Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 Demandante: FLOR CLAUDIA HERNÁNDEZ MOJICA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – nivelación salarial – declara improcedente.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Flor Claudia Hernández Mojica, por conducto de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. La accionante interpuso el mecanismo constitucional contra la autoridad referenciada en procura de la salvaguarda de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad jurídica1. 2. Para la parte demandante, la transgresión de tales garantías se materializó con ocasión al fallo del 6 de octubre de 2022 proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Esta providencia confirmó la decisión de primer grado, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por la actora contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Valledupar – Secretaría de Educación, al interior del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2. 1 Mediante escrito radicado el 15 de diciembre de 2022. 2 Proceso identificado con el número de radicado 20001-23-39-000-2016-00016-01.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2 Pretensiones Solicito que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia fechada seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022), proferida en el proceso RAD: 20001-23-39-000-2016-00016-01 (990-2021).
(…) Que se ordene a la Sala De Lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda – Subsección B que revoque la sentencia de primera instancia calendada seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) y expida una decisión de remplazo en la cual conceda la equivalencia de maestría mas experiencia para salario de docente con doctorado. (Sic a toda la cita). 1.3.
Hechos A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia3: 3. Mediante el Decreto 204 de 15 de junio de 2005, la actora fue nombrada en período de prueba en el cargo de docente, en la Institución Educativa 450 AÑOS, en el área de Tecnología e Informática, Nivel Básica Secundaria, en la planta de cargos aprobada del municipio de Valledupar.
Ello, en atención a que contaba con título de ingeniera en sistemas y tarjeta profesional expedida por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares4. 4. Luego, mediante el Decreto 34 de 31 de enero de 2007, fue nombrada en propiedad en el cargo de docente, nivel básica secundaria en el área de Tecnología e Informática en la Institución Educativa José Eugenio Martínez, asignándosele el grado 2 nivel salarial A del Escalafón Nacional Docente; cargo del que se posesionó el 1° de febrero del mismo año. 5.
El 12 de mayo de 2012, la accionante obtuvo el título de magister en gerencia de mercado de la Universidad Dr. Rafael Bellos Chacín de Venezuela, convalidado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 16938 de 26 de diciembre de la misma anualidad. 6. Por haber acreditado el título de magíster, se expidió Resolución No. 40 del 4 de febrero de 2013 por parte del secretario de educación de Valledupar, mediante la cual se inscribió a la actora en el grado 3AM del escalafón docente (grado 3, nivel salarial A, asignación básica con maestría). 3 Este apartado se desarrolla a partir de lo expuesto en el escrito de tutela y los elementos de convicción que obran en el expediente. 4 Título otorgado por la Corporación Universitaria de Santander (UDES).
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. El 2 de febrero de 2015, la docente presenta petición ante la Secretaría de Educación Municipal de Valledupar en la que solicitó le fuera reconocido y pagado el salario correspondiente al nivel salarial 3A con doctorado.
Como fundamento de lo pretendido, indicó que la experiencia de cuatro (4) años adquirida en su labor de docente, resultaba equivalente al título de posgrado en mención, de conformidad con lo que establece el artículo 26 del Decreto 1785 de 20145. 8. El 23 de febrero de 2015, el secretario de Educación Municipal de Valledupar le indicó a la actora que elevaría consulta ante la oficina jurídica del Ministerio de Educación Nacional sobre la viabilidad de lo solicitado.
Ello, por cuanto no tenía claridad sobre la aplicación del Decreto 1785 de 2014 al régimen de docente. 9. En atención a que dicha Cartera no emitió el concepto solicitado, el 16 de diciembre de 2015,6 la Secretaría de Educación del ente territorial referido emitió respuesta de fondo a la petición de la accionante. En específico, le indicó que no resultaba posible acceder a lo pretendido toda vez que se encontraba en el grado 3 nivel A del escalafón docente según el estatuto de profesionalización docente (Decreto 1278 de 2002), y de conformidad con los Decretos 1785 de 2014 y 1116 de 2015, no se autorizan equivalencias para efectos remunerativos, salariales o prestacionales, ni existe reconocimiento salarial por experiencia. 10.
Inconforme con lo anterior, la tutelante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Valledupar – Secretaría de Educación7. 11. Esto, en síntesis, con el propósito de que i) se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual no se accedió a lo solicitado, y como consecuencia de ello, se ordenara ii) el reconocimiento de la experiencia profesional docente por más de 4 años como equivalente para reemplazar el título de doctorado; de manera que, a título de restablecimiento del derecho, iii) se le pagara el salario 5 ARTÍCULO 26.
EQUIVALENCIAS. Los requisitos de que trata el presente decreto no podrán ser disminuidos ni aumentados. Sin embargo, de acuerdo con la jerarquía, las funciones, las competencias y las responsabilidades de cada empleo, las autoridades competentes al fijar los requisitos específicos de estudio y de experiencia para su ejercicio, podrán prever la aplicación de las siguientes equivalencias: 1.
Para los empleos pertenecientes a los niveles Directivo, Asesor y Profesional. (…) El Título de Postgrado en la modalidad de doctorado o postdoctorado, por: *Cuatro (4) años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional; o *Título profesional adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo; o *Terminación y aprobación de estudios profesionales adicionales al título profesional exigido en el requisito del respectivo empleo, siempre y cuando dicha formación adicional sea afín con las funciones del cargo, y dos (2) años de experiencia profesional. *Tres (3) años de experiencia profesional por título universitario adicional al exigido en el requisito del respectivo empleo. 6 Mediante Oficio SAC-1728. 7 Proceso identificado con el número de radicado 20001-23-39-000-2016-00016-01.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente al de tal posgrado a partir del 4 de febrero de 2013 y por los años subsiguientes. 12.
El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, autoridad judicial que, mediante sentencia del 30 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda. 13. Como fundamento de su decisión, afirmó que: i) la actora solo tenía un título de magister, que no se equiparaba al de doctorado; ii) las equivalencias contenidas en el artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015 tenían carácter facultativo y no obligatorio; iii) el Ministerio de Educación Nacional, como organismo competente para establecer los criterios para la evaluación de competencias, no había reglado a la fecha que tales parámetros contenidos en el estatuto de profesionalización docente debían tenerse en cuenta para “reemplazar o sustituir el título de doctorado bajo la experiencia que hayan conseguido los docentes”.
Finalmente, indicó el único mecanismo establecido para lograr la reubicación salarial de los docentes era la evaluación de competencias8. 14. La parte accionante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primer grado, la cual fue confirmada en su integridad por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 6 de octubre de 2022. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 15. La parte actora aseguró que en el presente asunto se superaban los requisitos generales de procedibilidad. En cuanto a los específicos, afirmó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la sentencia del 6 de octubre de 2022 incurrió en i) desconocimiento del precedente; ii) defecto fáctico, iii) sustantivo y iv) violación directa de la Constitución. 16.
Para la tutelante, la autoridad judicial accionada desconoció que esta Corporación, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado que los títulos de posgrados son remplazables por equivalencia de experiencia o viceversa9. Igualmente, que se desatendió la sentencia de la Corte Constitucional SU-172 de 2015 en la medida que la expresión "podrán" no es discrecional. 17.
En su entender, la existencia de dicha expresión en el artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015, le indica al servidor público lo que debe hacer para la equivalencia o sustitución de título para acceder al salario de doctorado. 8 De conformidad con lo establecido en los artículos 35 y 36 del Decreto 1278 de 2002. 9 Rad 18662.
Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil ocho (2008) Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. De otra parte, la tutelante expuso que la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación incurrió en defecto fáctico porque desconoció las reglas de la sana crítica.
Ello, al manifestar en su decisión que para ser reubicada en un nivel salarial superior, tal y como concluyó el a quo, el artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 exige, además de reunir los correspondientes requisitos, obtener más de 80% en la evaluación de competencias, lo cual no se encontraba acreditado en el proceso. 19. En su concepto, no tenía nada que probar en relación con la evaluación de competencia, porque la pretensión de recibir salario equivalente al de docente con doctorado no es ni implica reubicación salarial porque no buscó pasar al nivel salarial B o al C o al D. Igualmente, porque tampoco aspira a ascender de grado en el escalafón toda vez que ya se encuentra en el grado tres que es el máximo grado. 20.
En esta orientación, atribuyó a la autoridad judicial accionada haber incurrido en defecto sustantivo, pues a su juicio, resultaba “impertinente” haber aludido al artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 referente a la evaluación de competencias toda vez que dicha prueba o test resultaba procedente para cambiar de nivel salarial o para ascender de grado, situación que no le resultaba aplicable puesto que se encuentra escalafonada en el grado 3A. 21.
Igualmente, la parte accionante aseveró que se presentó una violación directa de la Constitución en la medida en que en su entender se desconoció de manera flagrante el principio de favorabilidad, puesto que, principalmente, la expresión “podrán” contenida en contenida en el artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015 fue interpretada de manera restrictiva y desatendiendo la hermenéutica de la garantía “pro operario". 22.
Fue enfática en que «la inflexión verbal “podrán” corresponde al tiempo futuro imperfecto del modo indicativo que funge como sustitución del modo imperativo», razón por la que desde ningún punto de vista podía considerarse que se trataba de una situación discrecional o facultativa. 1.5. Actuaciones relevantes 1.5.1. Admisión de la acción de tutela 23.
Mediante auto del 11 de enero de 2023, el magistrado ponente de esta providencia admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la parte accionante, así como al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como autoridad accionada. 24. A su vez, se ordenó la vinculación como terceros con interés de: i) el Tribunal Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Cesar10; ii) la Nación – Ministerio de Educación Nacional; iii) el municipio de Valledupar – Secretaría de Educación11; y iv) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado12. 1.5.2.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron los siguientes informes: 1.5.2.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B 25. El magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, ponente de la decisión censurada, manifestó que las razones en las que fundamentó la decisión censurada están consignadas de manera amplia y suficiente en su parte motiva.
En consecuencia, indicó que se atendría a lo que se demostrara durante el trámite. 1.5.2.2. Ministerio de Educación Nacional 26. Solicitó su desvinculación del presente proceso en la medida que la transgresión de los derechos se atribuía a la decisión judicial proferida por el juez ordinario de segunda instancia, razón por la que carecía de legitimación en la causa por pasiva. 1.5.2.3.
Los demás sujetos vinculados, pese a ser notificados del presente trámite, no intervinieron. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 27. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Flor Claudia Hernández Mojica contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa – solicitud de desvinculación 28. El Ministerio de Educación Nacional solicitó su desvinculación del presente trámite en atención a que los reproches de la parte accionante se dirigen, 10 Por ser la autoridad que dictó la sentencia de primer grado. 11 En su condición de parte demandada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 12 Conforme lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exclusivamente, contra la autoridad judicial que profirió la decisión de segunda instancia objeto de censura, por tanto, manifestó carecer de legitimación en la causa por pasiva. 29.
Al respecto, no se accederá a lo pretendido por la cartera en comento puesto que su vinculación al proceso constitucional no se dio como autoridad accionada, sino en calidad de tercero con interés en el resultado que se llegue a adoptar, en atención a que fungió como demandada en el trámite que culminó con la sentencia que la parte accionante solicita sea dejada sin efectos. 2.3.
Legitimación en la causa 30. La Sala advierte que la parte accionante está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. 31. Lo anterior, por cuanto fungió como demandante al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Valledupar – Secretaría de Educación con ocasión a la negativa en torno a que le fuera reconocido y pagado el salario correspondiente al nivel salarial “3A con doctorado” y que culminó con la sentencia del 6 de octubre de 2022 objeto de censura. 32.
Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación está legitimada en la causa por pasiva por ser la autoridad que profirió la decisión que se reprocha mediante esta vía de protección constitucional y a la cual, la parte actora atribuye la afectación de sus garantías fundamentales. 2.4.
Problemas jurídicos 33. Con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 34. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, se resolverá: ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en los defectos que se le atribuyen y con ello vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante al proferir la sentencia del 6 de octubre de 2022, mediante la cual confirmó la decisión del 30 de julio de 2020 del Tribunal Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cesar que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en procura de obtener el reconocimiento y pago del salario correspondiente al nivel salarial 3A con doctorado, con fundamento en que la experiencia de cuatro (4) años adquirida en su labor de docente, resultaba equivalente al título de posgrado en mención? 35.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse; (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 36.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201213. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema14. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales15. 37.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201416. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia17 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial18. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 15 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 17 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 18 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) cuando proceda, efecto decisivo de la irregularidad procesal. 39.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 40. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Análisis sobre los requisitos generales de procedibilidad 2.6.1. Tutela contra tutela 41. Para esta Sala resulta claro que no existe reparo alguno frente a este requisito toda vez que la decisión objeto de censura se trata de la sentencia proferida en margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante al que se ha hecho alusión con antelación. Bajo tal orientación, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza. 2.6.2.
Inmediatez 42. En relación con esta exigencia no se advierte ningún reproche, si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue dictada el 6 de octubre de 2022, mientras que la acción constitucional fue incoada el 15 de diciembre del mismo año. 43. Así las cosas, sin necesidad de determinar la fecha en que adquirió ejecutoria, se observa que se interpuso dentro del término que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional. 44.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201419, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200520, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.3.
Subsidiariedad 45. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo dictado por el juez ordinario de primera instancia, es evidente el agotamiento de los mecanismos ordinarios. 46. De otra parte, de los argumentos propuestos para fundamentar los defectos invocados tampoco se advierte que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia contenidos en los artículos 248 y 256 de la Ley 1437 de 2011. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez. 20 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.4. Relevancia constitucional 47. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200521.
En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional. Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes22. 48.
Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202223, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 21 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 23 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 49. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201424, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 50.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 51.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202225 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 52.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 53.
Con tales precisiones, conviene recordar que el accionante considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al confirmar la sentencia de primer grado, incurrió en: i) desconocimiento del precedente en relación con que los títulos de posgrado son remplazables por equivalencia de experiencia o viceversa, así como respecto de la expresión “podrán”; ii) defecto fáctico y sustantivo, porque, contrario a lo señalado por la autoridad accionada, a) no tenía nada que probar en relación con la evaluación de competencia de que trata el artículo 36 del Decreto 1278 de 2002 puesto que b) ello solo aplica cuando se pretenda cambiar de nivel salarial o para ascender de grado, mientras que su aspiración se relacionaba exclusivamente con recibir salario equivalente al de docente con doctorado; situación que no implicaba ni reubicación en los distintos niveles ni tampoco ascender en el escalafón puesto que ya se encontraba en el grado 3; iii) violación directa de la Constitución toda vez que se efectuó una interpretación restrictiva de la expresión “podrán” contenida en el artículo 2.2.2.5.1 del decreto 1083 de 2015 que desconoció el principio de favorabilidad en materia laboral. iv) Desconocimiento acerca del hecho que la expresión “podrán” corresponde al tiempo futuro imperfecto del modo indicativo razón por la cual que funge como sustitución del modo imperativo" y, en consecuencia, no otorga una facultad o discrecional a su destinatario.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. Para esta Sala de Decisión, el requisito de relevancia constitucional no se encuentra superado en el caso concreto, puesto que los argumentos que dan sustento a la presente acción constitucional, son, esencialmente, la reiteración de los que fueron propuestos al interior del proceso ordinario.
Como fundamento de lo anterior, debe tenerse en cuenta lo siguiente: 55. La parte accionante, al incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendió que le fuera reconocida la asignación básica mensual concerniente al grado “3A con doctorado”, en atención a que, en su entender, debía darse aplicación al artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015 que establece una equivalencia de cuatro (4) años de experiencia profesional para suplir el título de doctorado. 56.
Al respecto, el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante proveído del 30 de julio de 2020, despachó desfavorablemente las pretensiones de la demanda por cuanto: i) La accionante solo contaba con título de magister y el mismo no se equiparaba al de doctorado; ii) las equivalencias estipuladas en el artículo 2.2.2.5.1 del Decreto 1083 de 2015 no resultaban obligatorias sino que tenían carácter optativo o discrecional; iii) el Ministerio de Educación Nacional no había establecido a la fecha que tales parámetros contenidos en el estatuto de profesionalización docente debían tenerse en cuenta para “reemplazar o sustituir el título de doctorado bajo la experiencia que hayan conseguido los docentes”.
Por último, porque iv) el único mecanismo establecido para lograr la reubicación salarial de los docentes era la evaluación de competencias26. 57. Que inconforme con lo resuelto, la actora interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes aspectos contenidos en dicho escrito: i) "La evaluación de competencia es para ascender de grado, o sea pasar al grado dos o tres.
O para cambiar de nivel, es decir pasar al nivel B, C o D. Ninguna de las pretensiones de la demanda suplica ascenso de grado o cambio de nivel”. ii) No resulta cierto que la expresión “podrán” contenida en el artículo 2.2.2.5.1. del Decreto 1083 de 2015, sea una facultad discrecional toda vez que “es una orden de la ley para la autoridad responsable de aplicar equivalencia, en el sentido de que esa facultad está condicionada a que si el evento probable ocurre, es decir, el empleado público acredita la suficiente experiencia profesional” la autoridad está conminada a “aplicar la equivalencia”. iii) “La inflexión verbal “podrán” corresponde al tiempo futuro imperfecto del modo indicativo". 26 De conformidad con lo establecido en los artículos 35 y 36 del Decreto 1278 de 2002.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) En aplicación del principio de favorabilidad, debió interpretarse la expresión “podrán” desde un punto de vista más beneficioso al trabajador, y por tanto, como una orden y no una facultad discrecional de aplicar la equivalencia; pues esta última hermenéutica estimula al servidor público. v) El Consejo de Estado, en concepto 18662 de 3 de julio de 2008 de la Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado que "los títulos de posgrado son reemplazables por equivalencias de experiencia o también de manera viceversa; experiencia por título para ejercicio de la función pública”. 58.
No obstante, pese a los argumentos de oposición propuestos contra la decisión de primera instancia, la providencia recurrida fue confirmada en su integridad por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. Esto, al concluir que, conforme constató el a quo, el Decreto 1083 de 2015 pese a permitir la homologación del título de posgrado en la modalidad de doctorado o postdoctorado por 4 años de experiencia profesional y viceversa, siempre que se acredite el título profesional, también estipuló expresamente que las autoridades competentes tendrían que establecer las equivalencias para los empleos que lo requieran en sus respectivos manuales específicos o en acto administrativo separado. 59.
Igualmente, que no resultaba posible que los grados, títulos, licencias, matrículas o autorizaciones contenidos en las normas sobre la materia pudieran compensarse por experiencia u otras calidades, salvo cuando la ley así lo establezca, y en consecuencia, no resultaba de recibo el argumento de la accionante en torno a que solo pretendía el reajuste de su salario, mas no ascender de grado o pasar de nivel en el escalafón docente, puesto que para ser reubicada en un nivel salarial superior, además de acreditar los correspondientes requisitos, debía obtenerse más de 80% en la evaluación de competencias. 60.
Asimismo, que, contrario a lo señalado por la accionante, el Decreto 1083 de 2015 no dispone un mandato para la autoridad responsable de aplicar equivalencia en los términos solicitados, puesto que el referido cuerpo normativo de naturaleza reglamentaria establece de manera expresa que las autoridades competentes tienen el deber de consignar en los manuales específicos o en acto administrativo separado las respectivas equivalencias para los empleos. 61.
Ante este panorama, esta Sala de Decisión estima que, del análisis de los defectos propuestos en el escrito de tutela, se advierte una argumentación que replica los cargos de oposición a lo resuelto en primera instancia y confirmado en sede de apelación por parte de la autoridad judicial accionada. 62. En este sentido, se estima que la simple reiteración de los fundamentos de oposición que ya fueron expuestos en sede ordinaria, sin plantear un debate desde el Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co punto de vista constitucional más allá de invocar la vulneración de garantías superiores, no permite que se tenga por superado el presente requisito de procedibilidad. 63.
Así las cosas, más allá de plantear una discrepancia frente a la aplicación de la norma o el análisis de los elementos de convicción que efectuó el juez en ejercicio de la autonomía que se le garantiza en desarrollo de su función, debe proponerse una discusión desde el punto de vista constitucional que habilite a este operador para retornar sobre asuntos que ya fueron conocidos por los jueces naturales de la causa. 64.
En el caso concreto, se estima que el desacuerdo de la parte accionante se circunscribe, fundamentalmente, respecto a la interpretación normativa hecha por los jueces ordinarios en torno al régimen de las equivalencias para los docentes del sector oficial. 65. Para la Sala, el asunto no involucra una discusión en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental27 y, por tanto, se trata de una cuestión que no reviste una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional28 66.
Proceder en sentido contrario, daría lugar a instituir una instancia adicional que desconoce que la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal29. 67. En todo caso, y arribados a este punto debe reiterarse el carácter excepcional y restringido del mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales, sobretodo si se trata de decisiones de las Altas Cortes, que implica, conforme se puso de presente en líneas anteriores, un esfuerzo argumentativo significativo por parte de quien considere que con lo resuelto se incurrió en una vía de hecho, a partir, por ejemplo, del planteamiento de debates desde el punto de vista constitucional; lo cual, evidentemente no se tiene por acreditado cuando quienes acuden al mecanismo de amparo se limitan a reiterar los razonamientos expuestos al interior del proceso ordinario. 68.
Con tales precisiones, y al haberse advertido que mediante esta vía constitucional la parte actora presentó, en esencia, los mismos argumentos de oposición expuestos contra la decisión de primera instancia del 30 de julio de 2020 y que fuese confirmada por la autoridad judicial accionada, sin proponer un reproche desde la órbita constitucional, no se considera superado el requisito materia de análisis y, por tanto, no hay lugar a realizar un pronunciamiento de fondo. 27 Sentencia SU-103 de 2022. 28 Ibídem. 29 Ibídem.
Demandante: Flor Claudia Hernández Mojica Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2022-06764-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia del mecanismo de amparo promovido por la señora Flor Claudia Hernández Mojica contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por no superarse el requisito de relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.