CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER Medio de control: NULIDAD - LESIVIDAD Temas: RÉGIMEN JURÍDICO DE LA REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO.

Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad formulada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, a efectos de que se invalide la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, mediante la cual se revocó directamente un acto de adjudicación de baldíos. I.- A N T E C E D E N T E S 1. La demanda Mediante escrito presentado el 17 de enero de 2011 (fl. 164 c. ppal.), por conducto de apoderado judicial (fl. 1 c. ppal.), el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, interpuso demanda de nulidad -lesividad-, a efectos de que se declare la nulidad de la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, mediante la cual se revocó la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1996, que en su momento adjudicó un predio baldío al señor Luis Gómez Maldonado1. 1 En la demanda se pretendió: “Declarar la nulidad de la Resolución 389 del 21 de mayo de 2010 proferida por el Director Territorial Cundinamarca del INCODER, a través de la cual se revocó la No. 2 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Como fundamento fáctico de las pretensiones, se narró que mediante la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1966, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA adjudicó al señor Luis Gómez Maldonado el predio baldío denominado San Luis, localizado en el municipio de Sesquilé, Cundinamarca, el cual constaba de un área de 4,3800 ha.

En escrito radicado el 12 de septiembre de 2002, la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. solicitó al INCORA la revocatoria de ese acto de adjudicación, por considerar que el bien adjudicado no tenía la naturaleza de baldío, sino que le pertenecía a esa sociedad, que lo adquirió por compra, según escritura pública No. 92 del 27 de mayo de 1961.

A esta solicitud se le impartió un trámite inicial del que luego se declaró su nulidad, por cuanto el acto mediante el cual se dio inició al procedimiento de la revocatoria no había sido notificado personalmente al adjudicatario del inmueble. Luego, se corrigió el anterior yerro y se reinició el trámite con la comparecencia de un curador ad litem nombrado por la entidad para el efecto.

La actuación administrativa concluyó con la expedición de la resolución que revocó el acto de adjudicación de baldío, a pesar de que previamente se puso en conocimiento de la administración que el señor Luis Gómez Maldonado había fallecido desde hacía trece años, por lo que debía declararse la nulidad de lo actuado para llamar a comparecer a sus herederos2. 14854 del primero (01) de diciembre de 1966, proferida por la Gerencia General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria del entonces INCORA, mediante la cual se adjudicó al señor LUIS GOMEZ MALDONADO, el predio baldío denominado SAN LUIS, ubicado en jurisdicción del municipio de Sesquilé, departamento de Cundinamarca, con un área de cuatro hectáreas tres mil ochocientos metros cuadrados (4 Has- 3.800 M2)” (fl. 165 c. ppal.). 2 Esto se relató en los siguientes términos: “Que el señor LUIS RENE GOMEZ ROMERO en escrito del 11 de mayo de 2010 dirigido a la Alcaldía de Sesquilé-Cundinamarca, manifestó: "Teniendo en cuenta lo manifestado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, en el cual me notificó el acto administrativo por el cual se inicia el procedimiento de revocatoria directa No. 80, me permito manifestarle respetuosamente, que mi padre el señor LUIS GOMEZ MALDONADO (q.e.p.d.), a quien era dirigida directamente la notificación personal, falleció hace trece (13) años, por lo que considero se ha incurrido en una nulidad procesal, ya que para acción, se debió contar con la comparecencia de todos sus hijos, notificándolos personalmente de conformidad con el artículo 140, numeral 90 del Código de Procedimiento Civil, art. 3 del Código Contencioso Administrativo, Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y demás normas concordantes al respecto, siendo los aludidos: LUIS RENE, DORA DEL CARMEN, CIRO HENRY, EDGAR DANILO, NESTOR ALIRIO, DANIEL GERARDO, GLADYS CUSTODIA, ANA LUCILA, MARLEN Y SIMO JAVIER GOMEZ ROMERO (folio 95 del expediente)” (fl. 167 c. ppal.). 3 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad El procedimiento ante señalado se adelantó por la autoridad con sujeción a lo previsto en el artículo 41 del Decreto 2664 de 1994 -reglamentario de la Ley 160 de 1994-, a pesar de que, según se expresa en la demanda, la norma aplicable era el Decreto 2733 de 1959. 1.1.

Causales de nulidad invocadas En la demanda se adujo que la resolución 389 del 21 de mayo de 2010 fue expedida con infracción de los artículos 29 de la Constitución Política, por cuanto en ella se adoptó la decisión de revocar la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1966, sin contar con la necesaria anuencia de los particulares beneficiarios del acto revocado, que en este caso son los herederos del señor Luis Gómez Maldonado, a quien inicialmente se le había adjudicado el predio, pero había fallecido para la época en que se inició el trámite de la revocatoria.

De acuerdo con lo señalado por la entidad accionante, el procedimiento que derivó en la expedición de la resolución 389 de 2010 debía estar gobernado por la Ley 135 de 1961, pues esta era la norma vigente al momento de proferirse el acto revocado -resolución 14854 de 1966-, pues consideraba que el acto de adjudicación comporta una situación jurídica nacida y consumada en vigencia de esa ley, y no de lo prescrito por la Ley 160 de 1994.

Según se expresa en la demanda, en la parte resolutiva de la resolución 14854 de 1966 -acto revocado- se especificó que frente a esa decisión cabían, entre otros recursos y acciones, la revocatoria directa consagrada en el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, cuya oportunidad fenecía a los dos años. Sin embargo, como la solicitud efectuada por la Empresa de Energía de Bogotá se hizo en el 2002, dicha oportunidad había fenecido, lo que permitía la aplicación de la regla general de revocatoria, contenida en el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, dado que la ley agraria no tenía un procedimiento establecido para la revocatoria de los actos administrativos.

