CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veintiséis (2026) Expediente: 11001 03 24 000 2025 00336 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Presidencia de la República y la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad de los artículos núm. 2.2.11.2.1.1, 2.11.2.1.2, 2.11.2.1.3, 2.11.2.1.4, 2.11.2.1.5, 2.11.2.1.6, 2.11.2.1.7, 2.11.2.2.1, 2.11.2.2.2, 2.11.2.2.3, 2.11.2.2.4, 2.11.2.2.5, 2.11.2.2.6, 2.11.2.2.7, 2.11.2.2.8, 2.11.2.2.9 y 2.11.3.1. del Decreto núm. 0858 del 30 de julio de 2025 “Por la cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo” proferido por la Nación, Ministerio de Salud y protección social, y la Presidencia de la República Decisión: Estarse a lo resuelto AUTO El despacho procede a pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora en la demanda, previos los siguientes, I.
ANTECEDENTES 1.1. El 15 de agosto de 20251, la Fundación para el Estado de Derecho, actuando por intermedio de su representante legal, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), presentó demanda contra los artículos núm. 2.2.11.2.1.1, 2.11.2.1.2, 2.11.2.1.3, 2.11.2.1.4, 2.11.2.1.5, 2.11.2.1.6, 2.11.2.1.7, 2.11.2.2.1, 2.11.2.2.2, 2.11.2.2.3, 2.11.2.2.4, 2.11.2.2.5, 2.11.2.2.6, 2.11.2.2.7, 2.11.2.2.8, 2.11.2.2.9 y 2.11.3.1. del el Decreto núm. 0858 del 30 de julio de 2025, «Por la cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Salud y Protección Social. 1.2.
El 22 de agosto de 20252, mediante acta de reparto la demanda fue asignada al Despacho. 1.3. El 24 de octubre de 20253, la demandante allegó memorial con reforma a la demanda en el cual informó que: “Se adiciona el acápite VI, denominado “Pretensiones”, con el propósito de detallar de manera explícita las solicitudes de la demanda, que, si bien del cuerpo de la demanda se desprende lo pretendido con la 1 índice 1 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI.
El paso al despacho se realizó el 22 de agosto de 2025, según índice 3 ibidem. 2 índice 3 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI. 3 índice 5 en el Sistema de Gestión Documental SAMAI. El memorial pasó al despacho el 27 de octubre de 2025, según índice 6 ibidem. Radicación: 11001 03 24 000 2025 00336 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Presidencia de la República y la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social demanda, se realiza en aras de facilitar su estudio”.
Para tal efecto, formuló la siguiente pretensión: […] En virtud de lo anterior se solicita respetuosamente al Consejo de Estado declarar la nulidad de la de los artículos 2.2.11.2.1.1, 2.11.2.1.2, 2.11.2.1.3, 2.11.2.1.4, 2.11.2.1.5, 2.11.2.1.6, 2.11.2.1.7, 2.11.2.2.1, 2.11.2.2.2, 2.11.2.2.3, 2.11.2.2.4, 2.11.2.2.5, 2.11.2.2.6, 2.11.2.2.7, 2.11.2.2.8, 2.11.2.2.9 y 2.11.3.1. del Decreto 858 del 30 de julio de 2025 “Por la cual se sustituye la parte 11, (sic) del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”, expedida por el Presidente de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social y publicada en el Diario Oficial No. 53.198 del 31 de julio de 2025. [ ] (Negrillas originales del texto).
Con la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado como medida cautelar de urgencia. II. CONSIDERACIONES En cuanto a la solicitud de la medida cautelar de urgencia presentada por la parte demandante, es necesario advertir que, dentro del proceso con radicado núm. 11001-0324-000-2025-00353-00, con ponencia de la consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón, en el que se demandó la nulidad de la totalidad del Decreto núm. 0858 del 30 de julio de 2025 y en el que, además, se solicitó la suspensión provisional, como medida cautelar de urgencia, esta Sección se pronunció al respecto mediante dos providencias a saber: 1.
Auto del 12 de septiembre de 2025, mediante el cual se admitió la demanda y, en auto separado, se rechazó la medida cautelar de urgencia y, además, se adecuó la solicitud al trámite ordinario previsto en el artículo 231 del CPACA. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: […] se observa que los argumentos esbozados por el demandante no acreditan el carácter de urgencia que exige el citado artículo 234 del CPACA para impartir el trámite deprecado, pues si bien es cierto que el decreto demandado prevé plazos de 3, 6 y 12 meses para, entre otros asuntos, reglamentar el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo; implementar el procedimiento de habilitación de las RIITS; y expedir lineamientos y reglamentaciones, también lo es que el traslado previsto para el trámite ordinario de la solicitud de la medida cautelar resulta ser inferior a los aludidos plazos, pues se concede únicamente por el término de 5 días, conforme a lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA.
Por consiguiente, se rechazará la solicitud del trámite de medida cautelar de urgencia y, en su lugar, se correrá traslado a la demandada para que se pronuncie sobre el escrito contentivo de la solicitud de suspensión provisional. 2. Auto del 21 de octubre de 20254, en el mismo proceso en mención, el despacho de conocimiento definió el fondo de la medida cautelar, en los siguientes términos: Primero: DECRETAR LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los efectos del Decreto 0858 de 30 de julio de 2025, «Por el cual se sustituye la parte 11, del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativo al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y 4 Confirmado por la Sala de Sección Primera mediante auto del 26 de marzo de 2026 – índice 61 de SAMAI radicado 11001-0324-000-2025-00353-00.
Radicación: 11001 03 24 000 2025 00336 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Presidencia de la República y la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social Resolutivo», expedido por el GOBIERNO NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Dicha decisión se fundamentó, en síntesis, en que la configuración y delimitación del derecho prestacional de salud está sometida no sólo a la cláusula general de competencia, sino, además, al principio de reserva general de ley, por constituir un servicio público.
A continuación, se destacan los siguientes apartes: […] advierte el Despacho que el Decreto 0858 de 2025 no se limita a desarrollar o reglamentar lo dispuesto por la Ley 1438, sino que introduce modificaciones sustanciales al modelo legal vigente, sustituyendo el esquema de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) por uno completamente distinto: las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS).
Esta transformación altera de manera significativa la estructura de responsabilidades entre los actores del sistema, especialmente al subordinar a las EPS frente a una red definida y organizada exclusivamente por las entidades territoriales. Tal sustitución no constituye una reglamentación técnica, sino, se insiste, una reforma estructural del modelo de salud que excede la potestad reglamentaria del Ejecutivo y vulnera el principio de legalidad al invadir competencias reservadas al Congreso de la República.
En consecuencia, para este Despacho judicial, del estudio del cargo de violación del principio de reserva legal, es dable concluir que el Decreto 0858 de 2025 modificó los componentes esenciales del sistema de salud —como la definición del modelo de prestación, la integración obligatoria de actores públicos y privados, y la reorganización territorial mediante las RIITS— que implicó la regulación de elementos estructurales como la concreción de los principios de integralidad y continuidad, la regulación integral de la prestación del servicio de salud, las nuevas reglas de juego para los prestadores y las nuevas competencias a las entidades territoriales, entre otros aspectos.
Es por ello que un análisis preliminar de la controversia, propio de la instancia procesal en la que nos encontramos, permite al Despacho concluir que el Gobierno nacional no podía expedir un decreto reglamentario que regulara de manera integral el modelo de Seguridad Social en Salud, bajo el nombre de «Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo», porque de conformidad con el artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República «expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos».
Lo anterior significa que no puede el ejecutivo usurpar la función regulativa en esta materia, pues es al Congreso de la República a quien corresponde la regulación de las actividades que constituyen servicios públicos, o en aspectos tales como su carácter, naturaleza, extensión, cobertura, sujetos prestadores, su gestión y fiscalización, condiciones de prestación, usuarios y sus derechos y deberes, el régimen tarifario, así como el control, inspección y vigilancia por parte del Estado, todo ello de conformidad con los artículos 1°, 2°, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 de la Constitución Política.
El auto del 21 de octubre de 2025 fue objeto de recurso de súplica, el cual fue resuelto mediante el auto del 26 de marzo de 2026, confirmando la decisión impugnada, en la medida en que hubo una transformación del sistema que no Radicación: 11001 03 24 000 2025 00336 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Presidencia de la República y la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social consulta las normas de rango legal.
Se transcriben algunos apartes de esta decisión: […] el decreto acusado más allá de cambiar la denominación de las redes de que tratan los artículos 60 y siguientes de la Ley 1438 de 2011, las modificó al punto que las reestructuró dejando de lado el modelo adoptado por el Legislador, lo que se insiste sí implica la trasgresión que a primera vista advirtió el Despacho Sustanciador. […] De la lectura de las mencionadas disposiciones lo que en principio colige la Sala es que allí se introdujo una forma distinta de organización de la gestión en salud pública a nivel territorial frente al esquema previsto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 715 de 2001.
En efecto, el acto demandado diseñó una estrategia de territorialización del sistema de salud a través de las RIITS, que a su vez se encuentra distribuida en territorios, microterritorios, subregiones y regiones funcionales y cuya finalidad es garantizar el acceso de la población a los servicios de salud. Por ende, bajo esta lógica la planificación y organización de la respuesta institucional se articula principalmente a partir de los RIITS y de la integración de los prestadores de servicios de salud dentro de dichas redes.
En otras palabras, el modelo previsto en el acto demandado alteró las competencias de los entes territoriales quienes ahora deben reorganizar la conformación de redes de prestación, en las cuales participan los prestadores de servicios de salud públicos, privados y mixtos y otros actores del territorio, teniendo en cuenta la división geográfica en regiones y subregiones por parte de la cartera ministerial demandada.
Además, deben implementar el modelo definido en el Decreto censurado. [….] De lo expuesto se advierte ab initio que el acto enjuiciado sí modificó la forma en que se organiza la gestión territorial de la salud y la prestación de los servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de modo que se configura nuevamente y de manera preliminar la violación de norma superior.
Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho considera que, si bien en el presente asunto se demandaron los artículos 2.2.11.2.1.1, 2.11.2.1.2, 2.11.2.1.3, 2.11.2.1.4, 2.11.2.1.5, 2.11.2.1.6, 2.11.2.1.7, 2.11.2.2.1, 2.11.2.2.2, 2.11.2.2.3, 2.11.2.2.4, 2.11.2.2.5, 2.11.2.2.6, 2.11.2.2.7, 2.11.2.2.8, 2.11.2.2.9 y 2.11.3.1 del Decreto 858 del 30 de julio de 2025, corresponde estarse a lo dispuesto en el auto de 12 de septiembre de 2025, mediante el cual se rechazó la solicitud de medida cautelar de urgencia y se adecuó al trámite ordinario previsto en el artículo 231 del CPACA, así como en el auto del 21 de octubre de 2025, proferido en el proceso con radicado núm. 11001-0324-000-2025-00353-00, que decretó la suspensión de la totalidad del Decreto 858 del 30 de julio de 2025, confirmado mediante auto del 26 de marzo de 2026.
En este orden de ideas, carece de objeto pronunciarse sobre una medida cautelar de urgencia que fue adecuada al trámite ordinario y, además, definida de fondo decretándose la suspensión del acto administrativo acusado en su integralidad. Con fundamento en lo anterior, se Radicación: 11001 03 24 000 2025 00336 00 Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandados: Presidencia de la República y la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social
RESUELVE
PRIMERO: ESTARSE A LO RESUELTO en el auto del 12 de septiembre de 2025, el cual rechazó la solicitud de medida cautelar de urgencia y la adecuó al trámite ordinario previsto en el artículo 231 del CPACA, así como en el auto del 21 de octubre de 2025 que decretó la suspensión de la totalidad del Decreto 858 del 30 de julio de 2025, confirmado mediante auto del 26 de marzo de 2026, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.