estimando que la actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos para obtener la prestación, en especial los 20 años de servicio y la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 con vinculación departamental, municipal o nacionalizada. 13.

Por otro lado, sostuvo que el tiempo laborado a partir del año 1994 correspondió a una vinculación de carácter nacional, pues el Decreto 035 de 1994 evidencia que el nombramiento fue con recursos del Ministerio de Educación Nacional. 14. Cuestionó la validez de los certificados aportados, afirmando que no cumplían con los requisitos jurisprudenciales para acreditar tiempo válido: no precisaban el cargo, dedicación, clase de plantel, nivel de vinculación ni fechas exactas.

Además, señaló inconsistencias como la falta de actos administrativos originales de nombramiento y posesión, ausencia de número de cédula en dichos documentos y carencia de información sobre la entidad de previsión o la fuente de recursos. Según la apelante, estos vacíos impedían demostrar un tiempo válido antes del 31 de diciembre de 1980. 15.

Finalmente, enfatizó que la pensión gracia está limitada a docentes territoriales o nacionalizados que cumplieran todos las exigencias antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, lo que afirma no ocurrió en este caso. 4 Visible en las páginas 331 a 343 del archivo 06ExpedienteDigitalizado.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia 16.

Mediante auto de 23 de julio de 2019, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada, y luego con auto de 16 de septiembre de 2019 se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión. 17. En esta instancia, la actora, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia insistiendo en el cumplimiento de los requisitos normativos para el reconocimiento de la pensión gracia. 18.

La entidad demandada reiteró que la docente no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, y por tanto debe revocarse la sentencia. 19. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes,  II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 20. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 21. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Problema jurídico 22. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.  5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 23. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 24. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 25. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 26. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 27.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 28.

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 […] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 29. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» 30.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 31.

Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 32.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).

Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 33. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 34.

La demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 27 de enero de 2011, ante la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. hoy, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución UGM 002638 del 1° de agosto de 201110, por considerar que los tiempos de servicios acreditados a partir de 1994 son del orden nacional, lo que impide el reconocimiento pensional.

Contra tal decisión no presentó los recursos de ley. 2.5 Caso concreto 35. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 36.

Se encuentra acreditado que la señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar nació el 18 de abril de 1948, razón por la que, el 18 de abril de 1998, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 37. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios 38.

Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 10 Pg 89 a 99 del archivo 06ExpedienteDigitalizado.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data.    39.

En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía la docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989.    40. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.

Desde el 1° de febrero de 1971 hasta el 3 de abril de 1976 (5 años, 2 meses y 2 días) 41. Se observa que a través del Decreto 88 de 23 de enero de 1971, el gobernador del departamento de Bolívar en uso de sus facultades legales, nombró a la señora Ofredia Barrios Castellar como Subdirectora de la escuela rural de niñas de San Cayetano ubicada en el municipio de San Juan, en reemplazo de Yolanda Zabaleta Licero; tomando posesión del cargo el 1° de febrero de 1971. 42.

De manera expresa el acto citado indica que el gobernador nombró a la accionante en el cargo de subdirectora, en una plaza correspondiente al ente territorial, concretamente del departamento de Bolívar (San Juan ). Acto que fue suscrito por dicha autoridad y el secretario de educación y cultura departamental. 43. Además, figura en el plenario certificado de historia laboral de fecha 31 de agosto de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, que da cuenta que la señora Barrios Castellar ocupó un cargo docente – subdirector de escuela, en el periodo comprendido desde el 1° de febrero de 1971 hasta el 3 de abril de 1976. 44.

De manera que, analizado en conjunto el material probatorio antes referenciado, estima la Sala que, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, existe certeza sobre la labor docente desempeñada por la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, designación que además tuvo una naturaleza territorial, pues, el nombramiento lo efectuó una autoridad de dicho orden, en uso de sus atribuciones legales, sin que se advierta la intervención del Ministerio de Educación, como tampoco de algún delegado de este. 45.

Cabe mencionar que, aunque el certificado de tiempos de servicio indica que durante este lapso la vinculación fue del orden nacionalizado, ello no resulta Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 posible dado que, para el momento en que inició la prestación del servicio en el año 1971, aun no se había expedido la ley que dispuso la nacionalización de la educación, lo cual se concretó con la Ley 43 de 1975.

Y si bien es cierto que la actora continuó prestando servicios con posterioridad a la expedición de esta última disposición, no existe prueba en el plenario que permita establecer que la plaza ocupada fue objeto del proceso de nacionalización. 46. Así entonces, tal como lo señalado la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, antes de la nacionalización de la educación, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales. 47.