En ese contexto, se consideró que, al aplicarse lo previsto en el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, “necesariamente debió solicitarse el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho, esto es (…) a los herederos del causante Luis Gómez Maldonado [y] como ese no fue el proceder, se violó el debido proceso que 4 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad según las voces del inciso primero del artículo 29 de la Constitución Política, debe aplicarse, entre otras, a toda clase de actuaciones administrativas”.

Además, en la demanda se adujo que la resolución 389 de 2010 fue expedida con infracción del artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, pero únicamente se indicó que, “[e]n cuanto al segundo cargo, por lo anteriormente dicho, también se violó el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, en razón a que en el mencionado procedimiento de revocatoria directa no se solicitó de su titular el correspondiente consentimiento expreso y escrito”. 2.

El trámite en única instancia 2.1. La demanda fue admitida el 24 de febrero de 2016 (fl. 217 c. ppal.)3, allí se ordenó la notificación personal del auto admisorio a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. -EEB S.A. E.S.P.- y a los señores Luis René, Dora del Carmen, Ciro Henry, Edgar Danilo, Néstor Alirio, Daniel Gerardo, Gladys Custodia, Ana Lucila, Marlén y Simón Javier Gómez Romero, en calidad de terceros interesados en el proceso. 2.2.

La Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la regla según la cual se debe contar con la anuencia del particular para revocar un acto administrativo, no opera en el presente caso, por cuanto el acto de adjudicación del supuesto baldío, carecía de eficacia desde su expedición, en la medida en que el predio materia de discusión nunca fue baldío, sino que se trataba de un bien privado, de propiedad de esa empresa.

Esto se adujo en los siguientes términos (fl. 276 y ss. c. ppal.): Para nuestro caso, es totalmente aplicable lo normado en el artículo 21 arriba citado [se alude al Decreto 2733 de 1959], en primer lugar, porque el INCORA, luego INCODER, hoy AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, adjudicó un predio que no podía entregar bajo esa figura, debido a que no se trataba de un inmueble baldío, sino de un terreno con títulos de dominio y propiedad a favor de una Empresa Prestadora de un Servicio Público.

El solo hecho de haberlo adjudicado contrariando la ley, hace que el acto que produjo la entrega del bien, no surta efectos jurídicos, pues nació viciado de 3 La demanda se había admitido inicialmente mediante auto del 11 de mayo de 2011 (fl. 182 c. ppal.), pero cuando se encontraba en trámite la notificación a los terceros interesados, mediante providencia del 5 de junio de 2013 se dejó sin efectos el auto admisorio y, luego, en proveído del 21 de octubre siguiente, se ordenó remitir el expediente a la Sección Tercera de la Corporación (fl. 213 c. ppal.). 5 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad ilegalidad, razón por la cual no creó situaciones o derechos favorables a favor del particular que lo recibió bajo unas condiciones de total irregularidad.

Es que no se puede acudir a la ley para acabar de hacer más gravosa la situación y proseguir violentando los derechos del propietario que ha sido totalmente ajeno a las irregularidades e ilegalidades cometidas en su contra. El predio, al no tener la calidad de baldío, no podía ser transferido a título de adjudicación a nadie, ya que todo lo actuado se opone a la Constitución y a la Ley, no está conforme con el interés público o social, pues atenta contra él, y creó un agravio injustificado contra la dueña del predio.

No es razonable ni legal aducir que para revocar el acto que produjo la adjudicación, se debía contar con el consentimiento expreso y escrito de la persona irregularmente favorecida. Además, se consideró que la condición de propietario del predio en cuestión se encontró acreditada con las pruebas aportadas con la solicitud de revocatoria directa, formulada en el 2012 y con la inspección ocular practicada por el INCODER al predio como producto de dicha solicitud, todo lo cual quedó vertido ulteriormente en la resolución 389 del 21 de mayo de 2010. 2.3.

La curadora ad litem nombrada para defender los intereses de los señores Luis René, Dora del Carmen, Ciro Henry, Edgar Danilo, Néstor Alirio, Daniel Gerardo, Gladys Custodia, Ana Lucila, Marlén y Simón Javier Gómez Romero, coadyuvó a la parte demandante y solicitó que se accediera a las pretensiones. 2.4. Mediante auto del 10 de diciembre de 2018 se ordenó la incorporación de las pruebas documentales aportadas por las partes (fl. 358 c. ppal.) y el 14 de junio siguiente se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 385 c. ppal.). 2.5.

La Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. presentó escrito de alegatos en el que calcó las consideraciones expresadas en la contestación de la demanda y solicitó que se despacharan desfavorablemente las pretensiones (fl. 386 c. ppal.). El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se declare la nulidad de la resolución 389 de 2010, “al encontrar que dentro del mencionado trámite administrativo se generaron acciones graves por parte del instituto, que configuran la vulneración a los derechos y garantías procesales que deben garantizárseles a todos los ciudadanos dentro de cualquier trámite o actuación que inicie la administración, so pena de incurrir en causal de nulidad del acto administrativo que resulte viciado, máxime cuando, se concluyó un proceso de revocatoria directa sin 6 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad que este cumpliera con los requisitos establecidos en la ley para ello, es decir, que no medió consentimiento por escrito del titular para su iniciación, ni se le permitió la comparecencia a los herederos del adjudicatario fallecido, desconociéndose así la normas procedimentales aplicables al trámite para la época de los hechos, situación que configura la causales de nulidad de los actos administrativos conforme lo establece el artículo 86 del C.C.A.”.

II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 128 del CCA establece que el Consejo de Estado conoce en única instancia de las demandas de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional y de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

Así las cosas, dado que en el presente asunto se demanda la nulidad de la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, acto proferido por una autoridad del orden nacional -Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER-, que versa sobre un tema agrario carente de cuantía, corresponde al Consejo de Estado su conocimiento, en única instancia. Aunado a lo anterior, el artículo 13 numerales 1 y 2 del Acuerdo 55 de 20034, mediante el cual se estableció el reglamento interno del Consejo de Estado, radicó en cabeza de la Sección Tercera el conocimiento de las demandas que se adelanten en ejercicio de la acción de nulidad y nulidad con restablecimiento del derecho, relativa a asuntos agrarios. 2.

Ejercicio oportuno de la acción Según lo prescrito en el artículo 136, “cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición”. 4 Vigente para la época en que se radicó la demanda. 7 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad En el presente asunto el INCODER pretendió la declaratoria de nulidad de la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, expedida por esa misma institución. Por tal motivo, el término para demandar fenecía el 22 de mayo de 2012, y como la demanda fue radicada por la entidad el 17 de enero de 2011 (fl. 164 c. ppal.), se entiende que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno. 3.

Legitimación en la causa El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural se encuentra legitimado en la causa por activa para demandar su propio acto -resolución 389 de 2010-. A su vez, se encuentran legitimados en su condición de terceros interesados la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P., en su condición de solicitante de la revocatoria directa del acto de adjudicación de baldíos -resolución 389 de 2010-, que derivó en la expedición de la resolución 389 de 2010, que ahora se enjuicia. Están igualmente legitimados en su condición de terceros interesados los señores Luis René, Dora del Carmen, Ciro Henry, Edgar Danilo, Néstor Alirio, Daniel Gerardo, Gladys Custodia, Ana Lucila, Marlén y Simón Javier Gómez Romero, respecto de quienes la entidad accionante logró constatar la condición de hijos del señor Luis Gómez Maldonado, a quien inicialmente se le adjudicó un bien baldío en la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1966, y frente a los cuales debió consultarse su anuencia para la expedición del acto de revocación. 4.

Caso concreto De conformidad con los cargos específicos de nulidad esgrimidos por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, fue proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural con infracción de los artículos 29 de la Constitución Política y 24 del Decreto 2733 de 1959, al revocar directamente la resolución 14854 del 1° de enero de 1966 sin contar con el necesario consentimiento del beneficiario o titular del derecho conferido mediante el acto revocado.

Dado que en las diversas intervenciones que se han efectuado en el proceso, se invocó la aplicación de distintas normas relativas a la revocatoria directa del acto 8 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad administrativo de adjudicación de baldíos, corresponde a la Sala establecer cuál es el régimen jurídico aplicable al caso concreto, a efectos de determinar la viabilidad del cargo de infracción normativa formulado en la demanda.

Con la expedición del Decreto ley 2733 de 1959 se instituyeron las condiciones generales a las que debían someterse las autoridades -entre ellas el INCORA- para revocar sus actos administrativos, así: Artículo 21.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido, o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando sea manifiesta su oposición con la Constitución o la ley; b) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él; c) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

Artículo 22.- La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo y en relación con providencias o actos ejecutoriados o que se hallen sometidos al control de los tribunales contencioso administrativo, siempre que en este último caso no se haya dictado sentencia definitiva. Artículo 23.- Ni la petición de revocación de un acto, ni la providencia que sobre ella recaiga, reviven los términos legales para el ejercicio de las respectivas acciones contencioso-administrativas.

Artículo 24.- Cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. La existencia de un régimen o procedimiento especial para la adopción de decisiones de esa naturaleza debía estar contenido en normas especiales, que así lo regularan.

Tal fue el caso del artículo 38 de la Ley 135 de 1961, que consagró: Artículo 38. Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de la presente ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo por los procuradores agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos. Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta ley. 9 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad El Instituto podrá verificar, dentro del término de dos años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencias de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base para la adjudicación. En la disposición transcrita se estableció la posibilidad de que el INCORA efectuara una verificación encaminada a asegurar la plena observancia de los requisitos exigidos para la adjudicación de terrenos baldíos, pero sin establecer una facultad especial distinta a la mera verificación. Es decir, con el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, no se creó para el INCORA una competencia para adelantar un procedimiento administrativo especial de revocatoria, que fuera distinto al señalado en términos generales por el Decreto 2733 de 1959.

De este modo, si en el transcurso de los dos años posteriores a la expedición del acto de adjudicación se hubiera verificado el incumplimiento de algún requisito y se optara por la revocatoria del acto, esta actuación estaría gobernada por lo previsto en el citado Decreto5. Con la expedición de la Ley 4ª de 1973, se hizo explícita la voluntad del legislador de establecer un procedimiento especial de revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, al modificarse expresamente lo previsto previamente por el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, así: Artículo 16.

El inciso final del artículo 38 de la Ley 135 de 1961, quedará así: El Instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos (2) años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocular, y en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Si hallare inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo.

Con esta prescripción normativa se confirió al INCORA la potestad de revocar actos administrativos de adjudicación de baldíos, siempre que hubiera verificado, dentro de los dos años posteriores y con citación del adjudicatario, la inexactitud de las conclusiones a las que se hubiera llegado en la valoración de las pruebas que hayan servido de base para la adjudicación. 5 Esta tesis ha sido sostenida previamente por la Corporación, por ejemplo, en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de junio de 2010, exp. 25295 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez (E)); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de julio de 2007, exp. 15329 (M.P. Enrique Gil Botero). 10 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad El artículo 16 de la ley 4ª de 1973 estuvo vigente hasta la entrada en vigor del decreto ley 01 de 1984, que en su artículo 2686 derogó expresamente, entre otros, el Decreto 2733 de 1959 -que regulaba en términos generales la revocatoria directa de actos administrativos- y el artículo 38 de la ley 135 de 1961, esto es, la disposición que confería al INCORA la potestad para revocar en condiciones especiales los actos de adjudicación de bienes baldíos.

De este modo, con la expedición del Decreto 01 de 1984, el procedimiento para revocar los actos en comento pasó a ser el previsto en ese cuerpo normativo, en cuyo artículo 73 se estableció: Artículo 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión. Posteriormente, con la expedición de la Ley 30 de 1988 -artículo 13- se estableció nuevamente una regla especial para la revocatoria de las resoluciones de adjudicación de baldíos, según la cual “el INCORA podrá revocar directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías que dicte con violación a lo establecido en la presente Ley.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo”. Como se observa, con este precepto legal se excluyó el requisito de consentimiento expreso y escrito del titular del derecho conferido, como requisito de la revocatoria directa de los actos de adjudicación en comento. 6 “Artículo 268.

Deróganse la Ley 167 de 1941 y las normas que la adicionaron o reformaron; el Decreto 2733 de 1959; los artículos 38 y 42 de la Ley 135 de 1961; los artículos 20, 22 a 32 y 39 del Decreto 528 de 1964; el artículo 8 del Decreto 1819 de 1964; los artículos 1, 2 y 4 del Decreto 2061 de 1966; los artículos 25, 26 y 27 de la Ley 16 de 1968; el numeral 1 del artículo 16, y el artículo 567 del Código de Procedimiento Civil, la Ley 11 de 1975 y las demás disposiciones que sean contrarias a este código”. 11 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Luego, con el artículo 72 de la ley 160 de 1994 se reiteró lo establecido por el artículo 13 de la Ley 30 de 1988, en el sentido de relevar a la administración de la obtención del consentimiento expreso y escrito del afectado por el procedimiento de revocatoria del acto de adjudicación de baldíos, así: Artículo 72.

(…) Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. Mediante sentencia C-255 de 20127, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, al considerar: [C]uando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario.

No obstante, para ser coherente con sus precedentes jurisprudenciales y evitar interpretaciones contrarias a la Constitución, la Sala es categórica en advertir que no cualquier incumplimiento de las normas autoriza la intervención unilateral de la administración. Una actuación de tal entidad sólo puede tener cabida ante actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.

Es decir, que afecten de manera sensible y directa los fines que subyacen en estos programas o que impliquen una grave distorsión de los mismos, cuando la titulación no recaiga en sus destinatarios legítimos –los sujetos de debilidad manifiesta del sector agropecuario, merecedores de la especial protección del Estado-, sino que termine en manos de quienes por sus privilegios económicos, sociales, políticos, o de cualquier otra índole, tengan la capacidad de interferir negativamente en el cumplimiento de la función social de la propiedad y el acceso progresivo a la tierra rural.

Por el contrario, no podrá acudirse a la revocatoria unilateral frente a defectos de orden formal o meras inconsistencias que resultan intrascendentes de cara a los objetivos de la política de reforma agraria y que en modo alguno puedan ser imputables al adjudicatario. En tales casos, “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo. 7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Así mismo, acorde con sus propios precedentes, la Corte aclara que “cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho, como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición, o la aplicación de un régimen especial frente a uno general, estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes, de conformidad con las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo, siendo improcedente la revocatoria directa sin el consentimiento previo de su titular ( ).

Nótese cómo el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 señala de forma expresa que las diligencias para la revocación de dichos actos se surtirán con arreglo a las prescripciones del Código Contencioso Administrativo, lo que obliga a las autoridades a ser especialmente cautas y garantes de los derechos de contradicción y defensa de quien se pretenda revocar un acto de adjudicación de baldíos.

En tal sentido la Corte constata que, ya sea que la revocatoria proceda con o sin el consentimiento del particular, la misma está sometida al procedimiento establecido en el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo. Norma que remite al artículo 28 del mismo estatuto, y este a su vez a las reglas sobre citación del interesado (art. 14), oportunidad para presentar pruebas (art. 34) y presupuestos para la adopción de decisiones (art. 35).

En esa medida consagra las reglas mínimas del debido proceso que deben aplicarse cuando se pretenda revocar un acto administrativo de adjudicación de baldíos ( ). A diferencia de lo ocurrido en otras oportunidades, en este caso la ley no ha dado una autorización para que puedan revisarse en cualquier tiempo sentencias judiciales que reconocen derechos ni actos que ya han sido objeto de control judicial.

Por el contrario, una lectura integral y sistemática de la norma muestra que la revocatoria directa de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, solo procede respecto de asuntos que no hayan sido debatidos y resueltos ante la jurisdicción, porque de lo contrario el efecto de cosa juzgada impide reabrir controversias debidamente terminadas ( ).

Mediante el Decreto 2664 de 1994 -artículo 39-, el Gobierno Nacional reglamentó los incisos sexto y séptimo del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en el sentido de establecer que la revocatoria directa procede sin necesidad de contar con el consentimiento expreso y escrito del afectado, siempre que el acto a revocar haya sido proferido con posterioridad a la expedición de la Ley 30 de 1988 y con sujeción a la Ley 160 de 1994.

Además, frente a las resoluciones expedidas con base en leyes anteriores, se estableció que deberá aplicarse el procedimiento general previsto en el Código Contencioso Administrativo. Esto se estableció en los siguientes términos: Artículo 39.- Procedencia. El INCORA podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente. 13 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo.

La validez de esta disposición fue analizada por esta Corporación, mediante sentencia del 2 de julio de 20078. En ese fallo, se inquirió sobre la legalidad de la limitación temporal impuesta en el inciso segundo, en contraste con la ausencia de una restricción semejante en la disposición reglamentada. En esa decisión, se concluyó que el acto reglamentario era válido, con base en las siguientes consideraciones: [U]na interpretación que permitiera al INCORA revocar, sin consentimiento del afectado, las resoluciones que en algún momento -desde 1961- han adjudicado terrenos baldíos, claramente crearía una situación en donde se vería bastante debilitado el principio de confianza legítima en la administración. En efecto, excepto el establecido por la ley 30 de 1988, ninguno de los regímenes que sobre baldíos han existido había otorgado la posibilidad de revocar en cualquier tiempo y sin consentimiento del afectado las resoluciones de adjudicación de estos terrenos; los regímenes existentes hasta ahora se habían apegado a la regulación general existente -decreto 2733 de 1959 y C.C.A.- o, en su defecto, habían posibilitado la revocatoria sin el consentimiento del afectado durante un determinado lapso temporal -ley 4ª de 1973-.

Entender que la potestad inserta en los incisos sexto y séptimo del art. 72 se aplica a las resoluciones expedidas en cualquier tiempo, cambiaría las reglas de juego a que se han visto sometidos los beneficiarios de una adjudicación, incluso, con más de treinta años de antigüedad al momento que entró en vigencia dicho cuerpo normativo.

Adicionalmente, no deben dejar de considerarse derechos de terceros que hayan adquirido, en acuerdo con las condiciones legales, bienes que en algún momento fueron adjudicados de esta forma. Un entendimiento que desconozca situaciones claramente consolidadas, vulneraría la idea de legalidad en una adjudicación que, con sustento en una resolución expedida por la propia administración, ha tenido durante un largo tiempo el administrado.

La mera posibilidad de que esto ocurra -además, sin consentimiento del afectado- va en absoluta contravía con el principio de confianza legítima, con el cual se busca proteger al administrado en eventos que, como el que estudia la Sala, el proceder de la administración le ha otorgado la apariencia de legalidad a una determinada situación jurídica (…).

En efecto, si la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado sólo es aplicable a las resoluciones expedidas en aplicación de los preceptos de la ley 160 de 1994, no puede entenderse que la limitación temporal que contiene el art. 39 del decreto 2664 exceda el ámbito reglamentario con que el Gobierno contaba en este caso, así como tampoco que con el mismo se vulnere de forma alguna el derecho de propiedad protegido por el art. 58 Const..

Por el contrario, considera la Sala que una interpretación diferente afectaría situaciones consolidadas que, sin duda, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de julio de 2007, exp. 15329 (M.P. Enrique Gil Botero). 14 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad implicarían la afectación ilegítima de derechos adquiridos, desconociendo la prohibición del propio art. 58 Const.

Del recuento normativo y jurisprudencial que acaba de hacerse, la Sala destaca que, aunque en principio la revocatoria de los actos de adjudicación de baldíos debía contar con el consentimiento del afectado -Decreto 2733 de 1959-, con la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1973 se pudo adoptar esa decisión sin la anuencia del particular, siempre que dicha potestad se ejerciera únicamente dentro de los dos años siguientes a la expedición de la resolución que adjudicaba el bien.

Luego, como el artículo 268 del CCA derogó la disposición que establecía ese procedimiento especial y previó como obligatoria la aplicación del procedimiento general para la revocatoria consagrado en los artículos 69 y ss. de ese Código, el cual exige consentimiento previo y expreso del afectado. Esta regulación fue exceptuada por la Ley 30 de 1988, al establecer un procedimiento de revocatoria que no exigía la expresión de la voluntad del particular.

Finalmente, con el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 y su reglamentario artículo 39 del Decreto 2664 de 1994, se estableció que procede la revocatoria directa del acto de adjudicación, sin consentimiento expreso y escrito del particular, siempre que el acto revocado haya sido expedido con posterioridad a la vigencia de la Ley 30 de 1988, mientras que los actos proferidos con base en leyes anteriores, “sólo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo” – Decreto 01 de 1984.

Para el caso concreto, la Sala precisa que, dado que el acto que se revoca - resolución 14854 del 1° de enero de 1966- fue expedido antes del 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, el procedimiento para su revocatoria debía seguirse con sujeción a lo previsto en los artículos 69 y ss. del CCA, de conformidad con lo previsto en los artículos 72 de la Ley 160 de 1994 y 39 del Decreto 2664 de 1994.

De este modo, dicho acto no podía ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del particular afectado. En ese contexto, la Sala descarta de una vez el cargo de nulidad por infracción del artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, por cuanto dicho precepto normativo no resultaba aplicable al trámite de la revocatoria directa de la resolución 14854 del 1° 15 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad de diciembre de 1966, conforme a las precisiones normativas y jurisprudenciales efectuadas en párrafos precedentes.

En lo atinente al cargo de transgresión del artículo 29 Constitucional -derecho al debido proceso-, la propia entidad que profirió el acto cuestionado señaló que se incurrió en un yerro, al revocar un acto de adjudicación de baldío sin contar con la necesaria anuencia de los particulares afectados, que en este caso son los herederos del señor Luis Gómez Maldonado, a quien inicialmente se le había adjudicado el predio, pero había fallecido para la época en que se inició el trámite de la revocatoria.

Vale precisar que, mediante escrito del 12 de septiembre de 2012, la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. solicitó al entonces INCORA que se revocara la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1961, mediante la cual se adjudicó el predio denominado San Luis, al señor Luis Gómez Maldonado, el cual no tenía el carácter de baldío, sino privado, y hace parte de un predio de mayor extensión -folio de matrícula 176-50940- que fue adquirido por esa sociedad mediante la escritura pública No. 92 del 27 de mayo de 1961, de la Notaría Única de Sesquilé (fl. 27 c. ppal.).

Mediante acto No. 8720 -sin fecha- se dio inicio a las actuaciones encaminadas a resolver la solicitud de revocatoria. En dicho acto explícitamente se precisó que al procedimiento que se iniciaba debía comparecer el propietario inscrito del predio adjudicado mediante la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1961, a efectos de que diera su consentimiento expreso y escrito para la revocación. Esto se señaló en los siguientes términos (fl. 50 c. ppal.): La figura de la revocatoria directa en tratándose de las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos, es propia de la legislación agraria y ha sido regulada inicialmente por la Ley 4 de 1973 (art 16), luego por la Ley 30 de 1988 ( art 37 inciso 6) y últimamente por la Ley 160 de 1994 (art 72, inciso 6) y su Decreto 2664 de 1994 reglamentario de la Ley 160/94.

Por tratarse de leyes especiales prevalecen. y se aplican de preferencia sobre otras normas de carácter general que regulan materias semejantes. No obstante lo anterior y como se observa la solicitud de Revocatoria Directa, recae sobre un predio adjudicado con anterioridad a la vigencia de la Ley 160 de 1994, razón por la cual para adelantar las actuaciones prevista en el Decreto Reglamentario 2664 de 1994, se requiere que el Propietario inscrito de acuerdo con el folio de matrícula inmobiliaria No 176-0059232 exprese su 16 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad CONSENTIMIENTO en forma ESCRITA para adelantar la citada actuación administrativa.

En principio, la actuación administrativa se adelantó -hasta el decreto de pruebas- sin contar con la comparecencia del señor Luis Gómez Maldonado, a quien no se pudo notificar personalmente el acto de apertura. Sin embargo, mediante acto del 28 de julio de 2009, se decretó la nulidad de lo actuado por esa circunstancia, se ordenó practicar la notificación personal al señor Gómez Maldonado y se ordenó a la Empresa de Energía que aportara “certificado de tradición actualizado del predio adjudicado, con el fin de que (sic) tener certeza acerca [de] la titularidad del derecho de dominio a la fecha” (fl. 61 c. ppal.).

El certificado de tradición requerido por la autoridad fue aportado, y en él se observa que en la anotación No. 2 se inscribió una “compraventa derechos y acciones en sucesión de Luis Gómez Maldonado (falsa tradición)”, acto que tuvo su origen en la escritura pública No. 445 del 29 de septiembre de 2004, de la Notaría Única de Tocancipá -no obra en el plenario-, en la que los señores Ciro Henry, Edgar Danilo, Néstor Alirio, Simón Javier, Luis René, Gladys, Marlen, Ana Lucila y Daniel Gerardo Gómez Romero, así como las señoras Lucila Romero de Gómez, Dora del Carmen Gómez de Castiblanco vendieron sus derechos a la señora Martha Acosta Romero (fl. 63 c. ppal.).

En la anotación No. 3, se inscribió el acto de “compraventa derechos y acciones en sucesión de Luis Gómez Maldonado (falsa tradición)”, esta vez de la señora Martha Acosta Romero, a favor del señor Luis René Romero Gómez, con base en la escritura pública No. 118 del 27 de abril de 2009 -no obra en el expediente la escritura-. A pesar de contarse con esta información, la autoridad agraria continuó con el procedimiento y, ante la imposibilidad de notificar el acto de apertura al señor Luis Gómez Maldonado, practicó una notificación por edicto de esa actuación (fl. 70 c. ppal.).

Sin embargo, la misma autoridad designó una curadora ad litem de la lista de auxiliares de la justicia, para que representara los intereses del señor Gómez 17 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Maldonado en el procedimiento administrativo de revocatoria de la resolución de adjudicación de baldíos9 (fl. 73 c. ppal.).

Mientras estas actuaciones se adelantaban por el INCODER, simultáneamente la alcaldía de Sesquilé procuraba la notificación personal del acto de apertura del trámite de revocatoria al señor Gómez Maldonado, en cumplimiento de la comisión que para el efecto le había encargado la autoridad agraria (fl. 75 c. ppal.). El 20 de abril de 2010, el señor Luis René Gómez se notificó personalmente ante la alcaldía, y en la respectiva constancia se anotó que “quien firma esta notificación es el hijo, ya que quien se requiere ya falleció” (fl. 79 c. ppal.).

Mediante acto del 5 de mayo de 2010, el INCODER tuvo como pruebas las documentales aportadas hasta ese momento, entre las que se encontraba el certificado de tradición y libertad del predio de matrícula No. 176-59232, al que se hizo alusión párrafos atrás (fl. 93 c. ppal.). Como en ese acto se decretó una inspección ocular, se comisionó a la alcaldía de Sesquilé para que efectuara la notificación al señor Luis René Gómez, quien previamente se había notificado personalmente del acto de apertura porque su padre, adjudicatario inicial del inmueble, había fallecido10 (fl. 98 c. ppal.).

La diligencia de inspección ocular se llevó a cabo el 10 de mayo de 2010 y fue atendida por el señor Luis René Gómez. En el acta correspondiente se dejó expresa constancia de lo siguiente (fls. 100 a 103 c. ppal.): 9 En su pronunciamiento, la curadora ad litem manifestó: “A los hechos. Por carecer de información ficta en que se encuentra la persona que represento, manifiesto al señor Director, que ninguno de los hechos en que se fundamenta la demanda me constan, pero algunos de ellos se encuentran demostrados con la documentación aportada por el demandante, por lo tanto que me atengo a lo allegado, y a lo que se pruebe dentro del proceso. / A las pretensiones.

Manifiesto al señor Director, que revisada y estudiada la demanda junto con sus anexos se observa que cumple todos los requisitos formales y de procedimiento establecidos en nuestra legislación, no encontrando elementos de juicio para promover excepción de mérito o de forma que pueda invocar en nombre de mi representado. / De la misma manera como ignoro el paradero del demandado y desconozco si poseen mecanismos de defensa, desde ya solicito al operador de la justicia que si encuentra alguna excepción de mérito o de forma se pronuncie al respecto en la sentencia que ponga fin a la instancia. / La parte demandante cumplió con lo previsto en el artículo 318 del CPC a efectos de la convocatoria edictal correspondiente. / Respecto a las pruebas me atengo a las documentales aportadas con la demanda” (fl. 83 c. ppal.). 10 En dicha comunicación se señaló: “De manera respetuosa, me permito solicitar su colaboración con el fin de notificar personalmente al señor LUIS RENE GOMEZ, el auto de fecha 05 de mayo de 2010, por el cual se decretan pruebas y fija el día 12 de mayo de 2010, a partir de las diez de la mañana, para la practicar diligencia de inspección ocular al predio denominado SAN LUIS, en la solicitud de revocatoria directa de la referencia”. 18 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad [El] señor Luis René Gómez Romero, identificado con c.c. # 3.186.616 de Suesca, quien comparece a esta diligencia en su condición de hijo del adjudicatario, dice en su padre falleció el 10-10-1996, y según él folio de matrícula inmobiliaria No. 176-59232 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Zipaquirá (…).

El Despacho deja constancia que el señor Luis René Gómez Romero es el actual poseedor del predio adjudicado lo explota en ganadería, se encuentra actualmente 7 reses en el costado oriental en la franja plana donde se aprecia vía de acceso (…). El señor Luis René Gómez Romero manifiesta: Nosotros llevamos 47 años con posesión pacífica y con título que le fue entregado en 1966 por el INCORA, desde esa época se construyó una casa, que demolimos, construído cercas, mejorado pastos con abonos y (ilegible) de ganado y mejorado el terreno con siembra de árboles.

En escrito del 11 de mayo de 2010, el señor Luis René Gómez solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado en el procedimiento de revocatoria directa, al considerar (fl. 106 c. ppal.): Teniendo en cuenta lo manifestado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, en el cual se me notificó el acto administrativo por el cual se inicia el procedimiento de revocatoria directa No. 80, me permito manifestarle respetuosamente, que mi padre el señor LUIS GOMEZ MALDONADO (q.e.p.d.), a quien era dirigida directamente la notificación personal, falleció hace trece (13) años, por lo que considero se ha incurrido en una nulidad procesal, ya que para esta acción, se debió contar con la comparecencia de todos sus hijos, notificándolos personalmente de conformidad con el artículo 140, numeral 9º del Código de Procedimiento Civil, art. 3 del Código Contencioso Administrativo, Articulo 29 de la Constitución Política de Colombia y demás normas concordantes al respecto, siendo los aludidos: LUIS RENE, DORA DEL CARMEN, CIRO HENRY, EDGAR DANILO, NESTOR ALIRIO, DANIEL GERARDO, GLADYS CUSTODIA, ANA LUCILA, MARLEN Y SIMON JAVIER GOMEZ ROMERO.

A pesar de la anterior solicitud, se profirió la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, mediante la cual se dispuso revocar directamente la resolución 14854 de 1961, que en su momento adjudicó un bien baldío al señor Luis Gómez Maldonado. Esta decisión se adoptó pese a considerarse explícitamente que el señor Luis René Gómez manifestó que su padre, el adjudicatario inicial, había fallecido desde hacía algunos años.

Además, se adujo que el predio en realidad pertenecía a la Empresa de Energía, por lo que no tenía la calidad de baldío y no podía ser adjudicado como tal. Esto se señaló en los siguientes términos (fl. 129 a 133 c. ppal.): (…) El funcionario comisionado para la diligencia [se alude a la inspección ocular] procede a realizar la identificación predial, verificando la extensión del predio adjudicado y los colindantes con expresa constancia que el predio objeto de la diligencia denominado SAN LUIS, se encuentra en posesión y explotado 19 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad económicamente en pastos y ganadería por el señor LUIS RENE GOMEZ ROMERO, predio cercado por los cuatro costados en postes de madera y alambre de púas en 4 y 5 hilos, topografía quebrada pendiente de 40º en extensión aproximada del 80%, la cerca nueva de la zona con la margen del río costado oriental en distancia de 340 metros aproximadamente la levantó la EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA S.A. - ESP, en los tres costados restantes la hizo el adjudicatario LUIS GOMEZ MALDONADO y es mantenida por su hijo LUIS RENE GOMEZ ROMERO, quien manifiesta que el adjudicatario falleció el 10 de octubre de 1996.

De la confrontación de las pruebas documentales allegadas al trámite de revocatoria directa se concluye: Que el predio objeto de inspección ocular denominado SAN LUIS, adjudicado al señor LUIS GOMEZ MALDONADO (fallecido), según Resolución No. 14854 del 01/12/1966, del entonces INCORA, forma parte del predio de mayor extensión o está integrado en un 80% del área adjudicada dentro del predio denominado LA JABONERA, adquirido y propiedad de la EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA S.A.-ESP, según escritura No. 92 del 27 de mayo de 1961, registrada al folio de matrícula inmobiliaria No. 176-50940 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá. Las pruebas documentales aportadas por la apoderada de la solicitante demuestran claramente el hecho de que el predio adjudicado denominado por el solicitante SAN LUIS, no tenía la condición de baldío cuando fue presentada la solicitud de adjudicación al INCORA, por el señor LUIS GOMEZ MALDONADO, actualmente fallecido según la manifestación expresa de su hijo LUIS RENE GOMEZ ROMERO, en el acto de notificación personal y en la diligencia de inspección ocular al inmueble SAN LUIS, al cotejar el título de propiedad que acredita la propiedad privada, el plano del predio de mayor extensión, el folio de matrícula inmobiliaria No. 17650940, no cabe duda de la supremacía sustancial frente a la resolución de adjudicación cuya revocatoria directa solicita la empresa accionante.

A partir del recuento de las actuaciones adelantadas por la autoridad agraria en relación con la revocatoria de la resolución 14854 del 1° de diciembre de 1966, decisión adoptada en el acto administrativo cuya legalidad se cuestiona, la Sala destaca y reitera que, debía acatarse lo previsto en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984, que consagra para la administración el deber de contar con el consentimiento expreso y escrito del afectado con la decisión, y que resulta aplicable al presente asunto de acuerdo con lo previsto en los artículos 72 de la Ley 160 de 1994 y 39 del Decreto 2664 de 1994.

La exigencia de la anuencia expresa del particular consagrada en el artículo 73 del CCA, no se refiere a que se notifique personalmente o por edicto la actuación, ni a que se nombre un curador ad litem para que se haga un pronunciamiento, lo que se busca con esa regla es que se le respete al titular de un derecho la situación jurídica consolidada que representa la firmeza de un acto administrativo que previamente le confirió el derecho de propiedad por virtud de la adjudicación de un terreno baldío. 20 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Esa garantía no se respetó en el presente asunto, puesto que el hoy INCODER tuvo conocimiento indiciario del fallecimiento del señor Luis Gómez Maldonado - mediante la copia del certificado de tradición y libertad del predio de matrícula 176- 59232, con la constancia de notificación personal del acto de apertura, con lo indagado en la diligencia de inspección ocular-, pero no adelantaron las gestiones necesarias para que los herederos o el titular del dominio posterior expresamente manifestara si brindaba su consentimiento para la revocación del acto de adjudicación. En su lugar, la administración adelantó el trámite de revocatoria llamando a un curador ad litem que no podía efectuar una manifestación expresa de un derecho del que no era titular, y respecto del que no había recibido mandato alguno. Ahora bien, si a partir de alguna consideración la administración estimaba que podía revocar el acto sin el consentimiento del titular del derecho por la vía de la aplicación del inciso segundo del artículo 73 del CCA, concordado con el artículo 69 numeral 1 ejusdem, igualmente debía vincularse a los herederos del fallecido Luis Gómez Maldonado, no para que manifestaran su anuencia con la revocación, sino para que ejercieran su derecho a la defensa en la actividad probatoria desarrollada por la administración, la cual tenía por objeto establecer en sede administrativa la naturaleza del predio -privado o baldío- y la vocación que este tenía de ser adjudicado, de conformidad con el objeto de la solicitud formulada por la Empresa de Energía. Sin embargo, como en el presente asunto se expidió una decisión de revocar directamente un acto administrativo de adjudicación de baldíos sin contar con la anuencia expresa y escrita del particular beneficiario del derecho, ni se convocó al procedimiento a estas mismas personas, a efectos de que participaran en la actividad probatoria encaminada a establecer qué pasaría con el derecho de propiedad reconocido y consolidado con la resolución 14854 del 1° de enero de 1966, la Sala concluye que, tal como se adujo por la propia entidad demandante, se incurrió en una vulneración del derecho al debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución y, en consecuencia, se declarará la nulidad de la resolución 389 del 21 de mayo de 2010. 21 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad Esta decisión se adopta bajo la previsión de que las razones de oposición a las pretensiones expresadas por la EEB S.A. E.S.P. tienen que ver con la titularidad del dominio del inmueble y no con la violación del debido proceso como fundamento de la pretensión de anulación; de manera que no pueden tenerse en cuenta estos medios exceptivos, en tanto con esas consideraciones no se controvierten las razones de la demanda.

Dado que el acto que se anula es de contenido particular, en tanto con él se revocaba la adjudicación de un inmueble, corresponde a la Sala ordenar a la Agencia Nacional de Tierras -sucesora procesal del INCODER11- que, como restablecimiento automático del derecho afectado con la decisión que se invalida con esta providencia, se adelanten las actuaciones administrativas y registrales necesarias para lograr la restitución del derecho de dominio conferido mediante la resolución 14854 del 1° de enero de 1966, a favor de los herederos del señor Luis Gómez Maldonado. 5.

Costas Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la resolución 389 del 21 de mayo de 2010, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, con base en los argumentos expuestos en la parte motiva del presente fallo. 11 Mediante auto del 22 de junio de 2017, se decidió “tener como sucesor procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras” (fl. 244 c. ppal.). 22 Radicación: 11001-03-26-000-2013-00179-00 (49298) Actor: INCODER Demandado: INCODER Referencia: Nulidad SEGUNDO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras -sucesora procesal del INCODER- que, como restablecimiento automático del derecho afectado con la decisión que se invalida con esta providencia, se adelanten las actuaciones administrativas y registrales necesarias para lograr la restitución del derecho de dominio conferido mediante la resolución 14854 del 1° de enero de 1966, a favor de los herederos del señor Luis Gómez Maldonado.

TERCERO: Sin condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Ausente con excusa MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF