25000234100020230075401 — Consejo de Estado

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Accionante: CARLOS MARIO SALGADO MORALES Accionado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Tema: Revoca improcedencia – Accede a pretensiones..

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de 12 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Carlos Mario Salgado Morales, actuando en nombre propio, promovió acción de cumplimiento contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP). Con su solicitud pretende que se le ordene a la autoridad accionada el acatamiento de lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 que establece que le corresponde a esta entidad determinar un esquema de presunción de costos a efectos de establecer el ingreso base de cotización (en adelante IBC) de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios. 2.

Como consecuencia del obedecimiento de la norma invocada, solicitó que se le ordene a la UGPP reglamentar un sistema de presunción de costos que permita determinar el IBC de trabajadores independientes por cuenta propia, o para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales. 2. Hechos 3. El señor Salgado Morales manifestó que, a través de la Ley 2277 de 2022 se introdujo la reforma tributaria para la igualdad y justicia social y se dictaron otras disposiciones.

Destacó el contenido del parágrafo 1 del artículo 89, norma Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 que, a su juicio, establece una obligación a cargo de la UGPP, relativa a establecer un esquema de presunción de costos para ciertos trabajadores, de manera que puedan determinar su IBC. 4.

Adujo que, ante la omisión de la accionada de dar cumplimiento a la disposición en cita, el día 8 de febrero de 2023 mediante oficio 2023400300295782 solicitó a la UGPP el cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022. 5. Refirió que el 13 de marzo de 2023, le fue notificado el contenido del oficio 2023112001148201 del 10 de dicho mes y año, según el cual, la accionada se abstuvo de regular la presunción de costos con fundamento en la existencia y vigencia del Decreto 1601 de 2022 del Ministerio de Salud y Protección Social1. 6.

Agregó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 2277 de 20222, el Decreto 1601 de 2022 perdió vigencia. Por esa razón, consideró que la norma cuyo cumplimiento solicita no ha sido debidamente acatada. 3. Actuaciones procesales 7. Mediante auto de 14 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de cumplimiento.

En consecuencia, ordenó notificar a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4. Contestaciones e informes 4.1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales - UGPP 8. En primer lugar, aludió a las competencias que tiene a su cargo. En ese sentido, refirió que es el encargado de articular el sistema de la protección social desde diversos frentes.

Agregó que coadyuva en la gestión que desarrollan las administradoras para la consolidación de la completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales. 9. Enseguida, refirió que, a través del artículo 125 de la Ley 1753 de 2015 y 244 de la Ley 1955 de 2019 (posteriormente declaradas inexequibles) se estableció la forma de determinar el IBC de los independientes.

Para el efecto, la disposición le ordenó a dicha autoridad que, atendiendo a los datos estadísticos de la DIAN, el DANE, el Banco de la República y la Superintendencia de Sociedades, determinará un esquema de presunción de costos. 1 «Por el cual se sustituye el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a prestación de servicios» (Sic) 2 El artículo de la referencia establece el régimen de vigencia y sus derogaciones.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. En atención a dichas disposiciones, indicó que expidió la Resolución 1400 del 26 de agosto de 2019 por medio de la cual se definió un esquema de presunción de costos para los independientes cuya actividad económica era el transporte público automotor de carga por carretera.

Para las demás actividades, señaló que se profirió la Resolución 209 del 12 de febrero de 2020. 11. Mencionó que dichas Resoluciones fueron compiladas en el Decreto 1601 de 2022, el cual sustituyó el título 7 de la parte 2 del libro 3 del Decreto 780 de 2016. 12. De otro lado, indicó que en el caso objeto de estudio no se acreditó la renuencia. Para ello, manifestó que en la respuesta proporcionada al actor el 10 de marzo de 2023 con radicado 2023112001148201, se le puso de presente que el esquema de presunción de costos fue incorporado en el Decreto 1601 de 2022 y se indicó que se debía expedir uno nuevo, previa reunión con diferentes autoridades del orden nacional. 13.

En ese orden de ideas, manifestó que no ha sido renuente a cumplir la norma cuyo acatamiento se solicita, por el contrario, indicó que están supeditados al cumplimiento de una serie de circunstancias de tiempo, modo y lugar. 14. En la misma línea, adujo que no existe un vacío jurídico frente al uso del esquema de presunción de costos, pues en el Decreto 1601 de 2022 se registraron los «coeficientes de costos» y en todo caso, su aplicación debe ser subsidiaria comoquiera que el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, en concordancia con el 107 del E.T., establecen que los aportes que realicen los independientes por cuenta propia y/o con contratos diferentes a los de prestación de servicios, se deben soportar en su realidad económica. 15.

Finalmente, refirió que, las disposiciones contenidas en el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 no imponen un término perentorio para su elaboración, implementación y ejecución por parte de la UGPP. No obstante, señaló que están adelantando las gestiones propias para que el tema sea incluido en la agenda normativa de las entidades involucradas en su elaboración. 5.

Fallo de primera instancia 16. En sentencia de 12 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C declaró improcedente la acción de cumplimiento. 17. Como fundamento de su decisión, consideró que no se acreditó el requisito de la renuencia. Refirió que la mera solicitud ante la entidad no es suficiente para configurar dicho presupuesto, por lo que era necesario que la UGPP indicara expresamente su oposición a dar cumplimiento de la norma invocada.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 18. Refirió que, de la comunicación identificada con radicado 2023112001148201, era posible colegir que la UGPP reconoce el contenido de la disposición. No obstante, consideró que no ha sido posible dar cumplimiento a la norma, porque está sujeta a otras entidades involucradas como lo son, la DIAN, el Banco de la República y la Superintendencia de Sociedades. 19.

No obstante lo anterior, refirió que la UGPP está supeditada al cumplimiento de la norma. En consecuencia, mencionó que dicha autoridad debe recolectar la información requerida a las demás entidades y llevar a cabo la reunión para proferir el esquema de presunción de costos a finales del año corriente. 6. Impugnación 20. El señor Carlos Mario Salgado Morales iteró que, a la fecha la UGPP no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la norma invocada.

Refirió que no se cuenta con la reglamentación de la presunción de costos de que trata el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022. 21. A su juicio, ninguna de las resoluciones o de los decretos proferidos por la autoridad accionada han dado cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 89 de la ley 2277 de 2022, esto es, que atienda los datos estadísticos producidos por la DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedades. 22.

Refirió que, contrario a lo señalado por la accionada sí existe un vacío legal frente a la presunción de costos para los trabajadores de que trata el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022. Al respecto, indicó que, si bien dicha autoridad en ocasiones anteriores ha reglamentado el asunto, lo cierto es que el Decreto 1601 de 2022 no tiene vigencia, comoquiera que operó la derogatoria tácita, toda vez que es incompatible con la nueva regulación. 23.

En ese sentido, concluyó que la UGPP no ha acatado lo dispuesto en la norma objeto de la presente acción, incumplimiento que se refleja en el permanente vacío legal de la manera en que los trabajadores deben hacer sus cotizaciones al sistema de seguridad social, a pesar de que han transcurrido 7 meses de la promulgación de la reforma tributaria.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 24. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Carlos Mario Salgado Morales contra la sentencia de 12 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Primera, Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Subsección C. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1253, 1504 y 2435 de la Ley 1437 de 20116, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 25.

La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 26.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 27.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 6 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..] 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 28. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste8 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9. 30. Sobre este tema, esta Sección10 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos11”.

(Negrillas fuera de texto). 31. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 32.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 33.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».12 34. La parte actora probó que le dirigió una petición a la UGPP el 8 de febrero de 2023, en la que le solicitó que en un término expedito diera cumplimiento al deber legal ordenado en el parágrafo primero del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 y, en consecuencia, adoptara un esquema de presunción de costos para efectos de la determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales.

Con ello agotó el requerimiento establecido en el artículo 8 de la ley 373 de 1997. 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 35. De igual forma, aportó el oficio 2023112001148201 de 10 de marzo de 2023, en el que la UGPP puso de presente que mediante el Decreto 1601 del 2022 el Gobierno Nacional incorporó el sistema de presunción de ingresos un esquema de presunción de costos con el fin de facilitarle a los trabajadores independientes la determinación del IBC.

En dicha respuesta, además, se le indicó al accionante que dicha normatividad está vigente, sin perjuicio que en virtud de los datos estadísticos de la DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedades, se expida un nuevo esquema antes de la finalización del corriente año. 36. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento y contrario a lo señalado por el fallador de primer grado, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia de la norma cuya atención solicita, ante la UGPP. 37.

Así, la Sala debe reiterar que la renuencia busca que se atienda una obligación establecida en una norma con fuerza de ley o acto administrativo. Por ende, no es suficiente con que conteste la petición o el requerimiento en renuencia. Para que no sea procedente la acción de cumplimiento se debe demostrar que se acató la obligación que se le exige. 2.4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 38. La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene a la UGPP que, en cumplimiento del artículo 87 de la Ley 2277 de 2022, determine un esquema de presunción de costos en el que se integren los datos estadísticos de la DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedades. 39.

En este orden de ideas, la Sala manifiesta que el precepto que se pide acatar es actualmente exigible. Adicionalmente, no implica el establecimiento de gasto, toda vez que lo que se pretende con su obedecimiento es la expedición de la regulación de un tema en particular como lo es, el esquema de presunción de costos para efectos de determinar el IBC de los trabajadores independientes. 40.

Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. En ese sentido, esta acción satisface los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento. 41. Por lo anterior, la Sala procederá a analizar si confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de cumplimiento deprecada por el señor Salgado Morales. 2.5.

Caso concreto Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 42.

Como se estableció, la parte accionante solicita que se le ordene a la UGPP acatar el parágrafo primero del artículo 89 de la ley 2277 de 2022. En consecuencia, que determine un esquema de presunción de costos que atienda los datos estadísticos producidos por la DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedad u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables. 43.

El precepto que se pide atender es del siguiente tenor:

PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de la determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, la U.A.E. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP deberá, atendiendo a los datos estadísticos producidos por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), por el Banco de la República, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunción de costos.

(Subrayas fuera del texto original) 44. A juicio del fallador de primer grado, el actor no acreditó la constitución en renuencia, comoquiera que la accionada reconoció el contenido de la obligación en la respuesta del 10 de marzo del corriente. 45. En dicha oportunidad refirió que en el Decreto 1601 de 2022 se incorporó el contenido de las Resoluciones 1400 de 2019 y 208 de 2020, en los cuales se implementó un sistema de presunción de costos, disposición que a la fecha guarda vigencia. De igual manera, puso de presente que se debe expedir uno nuevo, previa reunión con las diferentes entidades a cargo de reportar la información y las estadísticas pertinentes. 46.

En esos términos, el tribunal consideró que no había renuencia o abstención de la UGPP para la elaboración del nuevo esquema de presunción de costos y acatar el contenido de la disposición solicitada. En todo caso, señaló que la accionada está supeditada a recolectar la información requerida y llevar a cabo la referida reunión, para que, a finales del año, se dé cabal cumplimiento de la norma. 47.

Para la Sala, corresponde revocar la sentencia de 21 de julio de 2023, por las razones que pasan a explicarse. 48. El artículo mencionado establece que «la U.A.E. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP deberá […] determinar un esquema de presunción de costos». La citada regulación tendrá que incorporar, los datos estadísticos producidos por la DIAN, por el DANE, por el Banco de la República, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables. 49.

En ese sentido, para este cuerpo colegiado, la norma objeto de esta acción contiene un mandato claro, expreso y exigible. Nótese que la misma norma Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 establece que es una obligación el contar con un esquema de presunción de costos para efectos de que los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, determinen el IBC. 50.

Ahora bien, el mandato dispuesto en la norma invocada contiene el deber de regular la presunción de costos de los trabajadores independientes y los que celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales. Así las cosas, esta Sala asimila tal obligación a la potestad reglamentaria dispuesta en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, ello si se tiene en cuenta que se impuso en cabeza de la accionada la obligación de determinar los elementos que constituyen presunción de costos para los trabajadores independientes. 51.

En un asunto similar al que se estudia en el presente caso13, la Sala estudió el presunto incumplimiento del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, con la finalidad de ordenar a las demandadas, que regularan el sistema de presunción de ingresos a efectos de determinar el IBC de los trabajadores descritos por dicha disposición. En contrapartida, las accionadas excusaron su incumplimiento con base en las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020. 52.

En dicha oportunidad, esta Sala de Decisión consideró que de la lectura integral del artículo invocado en la demanda, la materia que el legislador dispuso reglamentar a cargo del Gobierno Nacional en cuanto al sistema de presunción de ingresos, previstos en la norma sobre la afiliación al régimen contributivo de salud, no riñe o se opone con lo referente a regular el IBC de los trabajadores independientes, ni se satisfacía con las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, por tanto, el sistema presuntivo que se reclamaba y que dispuso el legislador debía atenderse y existir en el ordenamiento jurídico. 53.

En el caso que aquí nos concierne, la conclusión no puede ser distinta. Esto es, la autoridad accionada no puede excusar su incumplimiento en otras disposiciones previamente expedidas a efectos de retardar el incumplimiento de la norma cuyo acatamiento se solicita, con independencia de si se impuso término o no. 54. De conformidad con lo anterior, pese a ser cierto que la norma no dispone un plazo en el que se deba expedir el esquema mencionado, esta Sala ha manifestado14 que la acción de cumplimiento procede para ordenar el ejercicio de la potestad reglamentaria –en este caso, de regulación–, en todos los eventos en los que el legislador haya impuesto al ejecutivo el deber de reglamentar 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 5 de mayo de 20042022.

Exp. ACU 25000- 23-41-000-2022-00033-01 M.P.: Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Sección Quinta, sentencias del 26 de noviembre de 2015, expediente con radicado número 63001-23-33-000-2015-00227-01, M.P. Rocío Araújo Oñate, 19 de agosto de 2021, expediente No. 15001-23-33-000-2020-02351-01 M.P. Rocío Araújo Oñate (E), 23 de septiembre de 2021, expediente N.° 25000-23-41-000-2020-00270-02, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 determinado tema con independencia de si se impuso un término o no. Es decir que, la ausencia de un plazo para desarrollar la facultad que se otorga para regular ciertas materias no deriva en la inexigibilidad de lo dispuesto como mandato en la norma. 55.

Al respecto, la UGPP manifestó que las disposiciones contenidas en el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 no imponen un término perentorio para su elaboración, implementación y ejecución por parte de la UGPP. No obstante, refirió que actualmente está adelantando las gestiones propias para que el tema se incluya en la agenda normativa de las entidades involucradas en su elaboración. 56.

Pese a lo anterior, lo cierto es que el accionado no aportó prueba de ello, en ese sentido, se desconocen las actividades y planeaciones desplegadas por la UGPP en procura de atender el mandato contemplado en el parágrafo primero del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022. En todo caso y con independencia de si el actor ha efectuado algún requerimiento o actuación en aras de acatar la norma cuyo cumplimiento se solicita, lo cierto es que, a la fecha este esquema de presunción de costos con las exigencias de la norma en cita aún no existe, pese a que han transcurrido más de 6 meses de estatuida la obligación. 57.

Aunado a ello, si bien la accionada indicó que en el Decreto 1061 de 2022 se incorporaron las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, en las cuales se dispuso un sistema de presunción de costos para el trabajador independiente, lo cierto es que el mismo, no acredita los requerimientos elevados por la Ley 2277 de 2022, esto es, que atienda los datos estadísticos producidos por las entidades competentes frente a la materia.

Por ello, incluso la demandada, reconoce la necesidad de expedir nuevo esquema que consulte las demás entidades que deben incidir en la regulación de este. 58. Se concluye entonces que, se encuentran reunidos los presupuestos exigibles en ordenar a materializar el contenido de la disposición invocada, pues la norma contiene un mandato claro, expreso y actualmente exigible que no se ha atendido y obliga a la accionada a establecer un esquema de presunción de costos que atienda a los datos estadísticos de la DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedad u otras entidades indispensables para lograr el cometido de la norma. 59.

En razón a ello, se fijará un plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, para que se cumpla con la orden. Para el efecto, la UGPP deberá adelantar todas las gestiones que estime necesarias para lograr el recaudo de las estadísticas e información necesaria a efectos de que los trabajadores de que trata el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, determinen el IBC.

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 60. Dicho término ha sido entendido por la jurisprudencia de esta corporación, como el prudencial para que la accionada desarrolle la facultad reglamentaría y que, por lo demás, constituye el parámetro para hacerlo exigible a la administración en sede judicial. 61.

Por lo mismo, no desconoce esta Sala de Decisión, que la obligación a cargo de la autoridad accionada surgió el 13 de diciembre de 2022, fecha de promulgación de la Ley 2277 de dicho año y que el actor solicitó ante la accionada el cumplimiento de la norma cuyo acatamiento se pide el día 8 de febrero de 2022, esto es 2 meses luego de originado el mandato respectivo. 62.

En ese orden, no debe pasarse por alto en lo sucesivo, el término establecido por la jurisprudencia de esta Corporación, para que las accionadas, en desarrollo de la facultad reglamentaria que les asiste, ejerzan las competencias que les han sido asignadas, previas las reunionés, comités, solicitudes de información y demás acciones que se requieran para cumplir sus obligaciones. 2.6.

Conclusión: 63. Esta Sala revocará la sentencia de 12 de julio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, para en su lugar ordenarle a la autoridad accionada que en el término de seis (6) meses, proceda a determinar un esquema de presunción de costos que atienda a los datos estadísticos producidos por la DIAN, el DANE, el Banco de la República, la Superintendencia de Sociedades y demás entidades cuyas estadísticas fueren aplicables.

El lapso se contará a partir de la ejecutoria de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR el fallo de 12 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C.

SEGUNDO: ORDENAR a la UGPP, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, de cumplimiento al parágrafo 1 del artículo 89 de la Ley 2277 de 2022. En consecuencia, deberá determinar un esquema de presunción de costos atendiendo a los datos estadísticos producidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), por el Banco de la República, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables, a efectos de Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Radicación No.: 25000-23-41-000-2023-00754-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 la determinación del IBC de trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.