SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Bogotá, D. C, cinco (5) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 05001233300020160137701 (3802-2017) Actor: LUIS FERNANDO CASTAÑEDA GALLEGO Y OTROS Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Controversia: APELACIÓN AUTO QUE RECHAZA DEMANDA PARCIALMENTE E INADMITE Procede esta Sala de Conjueces a resolver el recurso de Apelación impetrado por la parte demandante contra el auto que rechaza parcialmente la demanda e inadmite por improcedente la acción de grupo, providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de fecha 17 de agosto de 2016.

ANTECEDENTES La demanda El 13 de junio de 2016 las siguientes personas, todas ellas empleadas de la Fiscalía General de la Nación, presentaron ante el Tribunal Administrativo de Antioquia una acción de grupo: GILBERTO ELIAS OSORIO MARTÍNEZ; FRANCISCO ALBERTO CARDONA GONZÁLEZ; HECTOR MAURICIO DUQUE ÁNGEL; HENRY ALBERTO MONTOYA ZULUAGA;

MANUELA SUESCUN ACOSTA; MARÍA NAZARETH ZAPATA CADAVID; OSCAR AUGUSTO SAAVEDRA RUIZ; HERNAN EDUARDO TABARES SERRATO; EDGAR DE JESÚS VELÁSQUEZ SÁNCHEZ; JORGE IVAN LOAIZA VAHOS; HECTOR MARTÍN URIBE SIERRA; MIRYAM RUIZ QUINTERO; FRANCISCO ADOLFO GALLEGO DIEZ; JEAN PIERRE ORDOÑEZ VALDEZ; ELKIN DE JESÚS BLANDÓN; LUIS CARLOS CARDONA ALZATE; MARLENY CARMONA HERNÁNDEZ;

RAFAEL EMILIO REYES URRUTIA; EDILIA DE JESUS CARDONA CARDONA, JOSÉ ARLEY VANEGAS HERRERA; NATALIA ANDREA MORA BLANDON; SANTIAGO ELIAS DUQUE ARROYAVE; MARÍA ANGELICA NAVARRO BRAVO; ELIZABETH ARISTIZABAL MONSALVE; JUAN MANUEL VASQUEZ; EDWARD PARRA SUAREZ; YACQUELINE DE LA PAVA CARMONA; CARLOS MARIO ROMÁN GUERRERO; JHON JAIROM VELEZ ELORZA; MARIA VICTORIA ZAPATA;

JUAN ALEXANDER MOLINA COCK, MARTA CECILIA ZAPATA LONDOÑO; JIMMY ANDRES QUIROGA QUIROGA; JHON JAIRO ZULUAGA SÁNCHEZ; DAGOBERTO ALONSO DAZA; JOHN BAYRO MURILLO ESTEVEZ; CAMILO ANDRES GONZÁLEZ LOPEZ; ANA MARÍA DÍAZ GONZÁLEZ; WILSON ALBEIRO GANAN HOLGUIN; NICOLAS ALBEIRO MIRA SALAZAR; CLAUDIA PATRICIA CANO TORO; PIEDAD CECILIA ZAPATA LIZARAZO;

GLADYS LILIANA GONZÁLEZ GARZÓN; JAIME ALONSO BETANCUR MONTOYA; FRAN LEÓN RUEDA CARDONA; ESTEBINSON DIRLEY MARTÍNEZ PEREA; JUAN PORFIRIO PALACIO RESTREPO; DORA LUCIA RESTREPO CADAVID; VILMA LILIANA OSORIO BUSTAMANTE; GLORIA BEATRIZ GONZÁLEZ TIRADO; FRANCISCO ABEL BUSTAMANTE LARA; ALBERTO DUQUE CARDONA; EFREN DE JESÚS CARDONA GIL; OSBER DE JESÚS GONZÁLEZ;

ISABEL CRISTINA CASTAÑEDA HERNÁNDEZ; FABIOLA DEL SOCORRO ACEVEDO OCHOA; WALTER DE JESÚS CARDONA ACEVEDO; LILIANA JEANETH RANGEL GUERRERO; LILIANA DEL PILAR FERNÁNDEZ MUÑOZ; JAIME GIVIRIA OROZCO; FABIO ANTONIO CIFUENTES; y LUIS FERNANDO CASTAÑEDA GALLEGO. Las pretensiones que formularon fueron las siguientes:

PRIMERO: Declarar la nulidad de las expresiones “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” que se resaltan a continuación contenidas en los artículos 1 del decreto 382 de 2013, del decreto 022 de 2014, 1270 de 2015, decreto 247 de 2016, por haberse expedido con infracción y en forma irregular a las leyes en que debían haberse fundado, y la misma expresión de los decretos que lo modifican, aclaren o adicionen en el mismo sentido que se dicten con posterioridad a esta demanda, en especial de los contenidos en los decretos hasta ahora dictados… Y posteriormente se viene reajustando dicha asignación salarial, recientemente mediante el decreto 022 de 2014, 1270 de 2015,247 de 12 de febrero de 2016… SEGUNDO: SUBSIDIARIA a la pretensión anterior, se INAPLIQUE por inconstitucional, el contenido de las expresiones “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

TERCERO: Consecuencial a la pretensión primera o segunda, según el caso, se declare Responsable administrativamente a las entidades demandadas…, al haber expedido los decretos demandados, sin el cumplimiento de los preceptos legales ni constitucionales con desconocimiento de los derechos mínimos de los trabajadores establecidos en la ley especial CSTSS y tratados internacionales.

CUARTO: En consecuencia, se ordene el pago a favor de cada uno de los demandantes relacionados en el hecho 22 y se ordene la suma ponderada respecto de las personas que no intervinieron en esta Acción de Grupo que puedan estar afectados… la suma correspondiente a lo dejado de percibir a título de daño emergente por cada uno de los demandantes y afectados no intervinientes en esta Acción, en el cargo ocupado, entre el 1º de Enero de 2013 hasta el 31 de Diciembre de 2015 y a título de Lucro Cesante lo dejado de percibir por cada uno de los demandantes y el grupo afectado que no compareció al proceso, en el cargo ocupado, durante el 1º de Enero de 2016 al 31 de Diciembre de 2018, de ahí en adelante y en lo sucesivo QUINTO: El pago ordenado, en el numeral anterior, se ordene conforme a la liquidación que realice el perito, junto con los intereses moratorios e indexación desde la fecha de su causación hasta el pago final.

Así mismo, se ordene la publicación de la sentencia en un periódico de amplia circulación Nacional a costa de las entidades demandadas, quienes tienen en deber de indemnizar.

SEXTO: Se ordene la liquidación de las costas procesales incluyendo los honorarios de abogado, en los términos del artículo 65 Nral 6 de la ley 472 de 1998. El trámite del proceso Mediante auto del 17 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo de Antioquia, con ponencia del Magistrado Álvaro Cruz Riaño, rechaza parcialmente la demanda e inadmite la acción de grupo, así: En cuanto al rechazo: considera que todos los actos administrativos demandados fueron expedidos en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y en atención a la fecha de publicación en el Diario Oficial, la oportunidad para demandar expiró a los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su publicación, excepto en lo que respecta al Decreto 247 del 12 de febrero de 2016, respecto del cual la demanda sí es oportuna, pues fue presentada el 10 de junio de 2016, es decir sin que hubiera transcurrido el término de cuatro meses, de manera que para los otros Decretos se rechaza la demanda.

En cuanto a la inadmisión: en lo que al Decreto 2476 concierne, la demanda en este punto no fue rechazada, sino inadmitida, al considerar que no existen condiciones uniformes en relación con la causa generadora del daño, respecto de las personas señaladas por el demandante. Estas fueron las palabras del a quo: En el presente caso no puede perderse de vista que el legislador establece dos términos de caducidad diferentes, una genérica, que es de dos años y un término relativo a las pretensiones de nulidad, el cual es de 4 meses, sin hacer distinción de si el acto es general o particular y comienza correr al día siguiente de la comunicación, publicación, notificación, ejecución del acto, según el caso… Por último, en relación con la caducidad de los mismos, puede la Sala concluir que, i) El Decreto 382 de 6 de marzo de 2013, fue publicado también en esa fecha en el Diario Oficial de Colombia, por lo que el tema de caducidad expiraría el 7 de Julio de 2013, es decir, dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente de su publicación ii) Que el Decreto 022 de 9 de enero de 2014 “por el cual se modifica el Decreto 382 de 2013” fue publicado en el Diario oficial en la misma fecha, por lo que el término de caducidad acaeció el 10 de mayo de 2014 iii) Que el Decreto 1270 de 9 de junio de 2015 fue publicado en el Diario Oficial de Colombia en esa misma fecha, por lo que, la oportunidad para demandar, expiro el 10 de octubre de 2015.

En relación con el Decreto 247 de 12 de febrero de 2016, “” fue publicado en el Diario Oficial de Colombia en esa fecha y la demanda fue presentada el 10 de junio de 2016, es decir, sin que hubiera transcurrido el término de 4 meses para demandar los mismos, por lo que se determinará que la demanda fue presentada oportunamente exclusivamente en relación con el último.

En el mismo sentido no es posible agrupar a todas estas personas, como lo señala el demandante, por cuanto, se desconoce su fecha de vinculación, y, como ya se dijo, no se puede considerar que quienes son afectados por distintos actos administrativos generales, reúnan condiciones uniformes, como lo pretende el demandante. Lo cierto es que, para el caso particular, no es posible afirmar que el grupo reúna condiciones uniformes, por cuanto, son causas distintas, al tratarse de actos administrativos distintos, y a trabajadores con circunstancias particulares disimiles.

Finalmente el Tribunal señala que, analizados los requisitos de procedibilidad de la acción, la demanda será inadmitida al considerar que las personas que señala el demandante no reúnen condiciones uniformes en relación con la causa generadora del daño. Solo respecto de algunos de los demandantes se expone la fecha de último ingreso y la fecha de no solución de continuidad.

Contra esta decisión los demandantes interpusieron recurso de reposición y apelación. Estos fueron los argumentos del recurso: De conformidad el artículo 47 de la ley 472 de 1998, “… la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño O CESO LA ACCION VULNERANTE DEL MISMO…”. Art 164 Nral 1 literal a y c), y art 145 del CPACA “… En cualquier tiempo cuando…a) Se pretenda la nulidad en los términos del art. 137 de este código…c) Se dirija contra actos que reconozcan o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas…” Resaltando que la causación del daño al grupo actor, lo constituye el hecho que aquí no han desaparecido los fundamentos que dieron lugar al daño, si se tiene en cuenta que no ha cesado la acción que causa el daño, el acto administrativo está contenido en una norma de carácter general, que creó prestaciones periódicas y que no ha consolidado su ejecución, en la medida que generó para el Gobierno Nacional, una obligación periódica, establecida en unas tablas de valores, que finalizan su ejecución en Diciembre 31 de 2018 y a partir de allí, se incrementará el monto por el IPC.

Así mismo, cada año se viene expidiendo un acto administrativo intermedio que ajusta el presupuesto y modifica el monto del valor reconocido. Con fecha 24 de octubre de 2016 el a quo, concede el recurso de apelación ante el Consejo de Estado y mediante providencia del 24 de noviembre de 2016 negó la solicitud de aclaración del auto 24 de octubre de 2016, para luego ser enviado a esta Corporación el 13 de diciembre de 2016.

Ya en el Consejo de Estado el proceso padeció un tortuoso y dilatado camino, que aquí de todos modos termina, porque inicialmente le fue repartido a Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, el 24 de enero de 2017, quien a su vez, remitió el expediente a la Sección Segunda, al considerar que ella era la competente. En la Sección Segunda le correspondió conocer del proceso al Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, pero él y todos los Magistrados de la Sección se declararon impedidos el 26 de julio de 2018.

La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 26 de marzo de 2019, declara fundado el impedimento y ordena la devolución a la Sección Segunda. Mediante sorteo del 15 de mayo de 2019, se realiza el sorteo de Conjueces correspondiéndole al Dr. Pedro Alfonso Hernández Martínez. Como quiere que este Conjuez renunció al cargo, más tarde el proceso le correspondió al Dr. Jorge Hernán Beltrán Pardo y de éste pasó al aquí Ponente.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer y decidir los recursos de apelación interpuestos contra las providencias dictadas por los Tribunales Administrativo del país, motivo por el cual esta Sala de Conjueces es competente para decidir este proceso.

El problema jurídico a resolver Le corresponde a la Sala determinar si es procedente, o no, rechazar algunas de las pretensiones de la demanda, como consecuencia de la presunta caducidad de la acción de grupo. En concreto, se trata de determinar cuál norma es aplicable: si el artículo 47 de la ley 472 de 1998 o el artículo 164 numeral 2 literal h) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues ambas regulan la caducidad de la acción de grupo.

La jurisprudencia del Consejo de Estado El artículo 47 de la ley 472 de 1998 consagra lo siguiente: Artículo 47. Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.

Por su parte, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula así la caducidad de esta acción, que bajo el nuevo Código se denomina medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: …2. En los siguientes términos, son pena de que opere la caducidad: …h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

Observa la Sala que existe un doble conflicto entre las dos disposiciones, en lo relacionado con el inicio del conteo de la caducidad de la acción, de un lado, y con la duración de la oportunidad para demandar, de otro lado, así: En cuanto al inicio del conteo de la caducidad: la Ley 472 es más amplia porque permite comenzar a contar no sólo cuando se produjo el daño sino también cuando cesó el daño. En esas condiciones, ante un daño permanente (como la ocupación o inundación de un predio) la caducidad no comienza contarse mientras el daño siga presente.

Por el contrario, en el CPACA se introducen dos posibilidades: que el daño que se reclama en la acción de grupo provenga de un acto administrativo que se busca anular, caso en el cual la caducidad de la acción empieza a contarse a partir de su expedición o notificación, o que el daño no provenga de un acto administrativo que se pretenda anular, caso en el cual se regresaría a la regla anterior, esto es, a los dos años.

En cuanto a la duración: la Ley 472 prevé un plazo fijo de dos años para interponer en forma oportuna la demanda. Por el contrario, en el CPACA se introducen dos posibilidades: que la acción de grupo provenga de un acto administrativo que se busca anular, caso en el cual la caducidad de la acción es de cuatro meses, o que el daño no provenga de un acto administrativo que se pretenda anular, caso en el cual se regresaría a la regla anterior, esto es, a los dos años.

Al respecto la Sala considera que ante un aparente conflicto de la ley, el operador jurídico debe acudir a los criterios de interpretación que permitan esclarecer cuál norma aplicar. Para el caso existen tres criterios de interpretación, el de la especialidad, el de la finalidad y el del tiempo, que conducen sin duda alguna a concluir que la caducidad de la acción de grupo en este caso era de cuatro meses contados a partir del último Decreto, motivo por el cual se confirmará la decisión apelada, así: Por el criterio de la especialidad: la Ley 472 regula la caducidad de la acción para todas las acciones de grupo, mientras que el CPACA contiene una disposición que regula la caducidad de la acción de grupo para un tipo de demanda en particular: cuando se pretenda la nulidad del acto administrativo que ocasionó el daño. Para este caso específico, entonces, existe un conteo específico.

Y, se sabe, la norma especial prevalece sobre la general. Por el criterio finalístico: cuando el CPACA exige que la acción de grupo contra un acto administrativo se interponga dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto, lo que busca es evitar que los usuarios de la justicia revivan términos prescritos o resuciten oportunidades para demandar, cuando quiera que por descuido o ignorancia dejaron pasar el tiempo de cuatro meses para demandar.

Expresado en otras palabras, la Ley 472 no puede convertirse en el salvavidas para evadir un plazo legal, que se estableció con la finalidad de otorgar seguridad jurídica, pues no sería razonable demandar a estas alturas en acción de grupo la indemnización por un acto administrativo expedido en el siglo pasado, por ejemplo, con el pretexto de que sus efectos dañinos no han terminado.

Por el criterio de anterioridad o posterioridad en el tiempo: la Ley 472 es del año 1998 y el CPACA es del año 2011, o sea que es posterior en el tiempo. Y, se sabe, la norma posterior deroga a la anterior. La combinación entonces de los tres criterios de hermenéutica que se han señalado conduce a la Sala a concluir que para este caso específico prevalece el CPACA.

Pero para los demás casos, con son la gran mayoría, se aplica la regla general, esto es, el plazo de los dos años, contados desde que inicia el daño o desde que cesa. Por otra parte, esta conclusión de la Sala tiene también soporte en un precedente jurisprudencial. En efecto, esta Corporación ya resolvió este punto en el año 2013, en sentencia que aquí será reiterada: … la ley 1437 de 2011, es una norma ordinaria general posterior que modificó una ley ordinaria especial previa en los temas enunciados; en otros términos, el CPACA subrogó o modificó tácitamente la pretensión, la caducidad y la competencia, aspectos que ahora estarán regulados en esta codificación, circunstancia por la que los restantes aspectos relacionados con este tipo de procesos permanecen desarrollados en la normativa especial, es decir, la ley 472 de 1998. 4.

En esa línea de pensamiento, resulta evidente que la otrora llamada “acción de grupo”, quedó modificada en cuanto se refiere a la materia contencioso-administrativa por la pretensión de grupo, la cual se deberá ejercer en los términos fijados en la ley 1437 de 2011, según la competencia y el plazo de caducidad allí contenidos. A contrario sensu, los demás temas continúan bajo el imperio de la ley especial –472 de 1998– que regula las pretensiones populares y de grupo.

Así las cosas, en orden a imprimirle efecto útil a la norma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debe entenderse que éstas son aplicables y prevalecen respecto de las normas contenidas en la Ley 472 de 1998, y ello permite colegir que el término de caducidad y la competencia fueron modificados por la nueva disposición. Los demás aspectos se siguen regulando por aquella.

El caso concreto La acción de grupo objeto análisis se orienta a obtener la anulación de la expresión “constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° de los Decretos 382 de 2013, 22 de 2014, 1270 de 2015 y 247 de 2016.

De conformidad con lo expuesto en el capítulo anterior, el término de caducidad aplicable es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación ejecución o publicación del acto administrativo. Como aquí se demandan Decretos de distintos años, es necesario estudiarlos por aparte: El Decreto 382 de 6 de marzo de 2013 fue publicado en la misma fecha en el Diario Oficial, o sea que el término de caducidad expiró el 7 de julio de 2013.

El Decreto 22 de 9 de enero de 2014 fue publicado en el Diario Oficial en la misma fecha, o sea que el término de caducidad aconteció el 10 de mayo de 2014. El Decreto 1270 de 9 de junio de 2015 fue publicado en el Diario Oficial en la misma fecha, o sea que el término para demandar venció el 10 de octubre de 2015. Ahora bien, como la demanda fue presentada el día 10 de junio de 2016, es evidente que ella no se presentó dentro de la oportunidad legal, ocurriendo el fenómeno de la caducidad de la acción. Bajo las consideraciones expuestas, esta Sala de Conjueces confirmará la decisión del a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, de fecha 17 de agosto de 2016, que rechazó parcialmente la demanda e inadmitió la acción de grupo presentada por el señor Luis Fernando Castañeda Gallego y otros contra la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros.

SEGUNDO: DEVOLVER por secretaria el expediente de la referencia al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO CONJUEZ PONENTE Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ CONJUEZ Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA CONJUEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.