Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00239-00 (1779-2025) Demandante: Fundación para el Estado de Derecho - FEDe Demandadas: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA Tema: Resuelve suspensión provisional El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Fundación para el Estado de Derecho - FEDe formuló demanda tendiente a obtener la nulidad de la Resolución 686 del 14 de abril de 2025 «por la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta de Personal de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA» y sus anexos.

Con la demanda solicitó la suspensión provisional, porque, a su juicio, el acto demandado vulnera los artículos 125 y 209 de la Constitución Política; 19 de la Ley 909 de 2004; 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015; 8.8 y 137 de la Ley 1437 de 2011; 2.1.2.1.6, 2.1.2.1.7, 2.1.2.1.13, 2.1.2.1.14 y 2.1.2.1.16 del Decreto 1081 de 2015. Argumentó que se vulneró el principio del mérito y la idoneidad requerida para los cargos técnico – directivos de la ANLA, pues los títulos de filosofía, teología y afines carecían de relación directa con las funciones de dichos empleos.

Que hubo falsa e insuficiente motivación, al no justificarse el por qué esos títulos resultaban idóneos para el cumplimiento de los cargos, y que pese a señalarse el acuerdo de Escazú este no imponía profesiones específicas. Sostuvo que la modificación del manual tuvo un fin distinto al legalmente previsto, porque habilitó perfiles específicos para empleos estratégicos sin responder a una necesidad institucional, lo cual desconoció los artículos 125 y 209 de la Constitución y comprometió los principios de moralidad, imparcialidad e igualdad en el acceso a empleos públicos.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00239-00 (1779-2025) Considera que el acto se expidió irregularmente pues no atendió los lineamientos referidos en el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, al omitir el proceso obligatorio de consulta con las organizaciones sindicales, e incumplió la exigencia de una memoria justificativa y el estudio de viabilidad jurídica.

Que se vulneró el artículo 8.8 del CPACA en cuanto el acto no se puso a disposición del público con el fin de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas, por lo que se desconocieron los principios de publicidad y participación. Concluyó que era necesario suspender los efectos de la resolución cuestionada porque podían producirse situaciones contrarias a derecho y de difícil reversión. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida el 4 de julio de 20251 y en providencia de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional formulada2.

Dentro de la oportunidad correspondiente, la ANLA se opuso al decreto de la medida3, al considerar que no se cumplían los requisitos exigidos para su procedencia y no se manifestaba una evidente violación o contradicción entre el acto cuestionado y las normas superiores invocadas. Razonó que la solicitud carece de soporte probatorio y se fundamenta en apreciaciones subjetivas.

Que la resolución demandada se expidió conforme a la Constitución y la ley, pues cuenta con una justificación seria, razonable y directamente vinculada con las competencias exigidas por los cargos. Que cumplió con el procedimiento establecido para su expedición, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, especialmente con el deber de consulta previa con el sindicato de la entidad y los principios de publicación y participación. CONSIDERACIONES El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, expresando que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con 1 Índice 6. SAMAI 2 Índices 7 ibid. 3 Índice 19 ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00239-00 (1779-2025) el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Lo anterior, significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.

Aunque la transgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».

En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00239-00 (1779-2025) Resolución al caso concreto La parte demandante indicó que la Resolución 686 del 14 de abril de 2025 que adoptó el manual de funciones y competencias laborales vulnera disposiciones constitucionales y legales, porque: i) incluyó profesiones que no guardan relación con las funciones técnico – directivas de la ANLA, ii) no se justificó por qué esos títulos eran pertinentes, iii) omitió consultar a las organizaciones sindicales, y v) se incumplió con los requisitos de publicidad y participación, previstos en el artículo 8.8 del CPACA.

El Despacho encuentra que, desde esta etapa temprana del proceso, no es posible advertir si las profesiones de filosofía, teología o afines son o no adecuadas con los cargos técnico - directivos de la ANLA, más aún cuando según la justificación del acto4, con el Acuerdo de Escazú se ampliaron sus responsabilidades las cuales demandan perfiles profesionales que contribuyan la implementación del mismo, por lo que era necesario incluir nuevos núcleos básicos del conocimiento (NBC) en Ciencias Humanas de acuerdo al artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 1083 de 2015.

Así, el cuestionamiento de la parte actora requiere de pruebas y un análisis de fondo que corresponde a la sentencia. En lo que respecta a que el estudio técnico no fue funcional ni orientado al mejoramiento del servicio; fue aportado al expediente «justificación técnica para la actualización, modificación, o adición del manual de funciones y competencias laborales de la autoridad nacional de licencias ambientales – ANLA»5; por lo que es necesario realizar un análisis probatorio en conjunto para determinar si cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos, debate propio del fallo.

Respecto de la socialización y publicación, en principio, se observa su cumplimiento, pues se aportaron evidencias6 que dan cuenta de la celebración de una reunión por la plataforma Teams con el sindicato de la ANLA, cuya finalidad fue la promoción de un espacio de construcción conjunta para la modificación del manual de funciones, la cual se realizó con anterioridad a la fecha del acto administrativo demandado.

También, con el escrito de oposición a la medida, la demandada allegó un link7 que remite a su página oficial, del cual se constata que se publicó el acto y sus anexos, cumpliéndose, a primera vista, con lo dispuesto en el artículo 8.8 del CPACA. Finalmente, la accionante no demostró que la falta de suspensión de los efectos jurídicos del acto administrativo produzca un perjuicio inmediato o irreversible, por lo que se estima pertinente el común desarrollo del proceso para que, a partir de las 4 Índice 19 ibid. 5 Ibid. 6 Índice 19.2 y 19.6 Ibid. 7 Índice 19.11 Ibid.

Folios 20 y 27. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00239-00 (1779-2025) pruebas y lo alegado, sea factible resolver sobre la legalidad del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia.

RESUELVE

Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 686 del 14 de abril de 2025 «por la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la Planta de Personal de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA» y sus anexos, según lo expuesto. Segundo. Reconocer personería al abogado Carlos Eduardo Medellín Becerra identificado con cédula de ciudadanía 19.460.352 y portador de la tarjeta profesional 96.623 del C.S.J., como apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA (índice 19 Samai).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente