CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ TESIS: LOS DEPARTAMENTOS TIENEN EXPRESAS FUNCIONES LEGALES DE CONCURRIR CON APOYO TÉCNICO Y FINANCIERO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE RELLENOS SANITARIOS CON EL OBJETO DE SATISFACER LAS NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS EN MATERIA DE SANEAMIENTO AMBIENTAL DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS: AL GOCE DE UN MEDIO AMBIENTE SANO, A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO, A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS, AL ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y A QUE SU PRESTACIÓN SEA EFICIENTE Y OPORTUNA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ1 contra la sentencia de 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá2. 1 En adelante el DEPARTAMENTO. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La demanda La PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19983, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE SOLANO4, la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONÍA5 y AGUAS DE CHIRIBIQUETE S.A.S. E.S.P.6, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y los derechos de consumidores y usuarios. 3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 En adelante el MUNICIPIO 5 En adelante CORPOAMAZONÍA. 6 En adelante AGUAS DE CHIRIBIQUETE. 3 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Expuso que en el MUNICIPIO opera un botadero de basura a cielo abierto, en el que AGUAS DE CHIRIBIQUETE realiza la disposición de la basura generada por la población, el cual no cuenta con cerramiento frontal ni celdas para la disposición de residuos sólidos y, además, hay presencia de semovientes y aves de rapiña, lixiviados a la intemperie, fosa de huesos sin cubrir, agua estancada, escombros en concreto7 e impacta severamente el recurso hídrico, razón por la que su operación genera un impacto ambiental negativo.
Aseguró que puso en conocimiento formalmente de dicha situación a CORPOAMAZONÍA, que inició el proceso administrativo núm. OJ 059 – 2015, en el que: i) suspendió las actividades de disposición final de residuos sólidos y dispuso que solo podrían desarrollarse actividades de restauración ambiental; y ii) requirió a AGUAS DE CHIRIBIQUETE para que realizara de forma inmediata la disposición final de los residuos sólidos en un relleno sanitario con licencia ambiental aprobada, para lo cual debía presentar, en un 7 Según la parte actora, así lo precisó la Contraloría Departamental del Caquetá en el informe de auditoría llevada a cabo al contrato de obra núm. 030 de 2014, cuyo objeto es “la adecuación y conformación con maquinaria tipo cargador de la disposición final de los residuos sólidos en las celdas del relleno sanitario provenientes de la recolección de basuras de la zona urbana del municipio de Solano”. 4 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término de 30 días, el plan de cierre, clausura y restauración ambiental y paisajística del botadero a cielo abierto.
I.3.- Pretensiones La parte actora solicitó, además del amparo de los derechos colectivos invocados, lo siguiente: «[…] 1. Que el municipio de Solano Caquetá, la Corporación Autónoma para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía y Aguas de Chiribiquete S.A. E.S.P., se encuentran incursos en omisión administrativa al permitir el funcionamiento del centro de disposición final de los residuos sólidos en condiciones no permitidas por la ley. 2.
Que se ordene de manera inmediata al municipio de Solano apropiar recursos económicos suficientes con el objeto de garantizar una adecuada disposición final de los residuos sólidos generados por la población de Solano Caquetá. 3. Que se ordene al municipio de Solano fortalecer a grupos de recicladores y educación ambiental en separación de residuos sólidos del citado municipio. 4. – Que la empresa se servicios públicos Aguas de Chiribiquete S.A. E.S.P., adelante las gestiones y expida los actos administrativos y contractuales cuyo objeto consista en la construcción de relleno sanitario y adecuada disposición final de los residuos sólidos, para lo cual deberá apropiar los recursos necesarios. 5.
Que la Alcaldía de Solano realice las gestiones necesarias para que se aísle de los escombros y basura al resguardo ISMUINA del pueblo Koreguaje, donde se encuentra la construcción de dos malocas, a menos de 300 mt del casco urbano. 6.Compulsar copias de la providencia respectiva a la Procuraduría General de la Nación para que declare la omisión y/o negligencia en que pudo incurrir el Alcalde municipal de Solano, el director de CORPOAMAZONIA y el gerente de Aguas del Chiribiquete, con el fin de que adelante la investigación disciplinaria respectiva […]». 5 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Defensa I.4.1.- CORPOAMAZONÍA expuso que cumplió a cabalidad las obligaciones previstas en los artículos 31 y 35 de la Ley 99 de 1993, actuando de forma diligente en el marco de sus funciones, por tanto, no le era atribuible responsabilidad alguna por la vulneración alegada y lo procedente era negar las súplicas de la demanda.
Se refirió a las actuaciones administrativas efectuadas por los hechos aquí ventilados, tales como: i) el inicio de 2 procesos sancionatorios ambientales que culminaron con la imposición de multas; ii) emisión de un informe técnico de 30 de septiembre de 2011 y de un concepto técnico de 23 de abril de 2014; iii) y la expedición de un acta de visita, control y seguimiento de metas de aprovechamiento y permisos ambientales del PGIRS.
Propuso las excepciones que denominó “inexistencia de causa”, “inexistencia de vulneración de los derechos colectivos invocados” y “ausencia probatoria de causalidad en los motivos alegados versus los daños”. 6 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.2.- El DEPARTAMENTO8 expuso que la parte actora no probó la amenaza o vulneración de los derechos colectivos y, en todo caso, carecía de competencias de fiscalización, seguimiento y control del basurero del MUNICIPIO, así como a las licencias ambientales, permisos y trámites ambientales.
Adujo que, en caso de ser necesario, compete al MUNICIPIO hacer la solicitud al PDA para “que reajuste el plan de acción para modificarlo y hacer acompañamiento para verificar el lugar para el relleno sanitario” pero que, a la fecha, ello no ha ocurrido. Afirmó que las entidades competentes para adelantar las acciones tendientes a prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, así como imponer sanciones legales, son el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a través de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y CORPOAMAZONIA.
Argumentó que no existe un vínculo causal material ni jurídico entre la transgresión alegada y su actividad funcional, porque no incurrió 8 Vinculado mediante auto de 4 de agosto de 2017, visible a folio 124 del archivo “ED_07CUADERNOPPAL2.pdf) NroActua2”, índice SAMAI 00002 7 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en un actuar irregular u omisivo en el cumplimiento de sus deberes, puesto que no tenía conocimiento de la presunta amenaza de los derechos colectivos, de manera que se tornaba imposible supervisar la actividad del relleno con ocasión de la recolección de basuras de la zona urbana del municipio de Solano. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, “ausencia de responsabilidad frente a la supuesta vulneración de derechos colectivos” y “la genérica o innominada del artículo 306 del C.P.C.”.
I.4.3.- El MUNICIPIO y AGUAS DE CHIRIBIQUETE no emitieron pronunciamiento alguno sobre la demanda. I.5.- Audiencia de Pacto de Cumplimiento La audiencia tuvo lugar el 6 de marzo de 2018, declarándose fallida por falta de pronunciamiento de la parte actora frente a la propuesta presentada por el MUNICIPIO el 26 de octubre de 2017. 8 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 30 de marzo de 2023, declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública y al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al encontrar acreditado que el MUNICIPIO no cuenta con un relleno sanitario que cumpla las exigencias técnicas y sanitarias.
Destacó que las tres celdas habilitadas por AGUAS DE CHIRIBIQUETE en el predio destinado para la disposición final de los residuos, además de no ser aptas, resultaban insuficientes, máxime, si la actividad no se hacía en debida forma comoquiera que los sólidos se descargaban sin ningún control de peso o clasificación. Anotó que si bien el Concejo Municipal autorizó al alcalde para la compra de un terreno para la disposición final de los residuos sólidos, el MUNICIPIO y AGUAS DE CHIRIBIQUETE no acreditaron las actuaciones desplegadas luego de obtener tal autorización, al punto de no existir certeza de si el negocio jurídico se concretó. 9 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que tampoco se probaron las gestiones de AGUAS DE CHIRIBIQUETE y el MUNICIPIO en virtud del convenio interadministrativo núm. 004 de 2020 suscrito para la implementación de actividades establecidas en el PGIRS, y si el mismo continuaba o no vigente.
Adujo que resultaba claro el incumplimiento por parte del MUNICIPIO y de AGUAS DE CHIRIBIQUETE del deber contenido en el artículo 130 del Decreto 1713 de 2002, consistente en ejecutar, a partir de la fecha de su promulgación (6 de agosto de 2002), todas las acciones necesarias para clausurar y restaurar ambientalmente o adecuar técnicamente el botadero de basura a cielo abierto utilizado como sitio de disposición final de las basuras, en tanto que para el año 2020 continuaba realizándose.
Argumentó que, aunque no compete al DEPARTAMENTO construir directamente los rellenos sanitarios, sí tiene como función asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera, en el marco la Ley 715 de 2001, artículo 27, numeral 74.5; de la Ley 99 de 1993, artículo 64 y de la Ley 142 de 1994, artículo 7º. 10 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, en el Plan Departamental de Agua, fueron incluidas consideraciones para prestar el servicio de disposición final mediante la utilización de tecnologías del relleno sanitario del MUNICIPIO, en el que se relacionaron las posibles áreas de ubicación de la infraestructura requerida e indicando que había sido presentado un proyecto que debía ser priorizado en el marco de dicho plan, aspectos que refuerzan el deber que le asiste al DEPARTAMENTO de hacer cesar la afectación demostrada.
Consideró que también le correspondía a CORPOAMAZONIA tomar los respectivos correctivos ante el incumplimiento de normas, dado que sus funciones no se limitan a adelantar procesos sancionatorios, sino que también se extienden a la prevención de posibles daños contingentes o riesgos como los advertidos en este caso. En virtud de lo anterior, impartió las siguientes órdenes: «[…]
TERCERO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SOLANO y al DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ, dentro del ámbito de sus competencias, de manera coordinada, lo siguiente: 3.1. En el término improrrogable de un (01) año, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelantar las acciones técnicas, ambientales, administrativas, presupuestales y contractuales, requeridas para garantizar la prestación eficiente de los servicios de saneamiento básico en ese municipio, con criterios de calidad, 11 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuidad y eficiencia, a través de la construcción y puesta en funcionamiento de un relleno sanitario, con arreglo al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos.
En dicho término, se deberá: (i) gestionar la financiación para la ejecución del proyecto; (ii) celebrar los contratos pertinentes, y (iii) poner en funcionamiento las obras. Si por alguna razón sobreviniente, debidamente justificada, no se pudiese cumplir con la orden judicial dentro del término anteriormente indicado, deberá informarse tal situación al Tribunal de primera instancia, para que, en el marco del comité de verificación conformado, determine la necesidad de ampliar dicho plazo hasta por un (1) año más.
CUARTO: ORDENAR al MUNICIPIO DE SOLANO y EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS – AGUAS DEL CHIRIBIQUETE S.A.S. E.S.P., dentro del ámbito de sus competencias, de manera coordinada, lo siguiente: 4.1. En caso de que no se haya hecho, culminen el cierre, clausura y saneamiento ambiental del relleno ubicado en el predio El Armadillo, utilizado como botadero de basura a cielo abierto, para lo cual se concede un término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia. 4.2.
Agilicen y prioricen los trámites administrativos a que haya lugar para obtener, en un término no superior a seis (6) meses después de establecer el predio donde se construirá el relleno sanitario, el plan de manejo ambiental y las licencias necesarias para el manejo de los residuos. 4.3. Si aún no lo ha hecho, elaboren e inicien la ejecución del Plan Municipal de Gestión Integral de Residuos Sólidos. 4.4.
Inicien las gestiones presupuestales para la contratación de las obras requeridas para la construcción de un relleno sanitario, con arreglo al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos. 4.5. Procedan a iniciar la ejecución de las obras del relleno sanitario, dentro del término de un (01) año contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. 4.6.
Con el acompañamiento y asesoría del Departamento del Caquetá y de Corpoamazonía, realicen campañas de cultura ambiental a los habitantes del municipio. Se hará una (1) cada seis (6) meses. 4.7. Deberán adelantar todas las acciones administrativas, ambientales y técnicas requeridas con el propósito de reducir el 12 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impacto que genera la acumulación de basuras a cielo abierto.
De esto se presentará un informe cada seis (6) meses.
QUINTO: ORDENAR a la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS – AGUAS DEL CHIRIBIQUETE S.A.S. E.S.P, dentro del ámbito de sus competencias, lo siguiente: 5.1. Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, implementar y poner en ejecución un programa efectivo de control de vectores, roedores y aves de carroña, de generación de olores ofensivos y otras molestias que propicien la transmisión de enfermedades a los seres humanos o animales. 5.2.
Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, implementar el adecuado manejo para la disposición final de los residuos sólidos. Cada dos (2) meses deberá rendir un informe sobre el cumplimiento de esta orden. 5.3. Implementar y poner en ejecución un sistema idóneo de depósito de residuos sólidos, de tal manera que no se siga afectando el medio ambiente con los botaderos a cielo abierto.
Igualmente, cada dos (2) deberá rendir un informe sobre el cumplimiento de esta orden.
SEXTO: ORDENAR a la CORPOAMAZONIA, dentro del ámbito de sus competencias, lo siguiente: 6.1. Apoye al Municipio de Solano en el proceso de otorgamiento del plan de manejo ambiental y licencias que se requieran para la culminación del cierre del botadero de basura en el predio El Armadillo y la construcción del nuevo relleno sanitario. 6.2.
Participe activamente y ejerza control y seguimiento en cada una de las actividades ordenadas a la Empresa de Servicios Públicos – Aguas del Chiribiquete S.A.S. E.S.P y al Municipio de Solano en esta providencia. 6.3. Tomar los correctivos respectivos iniciando las acciones pertinentes ante el incumplimiento de normas, teniendo en cuenta que su misión no se limita a adelantar un proceso sancionatorio, sino a la prevención ante posibles daños contingentes o riesgos como se evidenciaron en el presente caso. 6.4.
Realizar las acciones pertinentes para que se materialice y haga efectivo el cierre, clausura y saneamiento ambiental del relleno ubicado en el predio El Armadillo, dentro del mismo término concedido en el numeral cuarto.
SÉPTIMO. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Cuarto de este Tribunal, la parte demandante, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Solano, un representante 13 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Aguas del Chiribiquete, Corpoamazonía el Defensor del Pueblo del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria […]».
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El DEPARTAMENTO manifestó que, en la organización del Estado, el municipio es descentralizado y autónomo, ejerce sus funciones a nombre propio y asume su propia responsabilidad, sin que haya mérito para trasladarla a otro ente territorial. Sostuvo que, en relación con los servicios públicos, ejerce funciones de apoyo y coordinación a la luz de lo previsto en los artículos 298 de la Constitución Política y el 76 de la Ley 715 de 2001, y bajo este contexto no puede endilgársele omisión alguna.
Anotó que sus recursos y los del MUNICIPIO son limitados y, por tanto, imponerle sufragar una obra de tal magnitud resulta excesivo, comoquiera que no es la única que se requiere a nivel departamental, amén de que, en la actualidad, no existe certeza sobre su valor real. Afirmó que la presente acción “adolece de vicio” por: i) indebida legitimación por pasiva, ii) inexistencia de vulneración de los 14 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos colectivos incoados e iii) inexistencia de causa, conforme con lo sustentado en el escrito de contestación de la demanda en cuanto a la imposibilidad atribuírsele una omisión en el cumplimiento de sus funciones.
En consecuencia, solicitó que se revoquen los numerales primero y tercero de la parte resolutiva del fallo impugnado y, en su lugar, se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y sea excluido de las órdenes a cumplir de forma conjunta con el MUNICIPIO. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia impugnada porque, a su juicio, las entidades accionadas deben actuar armónicamente, dentro del ámbito de sus competencias, para adelantar las acciones estratégicas y prioritarias ordenadas en el fallo, con el fin de proteger los derechos vulnerados y prevenir nuevos eventos que conduzcan a su vulneración. 15 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA9 Generalidades de la acción popular La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 199810, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de los derechos colectivos deprecados. Problemas jurídicos De acuerdo con los reparos formulados por el apelante contra el fallo de primera instancia, a la Sala le corresponde determinar lo siguiente: 9 Mediante auto de 11 de julio de 2024, visible en el índice 36 del expediente digital, la Sala aceptó el impedimento del consejero Germán Eduardo Osorio Cifuentes y, en consecuencia, lo separó del conocimiento del proceso de la referencia. 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 16 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) ¿El DEPARTAMENTO está legitimado en la causa por pasiva? ii) ¿Está acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda por parte del DEPARTAMENTO? iii) ¿La orden impartida al DEPARTAMENTO es ajena a sus competencias? iv) ¿La limitación presupuestal es una razón válida para flexibilizar las órdenes impartidas con miras a la protección de los derechos colectivos? De la falta de legitimación en la causa por pasiva Sobre el particular la Sala destaca que, en materia de acciones populares, el estudio y análisis de esta excepción supone establecer la relación jurídica material existente entre los extremos de la litis y, a partir de esta, determinar quién tiene injerencia real en la causa o fuente del hecho constitutivo de la trasgresión de los derechos colectivos. 17 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, están legitimados por activa y pasiva, según la ley (artículos 13 y 14 de la ley 472 de 1998) las personas naturales o jurídicas que se vean perjudicados por la violación o amenaza a los derechos e intereses colectivos y aquellas que, con su accionar u omisión, sean las que producen dicha violación o amenaza.
Lo anterior, da cuenta de que dicha excepción constituye a su vez un presupuesto procesal que, de no acreditarse, conlleva a la imposibilidad del juez de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del sujeto procesal en quien recae la falta de legitimación para concurrir al litigio, siendo procedente disponer su desvinculación del proceso.
Precisado lo anterior, y una vez revisados en su integridad los supuestos fácticos de la demanda, sus pretensiones y lo relatado en las respectivas contestaciones, la Sala advierte que mediante Resolución núm. SSPD – 20154010040815 de 29 de septiembre de 2015, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios descertificó al MUNICIPIO para la administración de recursos del Sistema General de Participaciones destinados al agua potable y 18 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co saneamiento básico, correspondiente a la vigencia 201411, decisión que fue confirmada por medio de Resolución núm. 20154010001735 del 22 de enero de 201612.
Durante este tiempo, el DEPARTAMENTO asumió dicha gestión con el fin de garantizar, entre otros, el servicio público domiciliario de aseo, el cual tenía asignado una parte del presupuesto proveniente de dicho sistema para las obras de la adecuación, recolección y compactación de los residuos sólidos que se encontraban fuera de las celdas de disposición final en el ente local.
Además, en el marco de ejecución del Plan Departamental de Agua de Caquetá, el DEPARTAMENTO brindó al MUNICIPIO apoyo técnico para identificar las potenciales zonas en las que sería viable establecer la infraestructura necesaria para la prestación del servicio de aseo. En tal contexto, para la Sala es claro que las gestiones adelantadas por el DEPARTAMENTO, en la época en que ocurrieron los hechos sustento de esta acción, impone su vinculación al proceso en virtud 11 Fls. 36 a 38, expediente digital “14ED_07CUADERNOPPAL2.pdf”. 12 Fls. 39 a 43, ídem. 19 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la potencial injerencia de sus decisiones, actuaciones u omisiones en la configuración de la problemática alegada.
Distinto es que, en el marco del juicio de responsabilidad que corresponde adelantar, luego de encontrar acreditada la vulneración de los derechos colectivos, eventualmente se advierta que la acción u omisión susceptible de calificarse como causa determinante de la transgresión que motivó a la parte actora a acudir ante el juez constitucional, no resulte atribuible al DEPARTAMENTO.
Bajo tal entendido, la Sala considera que el cargo de apelación acerca de la ausencia de legitimación por pasiva no tiene vocación de prosperidad y, por tal razón, se confirmará la decisión del Tribunal de declarar no probada dicha excepción, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. De la vulneración de los derechos colectivos por parte del Departamento y sus competencias La Sala se referirá a los hechos relevantes de los que da cuenta el acervo probatorio del proceso para dilucidar si, al igual que al 20 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO y a AGUAS DE CHIRIBIQUETE, es atribuible al DEPARTAMENTO la vulneración de los derechos.
Al respecto, la Sala advierte que está probado que, conforme se indicó en precedencia, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios descertificó al MUNICIPIO para la administración de recursos del SGP destinados al agua potable y saneamiento básico, correspondiente a la vigencia 201413. La determinación en comento fue reiterada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante en Resolución núm. SSPD - 20164010052195 de 30 de septiembre de 2016, en la que se dispuso la descertificación al MUNICIPIO para la administración de los recursos del SGP para la vigencia 2015; sin embargo, por medio de Resolución núm. SSPD -20174010003536 de 28 de febrero de 201714, fue revocada y, en consecuencia, se otorgó nuevamente la certificación al ente territorial. 13 Mediante Resolución núm. SSPD – 20154010040815 de 29 de septiembre de 2015, visible a Fls. 36 a 38, expediente digital “14ED_07CUADERNOPPAL2.pdf”.
Decisión que fue confirmada por medio de Resolución núm. 20154010001735 del 22 de enero de 2016, visible a Fls. 39 a 43, ídem. 14 Fls. 61 a 66, ídem. 21 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con ocasión de la desertificación, el DEPARTAMENTO asumió la administración del presupuesto del SGP asignado al MUNICIPIO, precedida de una reunión de empalme llevada a cabo el 11 de julio de 2016 y de la cual se levantó un acta en la que se consignó: «[…] 1.
Frente a los recursos del SGP – APSB: 22 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, evidencia que dentro de los recursos del SGP el MUNICIPIO destinó presupuesto para la ejecución del Convenio núm. 001 de 29 de marzo de 2016, cuyo objeto consistía en realizar adecuaciones en el lugar destinado para la disposición de residuos sólidos, así como la recolección y compactación de los residuos que estaba por fuera de las celdas en funcionamiento.
Asimismo, se advierte que el 29 de marzo de 2016, el MUNICIPIO y AGUAS DE CHIRIBIQUETE suscribieron un convenio con un plazo de ejecución de dos (2) meses y un presupuesto total de $ 48.136.463.8815, distribuidos así: 15 De los cuales el ente territorial aportó $ 46.139.463.88, de conformidad con lo previsto en la cláusula segunda, numeral 2, del convenio. 23 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la cláusula décima cuarta del convenio se estableció: «[…] IMPUTACIÓN PRESUPUESTAL.
EL MUNICIPIO cubrirá el valor a transferir con cargo al rubro Disposición Final – por valor de CUARENTA Y SEIS MILLONES CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS CON 88/100 ($46.139.463.88) M/CTE. De acuerdo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal No 112 de 08 de Marzo del 2016 […]». Según el acta de inicio del convenio, su ejecución inició el 26 de octubre de 201616, extendiéndose hasta el 26 de diciembre de esa misma anualidad. 16 Fls. 145 y 146, “17ED_10INFORMEACTIVIDADES.pdf”. 24 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, según acta de desembolso parcial núm. 001 de 1o. de noviembre de 201617, el DEPARTAMENTO como administrador de los recursos del MUNICIPIO giró a Aguas de Chiribiquete la suma de $23.069.731,94 en cumplimiento de las obligaciones adquiridas al suscribir el referido convenio.
Ahora, con el fin de llevar a cabo las actividades pactadas en cabeza de AGUAS DE CHIRIBIQUETE, la empresa suscribió el contrato de prestación de servicios núm. 008, el 12 de diciembre de 2016 con plazo de ejecución de catorce (14) días, que finalizó el 25 de diciembre de esa anualidad, tiempo en el cual se cumplieron las labores encomendadas al contratista, de acuerdo con lo consignado en el informe final de supervisión18 y el acta de liquidación del contrato19.
Posteriormente, en virtud de la notificación de la Resolución núm. 201740100035385, el alcalde del MUNICIPIO mediante Oficio de 19 de marzo de 201720, solicitó al DEPARTAMENTO transferirle los 17 Fls. 143 y 144, ídem. 18 Fls. 161 a 164, “17ED_10INFORMEACTIVIDADES.pdf”. 19 Fls. 192 a 196, ídem. 20 Fl. 58, expediente digital “14ED_07CUADERNOPPAL2.pdf”. 25 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos que administró en el tiempo que no estuvo certificado, habida cuenta que por medio del referido acto administrativo fue certificado nuevamente.
Así las cosas, a juicio de la Sala, lo reseñado previamente no evidencia irregularidad o falta de diligencia alguna en la gestión llevada a cabo por el DEPARTAMENTO respecto de los recursos del MUNICIPIO en el lapso que le fue vedada dicha administración y, concretamente, en lo atinente al cumplimiento de la obligación de transferir los recursos económicos comprometidos por el ente territorial en el marco del convenio 001 con el fin de garantizar el desarrollo del objeto pactado dentro del plazo estipulado.
Adicionalmente, está probado que el DEPARTAMENTO atendió la solicitud de apoyo formulado por el MUNICIPIO en el marco del PDA, consistente en la elaboración de un informe técnico en el cual se identificaran las áreas potenciales para la ubicación de infraestructuras para la provisión del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final mediante relleno sanitario21, remitido al ente territorial mediante Oficio núm. 004804 21 Fl. 221 a 295, expediente digital “17ED_10INFORMEACTIVIDADES.pdf”. 26 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recibido en la Secretaría de Planeación municipal el 18 de agosto de 201722.
Entonces, si bien es cierto que dentro del plenario no se acreditó una acción u omisión que conlleve a endilgar al DEPARTAMENTO responsabilidad por la transgresión de los derechos colectivos, también lo es que, en su ámbito competencial están inmersas expresas atribuciones legales que imponen su participación en la puesta en marcha de las medidas necesarias para superar la problemática que motivó esta acción constitucional, atendiendo a los los principios de coordinación y trabajo armónico y articulado que rigen las actuaciones de las entidades a cargo de la materialización de los cometidos del Estado, concretamente, en lo referente a las necesidades insatisfechas en saneamiento ambiental advertidas en este asunto.
Sobre el particular, esta Sección23 ha puntualizado: «[…] [L]os municipios son los principales obligados a garantizar la prestación de servicios públicos en su jurisdicción, para efectos de ello pueden evaluar la necesidad de gestionar el apoyo de las entidades de los órdenes departamental y nacional, con el propósito 22 Fl. 219, ídem. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de noviembre de 2023, radicación: 17001 23 33 000 2017 00884 01. 27 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lograr la adopción de medidas orientadas a garantizar la prestación y consecuencialmente proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con los servicios públicos domiciliarios y, en especial, los de acueducto y alcantarillado.
La Sala encuentra que la vinculación del Departamento del Quindío se encuentra demostrada en la Resolución 1130 de 16 de mayo de 2019, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en la cual se incluyó a la entidad territorial departamental en el presupuesto del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos del Municipio de Montenegro, debido a que se comprometió a gestionar recursos por medio del Plan Departamental de Aguas haciendo la salvedad de no poder considerar dichos recursos como ciertos “[ ] hasta tanto se tenga certeza de los mismos [ ]”.
(…) [L]a Sala precisa que, contrario a lo manifestado por el Departamento del Quindío, las órdenes impartidas no obedecen a la determinación de la existencia de una acción u omisión por parte de esa entidad, que implique amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados y, por ende, responsabilidad en ese sentido, como lo alega en el recurso de apelación, sino que su comparecencia al proceso y las órdenes impartidas se fundamentan en, por un lado, su condición de “[ ] entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado [ ]”; y, por el otro, en que el ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, en los términos explicados, son “[ ] necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo [ ]” o, al menos, superar la situación evidenciada en torno a los derechos e intereses colectivos objeto de pronunciamiento.
(…) [Para la Sala] el Departamento del Quindío deberá contribuir, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y en los términos explicados anteriormente, con la gestión de recursos orientados a la construcción de la infraestructura necesaria para garantizar la prestación del servicio público domiciliario en la zona objeto de esta acción popular.
(…) [S]i bien el Municipio de Montenegro y Empresas Públicas del Quindío, al ser prestadores de servicios públicos domiciliarios son los principalmente responsables de la construcción, mantenimiento y mejoras de la red de alcantarillado; en el marco de los principios de coordinación, concurrencia, complementariedad y armonía regional, deben trabajar articuladamente con la entidad departamental en el ejercicio de sus competencias propias, y propender por la superación de la problemática planteada en el caso concreto.
(…) [L]a Sala considera que en este caso se debe modificar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal, en el sentido de excluir al Departamento como responsable de la vulneración de los derechos e intereses 28 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos.
Sin embargo, atendiendo a las competencias constitucionales, legales y reglamentarias del Departamento y a la importancia de este en la superación de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, en este caso, no se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento del Quindío y se confirmará en lo demás la precitada sentencia, en cuanto le impartió órdenes de protección. No obstante, la Sala considera que, en virtud de los principios de coordinación y complementariedad, el Departamento del Quindío sí debe ser vinculado como parte de la solución a la problemática que ocupa la atención de la Sala y, por consiguiente, en el marco de sus competencias, dicho ente debe concurrir en la implementación definitiva para solventar la problemática del presente asunto.
En ese orden de ideas y sin desconocer que las principales obligadas en la superación de la situación estudiada son las entidades territoriales, la orden impartida se orienta a que la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio continúe apoyando al Municipio y al Departamento, en el marco de sus específicas competencias, y que, para ello, recurra al presupuesto que previamente se había destinado para la implementación del Plan Departamental de Aguas y, en especial, del Plan Maestro de Acueducto del Municipio objeto de esta acción popular.
( ) la Sala considera que el Tribunal impartió las ordenes relacionadas con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de conformidad con sus competencias legales ligadas a la asistencia y apoyo que debe brindar en los asuntos de agua potable y saneamiento básico. [E]s claro para la Sala que a los Departamentos les corresponden potestades de carácter complementario en servicios públicos, es decir deben auxiliar a los municipios en esa materia, cuando así lo requieran.
( ) [L]o que advierte la Sala es que aunque en principio asiste razón a la entidad recurrente cuando afirma que el Municipio de Chinchiná es el responsable del mantenimiento la infraestructura en la zona objeto de controversia y que, además, debe gestionar la financiación de una eventual obra de infraestructura, sin que lo haya hecho.
No es menos cierto que, como se vio, al Departamento también le corresponde asesorar y financiar las obras que sean necesarias para garantizar la prestación del servicio público en la zona objeto de controversia. Lo expuesto cobra aún mayor relevancia si se tiene en cuenta que el Municipio ha manifestado falta de recursos, por lo que el Departamento no puede eludir su responsabilidad de prestar asistencia en aras de asegurar la prestación del servicio público, dado que cuenta con obligaciones 29 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales y legales, que lo obligan garantizar el suministro de agua potable en el área rural del Municipio de Chinchiná […]» (Resaltado fuera del texto).
En esa misma línea, en sentencia de 23 de mayo de 202424, se estableció: «[…] 83. En relación con la competencia de los departamentos, el artículo 298 de la Constitución Política también dispuso que: “[…] [l]os departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio […]”.
Además, “[…] ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes […]”. Adicionalmente, les asisten funciones de apoyo y coordinación en materia de servicios públicos, en los términos del artículo 367 de la Constitución. 84.
Con base en tales atribuciones, los artículos 7.° de la Ley 142 y 7465 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200166, establecen, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación […]». Ahora, respecto del deber que le asiste al departamento desde el punto de vista técnico y presupuestal en la construcción de la infraestructura para la operación de un sistema de relleno sanitario, esta Sección25 expresamente ha indicado: 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación: 150012333000201900147-01 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de agosto de 2006, radicación: 20001-23-31-000-2003-02026-01(AP) 30 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] [L]a Sala precisa que aunque no compete a los Departamentos construir directamente los rellenos sanitarios de los municipios, sí es función de aquellas entidades, conforme al artículo 74.5 de la Ley715 de 2001, asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar […]».
Aunado a lo anterior, de la lectura de lo previsto en el artículo 64 de la Ley 99 de 199326 acerca de las funciones que le asisten al DEPARTAMENTO en materia ambiental, se advierte con suficiente nivel de claridad que este reviste el carácter de garante de los derechos conculcados y, en esa medida, está llamado a cooperar en la solución adecuada y definitiva para la disposición final de los residuos sólidos en el MUNICIPIO, razón jurídicamente válida para incluirlo en las órdenes impartidas en el fallo apelado y, por consiguiente, tal decisión se mantendrá incólume, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. De la limitación presupuestal 26 «[…]
ARTÍCULO 64. Funciones de los Departamentos. Corresponde a los Departamentos en materia ambiental, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen a los Gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: [ ] 3. Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los municipios y a las demás entidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectos y en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables [ ]». 31 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El DEPARTAMENTO anotó que la financiación de la obra que demanda la problemática sustento del proceso excede su capacidad presupuestal, habida cuenta que existen otras necesidades que también requieren su intervención desde el punto de vista económico, al tiempo que no existe certeza acerca de valor de la obra a ejecutar.
Sobre el particular, esta Sección27 ha sido enfática en establecer que la restricción de orden presupuestal no constituye una razón suficiente para excluir de las órdenes judiciales necesarias para materializar la protección de los derechos conculcados a quienes, conforme con el ordenamiento jurídico, están llamados a hacer cesar la situación fuente de la transgresión advertida, y mucho menos cuando esta viene presentándose desde el año 2015.
Así, en sentencia de 15 de diciembre de 201628 se estableció: 27 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias 30 de noviembre de 2023, Rad. 85001-23-33-000-2019-00102-02, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, de 25 de octubre de 2001. Rad. 2000-0512-01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. 2004- 01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad 2018-00091-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad 2010-01320- 01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).
Radicación: 2015-00084-01(AP). 32 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] La falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.
Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pasos presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general.
De aquí que en esta clase de procesos la juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo [ ]». En igual sentido, mediante providencia de 26 de junio de 202029 se precisó: «[ ] ii) En atención a que aún no se cuenta con los estudios que definan la magnitud y las particularidades de las obras que deben ser desarrolladas, ni con una oferta o estimación razonada sobre el valor que las obras podrían llegar a alcanzar, ni se conoce el porcentaje que podría llegar a asumir la alcaldía municipal de San Luis de Palenque, toda elucubración tendiente a señalar desde ya que la gobernación departamental de Casanare no tiene capacidad administrativa para prestar la asistencia que llegare a necesitar el municipio de San Luis de Palenque o que los plazos de cumplimiento son insuficientes, deviene en impertinente y, por demás, carente de fundamento. iii) En este mismo sentido y conforme lo precisa nuestra reiterada jurisprudencia30 la Sala ha precisado que los trámites presupuestales 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de junio de 2020, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: Rad 2018-00091-01(AP). 30 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2001.
Rad. N.º 2000-0512-01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza 33 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de planeación, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos.
Es obligación de la Administración Pública con capacidad financiera, desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados.
En todo caso, como ya se advirtió, cualquier tipo de dificultad que interfiera en el debido cumplimiento de las órdenes de la sentencia, debe ser acreditada en el marco del respectivo comité de cumplimiento, el cual deberá estar encabezado por el Tribunal Administrativo de Casanare [ ]». Las anteriores consideraciones resultan suficientes para desvirtuar la procedencia del cargo de apelación atinente a la insuficiencia de recursos económicos para apoyar al MUNICIPIO en la ejecución de las acciones y obras que involucra la solución definitiva para la disposición final adecuada de los residuos sólidos y, en consecuencia, las órdenes judiciales de primera instancia se mantendrán en los términos que estableció el Tribunal, como en efecto de dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad. 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. 2004- 01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 11 de mayo de 2020, Rad. 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López. 34 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del comité de verificación En el numeral séptimo de la parte de la parte resolutiva del fallo apelado, se dispuso: «[ ]
SÉPTIMO. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Despacho Cuarto de este Tribunal, la parte demandante, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Solano, un representante de Aguas del Chiribiquete, Corpoamazonia el Defensor del Pueblo del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria [ ]».
De lo anterior se advierte que el Tribunal omitió establecer quien presidiría el Comité de Verificación encargado de hacer seguimiento a las órdenes impartidas en el fallo estimatorio de las pretensiones del actor popular. Por consiguiente, la Sala atendiendo al artículo 34 de la Ley 472 y la jurisprudencia de la Sección, se modificará el numeral en mención en el sentido de establecer que corresponderá al Magistrado Ponente del fallo de primera instancia presidir el Comité de Verificación en referencia. 35 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, la Sala advierte que dentro de las órdenes impartidas, en relación con el depósito de residuos sólidos, en el numeral 5.3 se impuso a la empresa de servicios públicos la siguiente obligación: «[…] Implementar y poner en ejecución un sistema idóneo de depósito de residuos sólidos, de tal manera que no se siga afectando el medio ambiente con los botaderos a cielo abierto.
Igualmente, cada dos (2) deberá rendir un informe sobre el cumplimiento de esta orden […]» (Resaltado fuera del texto). No obstante, al fijar la periodicidad con la que debían rendirse los informes de cumplimiento de dicha actividad se incurrió en una omisión, circunstancia que exige a la Sala precisar el término dentro del cual debe acreditarse ante el Comité de Verificación el estado de avance de tal obligación, a efectos de imprimirle eficacia y garantizar su cabal observancia de cara a la salvaguarda de los derechos colectivos afectados.
Por consiguiente, considerando los términos fijados para el cumplimiento de las demás órdenes y, concretamente, para acreditar la ejecución de actividades como la implementación del manejo adecuados para la disposición final de los residuos sólidos prevista en el numeral 5.2. de la parte resolutiva del fallo apelado, se modificará el numeral 5.3., en el sentido de precisar que el informe 36 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co allí mencionado deberá presentarse cada dos (2) meses, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales 5.3 y SÉPTIMO de la parte resolutiva de la sentencia de 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, los cuales quedarán así: «[ ] 5.3. Implementar y poner en ejecución un sistema idóneo de depósito de residuos sólidos, de tal manera que no se siga afectando el medio ambiente con los botaderos a cielo abierto.
Igualmente, cada dos (2) meses deberá rendir un informe sobre el cumplimiento de esta orden. […]
SÉPTIMO. CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente de este Tribunal, a quien corresponderá presidirlo; la parte demandante, el Departamento del Caquetá, el Municipio de Solano, un representante de Aguas del Chiribiquete, Corpoamazonia, el Defensor del Pueblo del Caquetá y la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria [ ]». 37 Número único de radicación: 18001-23-40-000-2016-00095-01 Actora: PROCURADURÍA JUDICIAL II AMBIENTAL Y AGRARIA PARA EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 30 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión 7 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.