De manera que, en vista que no existen elementos que permita suponer una designación nacional, puede concluirse que la señora Barrios Castellar se desempeñó como docente territorial, lo cual encuentra respaldo también en lo dispuesto en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se distinguieron las categorías docentes, así:   «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.»  48.

Por lo anterior, se encuentra acreditada esta exigencia, siendo computable un total de 5 años, 2 meses y 2 días de servicio docente prestado desde el 1° de febrero de 1971 hasta el 03 de abril de 1976, para efectos de obtener la pensión gracia. - Desde 07 de febrero de 1994 hasta el 27 de enero de 2011- fecha de reclamación administrativa (16 años, 11 meses y 20 días) 49.

Reposa en el plenario, copia del Decreto 035 de 02 de febrero 1994 suscrito por el alcalde municipal de San Juan Nepomuceno - Bolívar, por medio del cual nombró en propiedad a la señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar, como docente en la Escuela Urbana Mixta Manuel Cuevas en una plaza docente municipal urbana cofinanciada mediante convenio N° M.E.N. 020/93.

Véase: Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 50. Igualmente figura Formato Único para la Expedición de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar de fecha 24 de agosto de 2016, en el cual se indicó que la demandante ejerció como educadora desde el 07 de febrero de 1994 hasta el 31 de julio de 2013 con un régimen de pensiones municipal – cofinanciada, sin precisar el tipo de vinculación. 51.

Ahora, el certificado de la referencia fue objeto de reparo por la parte demandada en el recurso de apelación, al considerar que no cumple con los requisitos jurisprudenciales para su expedición, no obstante, por el contrario, estima la Sala que dicho documento contiene los elementos mínimos de identificación de la docente, cargo, novedades laborales con precisión del acto de nombramiento correspondiente y fechas de inicio y terminación de la labor, por lo que resulta útil, conducente y pertinente de cara a la controversia que se analiza.

A ello se suma, que en el expediente reposa el acto de designación 035 de 1994, lo que permite un estudio integral para determinar la naturaleza de aquella. 52. Si bien en el mentado acto se dejó por sentado que la plaza de la demandante tenía el carácter de cofinanciada, ello no implica, como aduce la demandada, que la señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar tuviera la calidad de docente nacional, pues la cofinanciación no es más que una de las modalidades previstas en la norma de financiación de la plaza docente, pero no se refiere de modo alguno a la naturaleza del cargo o de la vinculación. Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 53.

Así se previó en el artículo 2 del Decreto 196 de 1995, por medio del cual se reglamentó parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993: Artículo 2º.- Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación- Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales (resalta la Sala). 54.

Lo anterior quiere decir que la modalidad de cofinanciación no modifica la naturaleza jurídica de la vinculación del docente a la entidad territorial; asimismo, el artículo 4 de la mencionada Ley 60 de 1993, dispuso sobre los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional mediante convenios, que además de ser afiliados o incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sus prestaciones estarían a cargo de la respectiva entidad territorial. 55.

Por su parte, el artículo 110 de la Ley 21 de 199211 consagró que: Los recursos para la cofinanciación de maestros cuyo objeto es facilitar nombramientos por parte de los entes locales procederán previo convenio entre la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el respectivo distrito, departamento o municipio. Publicada la presente Ley todos los municipios del país elaborarán en un plazo de tres meses el plan de desarrollo educativo con base en el cual se procederá a la creación de plazas de maestros.

Los maestros deben ser nombrados por los alcaldes donde se haya municipalizado la educación. 56. A su vez, los artículos 4 y 5 del Decreto 206 de 199312 señalaron: Artículo 4. Cofinanciación para el pago de maestros. Con los recursos asignados en el Presupuesto Nacional para efectos de cofinanciar el pago de maestros de primaria y secundaria, se financiarán, en promedio, hasta el 70% del costo de cada educador que sea contratado por las entidades territoriales.

Para el año 1993 estos recursos serán ejecutados por el Ministerio de Educación al igual que los recursos para cofinanciar infraestructura educativa. Artículo 5. Reglamentación de convenios, Ley 21 de 1992. El Ministerio de Educación Nacional, antes del 31 de marzo de 1993, reglamentará los convenios a que hace referencia el artículo 110 de la Ley 21 de 1992. 11 Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1993. 12 Por medio del cual se reglamentan los artículos 31 y 32 de la Ley 38 de 1989.

Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 57. Del anterior análisis normativo, se concluye que los maestros cofinanciados por la Nación son docentes territoriales, por lo tanto, sus prestaciones estarían a cargo de la entidad territorial respectiva13. 58.

Cabe destacar que esta Subsección en sentencia del 11 de abril de 201814al resolver un asunto similar, sostuvo: “De conformidad con lo anterior y en virtud a que las normas definen a los docentes cofinanciados como docentes departamentales, distritales o municipales dependiendo del ente que los hubiera vinculado, la Sala considera que como el demandante fue vinculado como docente cofinanciado por el Municipio (sic) de San Sebastián de Mariquita desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como municipal y por consiguiente tiene derecho a que dichos tiempos sean tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia.” 59.

Este mismo criterio fue reiterado por esta Sala en las sentencias del 10 de febrero de 201115, del 10 de marzo de 201616, del 17 de julio de 202017, del 13 de abril de 202318 y del 20 de abril de 202319. Y por la Corte Constitucional en la sentencia SU-559 de 1997, al indicar que los docentes departamentales, municipales y distritales, también son los cofinanciados por la Nación. 60.

Por otro lado, de acuerdo con la sentencia de unificación del 21 de junio de 201820 para efectos del reconocimiento de la pensión gracia lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada21. 61. Adicionalmente dicha providencia también fue clara al establecer la regla de que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional; o ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 13 En similar sentido véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de agosto de 2014, radicado 25000-23-42-000-2020-00711-01 (4630-2022). 14 Radicado 190012333000201500392 01 (2235-2017), C.P Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Subsección B, Expediente Rad. 0088-10 C. P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 16 Subsección A, Expediente Rad. 2604-14.

C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Subsección B, Expediente Rad. 3398-16 C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Subsección A, Expediente Rad. 3114-2017. C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 19 Subsección A, Expediente Rad. 3905-2018. C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, (3805-2014). 21 Máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 62. Así entonces, de acuerdo con las consideraciones del acto de nombramiento y las autoridades que intervinieron en su expedición, se concluye que el nombramiento se efectuó por voluntad de la autoridad territorial, lo cual permite inferir válidamente que el cargo ocupado por la educadora era del orden territorial y que el convenio de cofinanciación no implicaba que la naturaleza de su nombramiento fuera del orden nacional. 63.

Así entonces, el tiempo de servicio transcurrido el desde 07 de febrero de 1994 hasta el 27 de enero de 2011 (fecha de reclamación administrativa), para un total de (16 años, 11 meses y 20 días), resulta computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 64. En ese orden de ideas, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, para la Sala, la señora Ofredia Ismenia Barrios Castellar, acredita los requisitos para obtener la prestación en comento, entre estos, el de 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado, con una vinculación de dicha naturaleza antes del 31 de diciembre de 1980. 65.

Para el efecto, la señora Barrios Castellar acreditó un tiempo total de servicio para efectos de pensión gracia, así: Carácter de plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Territorial 1 de febrero de 1971 3 de abril de 1976 5 años, 2 meses y 2 días Territorial 07 de febrero de 1994 27 de enero de 2011 16 años, 11 meses y 20 días Total: 22 años, 1 mes y 22 días 66.

De este modo, se tiene que la actora adquirió el estatus pensional el 07 de diciembre 2008, contrario a como lo determinó el tribunal -05 de enero de 2009-. No obstante, si bien habría lugar a modificar esto último, lo cierto es que tal aspecto no fue objeto de apelación, y siendo la entidad demandada apelante único, una modificación en este último sentido lesionaría sus intereses, quebrantando el principio de la no reformatio in pejus. 67.

En punto a la excepción de prescripción, se advierte que como lo sostuvo el tribunal de instancia, dicho fenómeno operó respecto a las mesadas causadas con anterioridad al 20 de octubre de 2013, en tanto, siendo exigible el derecho en el año 2009, la demanda solo la presentó el 20 de octubre de 2016. 68. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación. Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 2.6 Condena en costas 69.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 70.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 71. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del articulo 188 del CPACA. 72.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad -parte vencida-, por cuanto el recurso de apelación no tiene prosperidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar. 73.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 15 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar. Radicado: 13001 23 33 000 2016 00977 01 (2318-2019) Demandante: Ofredia Ismenia Barrios Castellar www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO: Se reconoce personería al abogado Omar Trujillo Polania como apoderado de UGPP, en consideración al poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el expediente digital disponible en SAMAI, aunado a ello, se acepta la sustitución de poder al abogado Michael Stiven Gaviria Caicedo que consta en el mismo índice.

CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA