Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-2016) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Beatriz Elena Zapata Torres, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP08310 del 11 de marzo de 2014, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP013895 del 30 de abril de 2014, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la 2 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres confirmó; y iii) RDP017033 del 28 de mayo de 2014, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio (o sea, a partir del 8 de marzo de 2007) teniendo en cuenta las primas de navidad y vacaciones como factor salarial; ii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iii) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Beatriz Elena Zapata Torres nació el 8 de marzo de 1957, por lo que cumplió 50 años de edad el 8 de marzo de 2007. ii) Entre el 5 de abril y el 30 de septiembre de 1979, laboró como docente de carácter oficial en el municipio de Hato Corozal, Casanare. iii) Desde el 9 de febrero de 1994, fue vinculada mediante el Decreto 0361 del 28 de enero de 1994, en virtud del sistema de cofinanciación municipal plan 70% - 30% en el cargo de maestro de tiempo completo en el nivel básica primaria. iv) Posteriormente, a partir del 5 de febrero de 1998 y hasta el 31 de diciembre de 2002 fue incorporada al municipio de Medellín, con el Decreto 3810 del 23 de diciembre de 1997, como docente de primaria, luego a partir del Decreto 13 del «6 de enero de 2004, fue incorporada al municipio certificado». 3 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres v) Así las cosas, acumuló más de 20 años de servicio como educadora, de manera diligente y abnegada. vi) El 21 de febrero de 2014, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 11, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. Asimismo, se invocó como vulnerado el Decreto 081 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que los actos administrativos atacados desconocieron sus derechos y vulneraron expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Zapata Torres sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden territorial o descentralizados, y 50 años de edad. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio prestados en la Nación, o con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que prescribe dicha prestación.1 Propuso las excepciones de ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación, y prescripción. 1 Folios 60 al 63. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia escrita proferida el 31 de mayo de 2016, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Las pruebas aportadas al proceso dan cuenta de que, para el 21 de febrero de 2014, momento en el que la actora formuló la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia no contaba con los requisitos para acceder a dicho beneficio, pues pese a que acreditó una vinculación como docente anterior al 31 de diciembre de 1980, es claro que la misma fue como docente nacional y no territorial o nacionalizada. ii) Lo anterior por cuanto la accionante fue nombrada en el cargo de docente a partir del 5 de abril de 1979 por la Coordinación Nacional de Educación Contratada del departamento de Casanare, lo que permite concluir que pertenecía a un grupo de docentes adscrito a los centros educativos contratados, cuyo nombramiento provenía de la ratificación del Ministerio de Educación Nacional, y, por tanto, ostentaban el carácter de docentes nacionales. iii) En ese orden, es claro que por el tipo de vinculación, los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo y/o docente de los centros educativos de educación contratada estaban a cargo de la Nación, siendo así que la señora Zapata Torres no cumple con el presupuesto de haber tenido una designación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada. iv) En gracia de discusión, el tiempo servido como docente cofinanciada en el municipio de Medellín a partir de 1994 se reputa de carácter nacional, debido precisamente a la intervención y financiación de la Nación, luego tampoco sería 2 Folios 96 al 104.

Con ponencia del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres computable para efectos del reconocimiento pretendido. 1.4. El recurso de apelación El apoderado de la señora Beatriz Elena Zapata Torres interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) Dentro del plenario obra acta que acredita que la docente fue posesionada ante el alcalde del municipio de Hato Corozal en representación propia y no como delegado del Ministerio de Educación. Luego, «a todas luces se puede observar y concluir que el tiempo prestado como docente en el año 1979, es con una vinculación territorial o nacionalizada, por tanto, el tiempo de servicios 1979 es válido para computarse para la adquisición al derecho prestacional pensión gracia». ii) Como la accionante ingresó a laborar el 5 de abril de 1979, lo hizo bajo una vinculación nacionalizada, ya que, en virtud de la Ley 43 de 1975, quedó inmersa en el proceso de nacionalización de la educación. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 3 Folios 107 al 111. 4 Folio 169 5 Ibidem 6 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres 2.1.

El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 6 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 7 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.

También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme la cédula de ciudadanía, la señora Beatriz Elena Zapata Torres nació el 8 de marzo de 1957, es decir, cumplió 50 años de edad el 8 de marzo de 2007.18 ii) El 5 de abril de 1979, la señora Zapata Torres tomó posesión del empleo de profesora en la sección primaria del Colegio Luis Hernández Vargas de Hato Corozal (Casanare), ante el acalde municipal, cargo para el que fue nombrada según Resolución 207 de abril de 1979.19 iii) El 23 de abril de 1979, la Coordinación Nacional de Educación de Casanare (de conformidad con lo preceptuado en el Decreto 2768 de 1975) hizo constar que la actora fue nombrada como docente de primaria en el municipio de Hato Corozal (Casanare), en la Escuela Luis Hernández Vargas, en virtud de la Resolución 207 de abril de 1979, cargo para el cual debía tomar posesión ante la alcaldía municipal.20 iv) A través del certificado de información laboral expedido por la Secretaría de Educación de Casanare se certificó que la demandante estuvo vinculada como docente del sector público nacional desde el 5 de abril hasta el 30 de septiembre de 1979, prestando servicios al empleador «Coordinación Nacional de Educación Contratada en Casanare», y que realizó aportes para pensiones ante la Caja Nacional de Previsión, Cajanal.21 18 Folio 11 19 Folio 23 20 Folio 22 21 Folio 21 13 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres 14 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres v) La Secretaría de Educación del municipio de Medellín certificó que la actora se vinculó a partir del 9 de febrero de 1994 a través del Decreto 0361 de 28 de enero de 1994,22 mediante el sistema de cofinanciación Nación – Municipio 70% - 30% en el cargo de nivel básica primaria en la Concentración Educativa Fe y Alegría José María Vélez, vínculo que se prorrogó hasta el 2 de noviembre de 2017.23 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 11 de marzo de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP008310 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 21 de febrero de 2014, toda vez que la peticionaria no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado, pues varios nombramientos fueron efectuados en plazas nacionales.24 ii) Los días 30 de abril y 28 de mayo de 2014, la UGPP expidió las Resoluciones RDP013895 Y RDP 017033, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.25 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en el auto del 24 de agosto de 2017, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Constancia de directora administrativa de la Secretaría de Educación de Casanare en la que certifica lo siguiente:26 22 Folios 186 y 187 23 Folios 24, 26, 27, 188 y 189. 24 Folios 12 al 14. 25 Folios 15 al 17 y 18 al 20. 26 Folios 337 y 338 15 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres Que revisados los registros de planta, ZAPATA TORRES BEATRIZ ELENA, ingresó el 05/04/1979 al 30/09/1979, desempeñando el cargo de docente NACIONAL, en la Institución Educativa Luis Hernández Vargas del Municipio de Hato Corozal, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones. 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: El período comprendido entre el 5 de abril y el 30 de septiembre de 1979, en el que la demandante prestó servicios como docente en la coordinación de educación contratada,27 para esta Subsección debe tenerse como una vinculación de carácter nacional, en tanto que se observa que la coordinación de educación misional contratada hace parte del sector público nacional.

Lo anterior se confirma con la información contenida en el certificado sobre períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones emitido por la Secretaría de Educación de Casanare, del que se desprende con claridad que la docente laboró como servidora pública de carácter nacional, al servicio de la Coordinación Nacional de Educación de Casanare y que sus aportes a pensión fueron consignados a la Caja Nacional de Previsión como entidad nacional; asimismo, con el oficio del coordinador de la Coordinación Nacional de Educación de Casanare, en el que se hizo constar que la actora fue nombrada 27 Sobre la pensión gracia y docentes vinculados a través del mecanismo de educación nacional contratada, esta Sección ha manifestado en múltiples oportunidades que dichos docentes tienen la connotación de nacionales, resultando improcedente el reconocimiento de la prestación. Para el efecto, ver sentencias del 2 de junio de 2022 (radicación 88001-23-33-000-2015-00054-02 (1393- 2016)); 3 de marzo de 2022 (radicación 27001-23-33-000-2019-00023-01 (3636-2021)); 2 de octubre de 2020 (radicación 19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019)); 25 de septiembre de 2020 (radicación 25000-23-42-000-2015-06485-01 (2816-2018)); y 28 de octubre de 2016 (radicación 85001-23-33-000-2013-00038-02 (4634-2014)). 16 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres docente de primaria en el municipio de Hato Corozal (Casanare), a través de dicha coordinación. En igual sentido, el departamento de Casanare, en respuesta de la prueba de oficio solicitada en esta instancia hizo constar que la vinculación de la señora Zapata Torres con el municipio de Hato Corozal (Casanare), se hizo con cargo a la Nación. En materia de educación nacional contratada, la jurisprudencia de esta Sección ha sido pacífica en el sentido de indicar que los docentes que laboraron bajo ese mecanismo tienen la calidad de docentes nacionales.

Así lo indicó en sentencia del 17 de agosto de 2017, donde advirtió lo siguiente:28 La Educación Misional Contratada nace con la aprobación por parte del Congreso Nacional del Concordato y Protocolo Final suscrito entre la Santa Sede y el Estado Colombiano, a través de la Ley 20 de 1974. Esta modalidad de prestación del servicio educativo, permitió la ampliación de la cobertura educativa en las regiones más remotas del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el gobierno Nacional y la Iglesia Católica, cuyo objeto se contraía a la administración del servicio público educativo por parte de la Iglesia y al desarrollo de los programas oficiales en los Centros Educativos Contratados bajo la orientación del Ministerio de Educación Nacional en las zonas asignadas, que comprendían alrededor de 19 departamentos.

En desarrollo de la Ley 20 de 1974, el gobierno Nacional expidió los Decretos 2768 de 1975, 2484 de 1976 y 2155 de 1987, dentro de los cuales se establecieron las directrices y parámetros generales bajo los que se contrataría y desarrollarían los objetivos de la Educación Misional. En los citados Decretos se definió que los contratos serían celebrados por el presidente de la República y el Ministerio de Educación Nacional, con el respectivo Ordinario Competente de la Iglesia Católica y que la financiación de los costos de infraestructura, funcionamiento, planta de personal docente y administrativa de los centros educativos bajo contrato, administrados por la Iglesia Católica en cada zona, serían sufragados directamente por la Nación con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto en cada año. En cuanto a la administración del personal docente al servicio bajo esta modalidad, el artículo 4.o del Decreto 2768 de 1975 modificado por el artículo 1.o del Decreto 2484 de 1976, estableció el procedimiento para su vinculación, que inicialmente debía ser adelantado por el Ordinario Competente (Iglesia Católica) y posteriormente avalado por el Ministerio de Educación Nacional, a quien en todo caso correspondía mediante ratificación, coordinar los nombramientos y toda novedad del personal de los centros educativos contratados (traslados, licencias, 28 Proceso 81001-23-39-000-2015-00006-01 (0468-2017).

UGPP contra Gustavo Rivera Flórez. M P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres vacaciones, renuncias, insubsistencias etc.). De igual forma, se dispuso que estos educadores debían reunir las condiciones y requisitos consignados en las disposiciones legales generales o especiales sobre escalafón docente y en el régimen administrativo para funcionarios públicos.

A partir del año 2001, con la expedición del Decreto 1286 que reglamentó el artículo 200 la Ley 115 de 1994, la competencia para la suscripción de estos contratos con iglesias y confesiones religiosas se trasladó a las entidades territoriales con cargo a sus presupuestos, bajo la continuada inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

De lo anterior se deduce, en principio, el carácter oficial de la Educación Misional Contratada que se desarrolló en el país desde 1975, en tanto era administrada por las denominaciones católicas con sujeción a las disposiciones y directrices expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y financiada con recursos directos de la Nación hasta el año 2001, lo que a su vez permite concluir, que el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación de dicho Ministerio, ostentaban indudablemente el carácter de docentes nacionales.» Esta posición, además, ha sido reiterada en sentencias del 14 de septiembre de 2017,29 y más recientemente el 25 de septiembre de 2020,30 2 de octubre de 202031 y del 2 de julio de 2022,32 entre otras.

Así las cosas, de todo lo anterior se desprende que la demandante no acreditó los requisitos necesarios para que se le reconociera la pensión gracia, luego, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, el hecho de que fuera vinculada a una institución educativa que operaba bajo la modalidad de educación contratada sí resulta relevante para determinar el tipo de vinculación de la docente, y, en ese sentido, está suficientemente claro que su designación en el Colegio Luis Hernández Vargas fue de carácter nacional.

No se puede perder de vista que lo primero que se debe determinar para definir si la docente tiene el derecho, o no, al reconocimiento de la pensión gracia, es si 29 Proceso 63001-23-33-000-2012-00153-01 (0071-2014). UGPP contra Raúl Tobón Tamayo. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 30 Proceso 25000-23-42-000-2015-06485-01 (2816-2018).

Yolanda Ríos Ospina contra la UGPP. MP César Palomino Cortés. 31 Proceso 19001-23-33-000-2017-00393-01 (2462-2019). Edison Alfredo Albán Angulo contra la UGPP. MP Carmelo Perdomo Cuéter. 32 Proceso 88001-23-33-000-2015-000054-02 (1393-2016). UGPP contra Carmen Emilia Trespalacios Amaris. MP. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres tuvo una designación de carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

En ese orden, como la única vinculación que acreditó la señora Zapata Torres con antelación al 31 de diciembre de 1980 proviene de la coordinación de educación contratada en desarrollo del procedimiento dispuesto por el Decreto 2768 de 1975, modificado por el Decreto 2484 de 1976, no cabe duda de que esta tiene carácter nacional y no puede computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Así las cosas, teniendo en cuenta que la Sección Segunda de esta Corporación a través de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 dejó claro que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los docentes deben acreditar la vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980, este se constituye como un requisito sine qua non para conceder esa prestación. En suma, en atención al material probatorio aportado, resulta claro que la accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado, situación que impide continuar con el análisis de los demás requisitos contemplados en las normas que regulan la materia. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201633, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 19 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,34 la Sala no condenará en costas de segunda instancia a la parte demandante, por cuanto no se encuentran causadas pues, aunque se resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto, la entidad accionada no intervino en esta instancia. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada por cuanto la demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia reclamada. 34 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 20 Radicación: 05001-23-33-000-2015-00697-01 (3228-16) Demandante: Beatriz Elena Zapata Torres En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 31 de mayo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Beatriz Elena Zapata Torres, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.

En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con impedimento aprobado Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM