CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Norberto Alzate López, y la apelación adhesiva presentada por la parte demandante, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del 17 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) RDP 005283 del 11 de septiembre de 2003, que en cumplimiento de un fallo de tutela modificó el reconocimiento de la pensión de vejez1 del demandado con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios con inclusión de todos los factores salariales;

(ii) 014642 del 20 de mayo de 2005 y (iii) 26685 del 31 de mayo de 2006, mediante las cuales se reliquidó la pensión de vejez; y (iv) UGM 019623 del 7 de 1 El reconocimiento pensional inicial fue efectuado mediante la Resolución 9824 del 28 de mayo de 2003. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Norberto Alzate López Tema: Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el término previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 2 diciembre de 20112, a través de la cual nuevamente se reliquidó la prestación de la referencia, incrementando la cuantía con inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, aplicando el tope de 25 SMLMV según lo previsto en el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) declarar que el demandado no tiene derecho al reconocimiento de la pensión con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, sino que corresponde aplicar el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y (ii) ordenar al accionado la devolución de los valores pagados conforme a los actos administrativos censurados. 3.

Argumentó que el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo cual le confiere únicamente el derecho a conservar las condiciones del régimen anterior en lo relativo a la edad para pensionarse, el tiempo de servicio y el porcentaje del monto pensional. Sin embargo, precisó que el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) debe calcularse conforme a lo dispuesto en el inciso tercero del mismo artículo, que para el caso concreto corresponde al promedio de lo devengado durante los últimos ocho (8) años y seis (6) meses de servicio, por ser el tiempo faltante para adquirir el estatus de pensionado al momento de entrar en vigor la Ley 100. 4.

En ese sentido, afirmó que el reconocimiento de la pensión del demandado, efectuado en cumplimiento de una acción de tutela, resultó contrario a derecho, por cuanto para calcular el IBL se aplicó el régimen anterior —en este caso el Decreto 546 de 1971— esto es, la asignación mensual más alta percibida en el último año de servicio, cuando lo legalmente procedente era aplicar el promedio señalado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Esta situación configuró una reliquidación indebida de la pensión, en desconocimiento de los límites impuestos por el régimen de transición. Contestación de la demanda. 5. El demandado se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que los actos cuya nulidad se solicitó no definieron su situación pensional y, por tanto, no eran susceptibles de anulación conforme al artículo 163 del CPACA.

Sostuvo que las resoluciones que fijaron el monto de su pensión gozan de presunción de legalidad, al haber sido expedidas sin fraude, sin abuso del derecho y con base en documentos legítimos. 6. Indicó que su pensión fue reconocida conforme al régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971 y consolidada a través de actos administrativos respaldados por 2 Ese acto administrativo fue modificado mediante la Resolución UGM 053631 del 3 de agosto de 2012, específicamente en sus artículos séptimo y octavo, relacionados con los valores a descontar por concepto de aportes a pensión sobre factores salariales.

Posteriormente, mediante la Resolución UGM 056469 del 26 de septiembre de 2012, se revocó este último acto y, nuevamente, se modificó la Resolución 019623 del 7 de diciembre de 2011, esta vez con el fin de dar cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales. Cabe señalar que la Resolución 019623 del 7 de diciembre de 2011 ya había sido demandada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque únicamente respecto del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios prestados, aspecto que no es objeto de controversia en el presente proceso.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 3 decisiones judiciales definitivas, entre ellas una tutela y un proceso contencioso administrativo que le reconocieron el derecho a una mesada equivalente a 25 SMLMV. Alegó que dichas decisiones adquirieron fuerza de cosa juzgada, reforzada por el desistimiento aceptado por la UGPP en uno de esos procesos. 7.

También manifestó que la jurisdicción contenciosa no podía revisar ni desconocer lo resuelto en sede de tutela, ya que ello atentaría contra la seguridad jurídica. Enfatizó, además, que la UGPP incumplió reiteradamente los fallos judiciales que ordenaban el respeto a su pensión, situación que incluso motivó investigaciones por posible fraude a resolución judicial. 8.

Frente a la posibilidad de reliquidación, sostuvo que era improcedente, pues desde el 1.º de julio de 2013 su pensión fue ajustada al tope de 25 SMLMV en cumplimiento de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, sin que fuera necesario un nuevo acto administrativo. Finalmente, rechazó la pretensión de devolución de dineros, alegando que los valores fueron percibidos legítimamente y amparados por principios de buena fe y derechos adquiridos, por lo que cualquier orden de reintegro sería contraria a derecho.

II. SENTENCIA APELADA. 9. El Tribunal Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas a la parte demandada, equivalente al 4% de la cuantía estimada en el proceso. Concluyó que, si bien uno de los actos administrativos censurados fue expedido en cumplimiento de una sentencia de tutela que hizo tránsito a cosa juzgada, ello no impedía su control judicial, máxime cuando el juez natural para conocer de la situación jurídica particular es el juez contencioso administrativo.

En consecuencia, rechazó la excepción de improcedencia del control administrativo planteada por la parte accionada. 10. En relación con la excepción de cosa juzgada alegada por el demandado, quien afirmó que la UGPP había desistido de una demanda anterior (radicado n.º 17001-23-33- 000-2015-00713-00), el Tribunal consideró que en ese proceso únicamente se discutió la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.

En contraste, en el presente proceso se cuestiona la aplicación del 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicios. Por tratarse de objetos procesales distintos, concluyó que no se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada. 11. En cuanto a la aplicación del régimen de transición, el a quo acudió al precedente unificado del Consejo de Estado3 y a la interpretación de la Corte Constitucional4.

Señaló que el régimen de transición permite conservar exclusivamente tres condiciones del régimen anterior: la edad, el tiempo de servicio y la tasa de reemplazo. No obstante, advirtió que el IBL debía determinarse con fundamento en lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el tiempo que le faltara al beneficiario 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33- 000-2012-00143-01. 4 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 4 para cumplir los requisitos del derecho pensional al momento de la entrada en vigor del nuevo sistema, y con observancia de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 12.

En el caso concreto, el Tribunal estableció que el señor Norberto Alzate López contaba con más de 20 años de servicio en la Rama Judicial al 1.º de abril de 1994, pero le faltaban nueve años para cumplir con el requisito de edad. Por lo tanto, la liquidación de su pensión debió efectuarse con base en el promedio de lo devengado durante el tiempo que le faltaba para consolidar el derecho, y no con la asignación mensual más elevada del último año, como se hizo de manera indebida en cumplimiento del fallo de tutela proferido en el año 2003. 13.

A partir de lo anterior, el Tribunal concluyó que el Decreto 546 de 1971 fue aplicado de forma errónea en su integridad, cuando únicamente debían respetarse los aspectos protegidos por el régimen de transición. En consecuencia, declaró la nulidad total de las resoluciones RDP 005283 de 2003, 014642 de 2005 y 26685 de 2006, así como la nulidad parcial de la Resolución UGM 019623 de 2011, en la medida en que esta última limitó la pensión a 25 SMLMV sobre una base de liquidación incorrecta.

En cuanto a la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, se mantuvo incólume dicha resolución, debido a la configuración de la cosa juzgada derivada de otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que conoció exclusivamente ese aspecto. 14. Por último, en cuanto a la devolución de dineros solicitada por la UGPP, el a quo negó dicha pretensión al considerar que no se acreditó mala fe por parte del demandado.

Reiteró que el artículo 83 de la Constitución Política consagra la presunción de buena fe en las actuaciones de los particulares, y que en este caso no se demostró que el señor Alzate hubiese incurrido en conductas irregulares o utilizado medios ilegales para obtener el beneficio pensional. III. RECURSOS DE APELACIÓN. 15. Contra la sentencia de primera instancia fue interpuesto recurso de apelación por la parte demandada, y apelación adhesiva presentada por la parte demandante.

Los argumentos expuestos fueron los siguientes: Parte demandada 16. El demandado apeló la sentencia de primera instancia alegando, en primer lugar, que el fallo incurrió en una indebida valoración de los efectos de la cosa juzgada material. A su juicio, la decisión desconoció que el derecho pensional se consolidó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, mediante actos administrativos que no fueron acusados en el proceso.

En particular, señaló que la Resolución 9824 del 28 de mayo de 2003, por la cual se reconoció la pensión de vejez, no fue demandada, y que los actos impugnados en este proceso derivan de dicha resolución inicial, lo que los hace dependientes y no autónomos. Por tanto, debió haberse declarado la ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 5 17. Asimismo, argumentó que la UGPP ya había iniciado un medio de control contra actos relacionados con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, en el proceso radicado 17001-23-33-000-2015-00713-00, pero desistió expresamente de sus pretensiones.

Este desistimiento, aceptado por el Tribunal Administrativo de Caldas, produjo efectos de cosa juzgada que consolidaron la situación jurídica del demandado. La sentencia apelada, al desconocer estos efectos y entrar nuevamente a debatir los mismos elementos estructurales del régimen pensional ya definidos, incurrió en un grave defecto. 18.

El apelante también cuestionó que el régimen de transición no es aplicable en su caso, ya que al 1.º de abril de 1994 contaba con más de 22 años de servicio en la Rama Judicial, cumpliendo así la totalidad del tiempo exigido por el artículo 6º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el derecho a la pensión. Por ende, consideró erróneo que el Tribunal haya concluido que debía aplicarse el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuando su situación pensional ya estaba definida con anterioridad. 19.

En esa misma línea, discutió la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. Expuso que este precedente se basa en regímenes pensionales diferentes, como la Ley 33 de 1985, que no son aplicables a su caso, dado que su pensión se rige por el Decreto 546 de 1971. Por consiguiente, el juez de primera instancia incurrió en un defecto sustantivo al aplicar jurisprudencia que no regula su situación jurídica. 20.

Finalmente, el apelante expresó su inconformidad con la condena en costas impuesta por el Tribunal. Sostuvo que no se acreditó mala fe, temeridad ni incumplimiento procesal de su parte, y que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, solo procede la condena en costas cuando se demuestran tales conductas. En su criterio, su actuación durante el proceso fue respetuosa y diligente, por lo cual solicitó que sea revocada.

Parte demandante 21. En su recurso de apelación adhesiva, la parte demandante expresó su inconformidad con la negativa del Tribunal de ordenar la devolución de las sumas pagadas a la parte demandada con ocasión de los actos administrativos cuestionados. Alegó que el principio de la buena fe no puede aplicarse de forma automática ni absoluta, y debe ser interpretado en armonía con otros principios constitucionales como la moralidad, la eficacia y el interés general.

Por tanto, consideró que la actuación del demandado no estuvo amparada por la buena fe, y que sí procede ordenar el reintegro de los dineros indebidamente percibidos. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 6 IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 22. Mediante autos proferidos el 27 de noviembre de 2024 y el 8 de abril de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación adhesiva presentada por la demandante, respectivamente. 23.

Encontrándose dentro de la oportunidad procesal, la parte demandante se pronunció frente al recurso interpuesto por el demandado, oponiéndose a su prosperidad con fundamento en la nulidad acreditada de los actos administrativos cuestionados, e insistiendo en los argumentos previamente expuestos en la demanda. 24. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES. Competencia. 25. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico. 26. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, procederá la Sala a estudiar si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.

Aplicación de la regla de caducidad establecida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 a los procesos que se encontraban en curso para la fecha en que entró en vigor la norma. 27. El literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA establece como regla general que, cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo.

Ahora bien, en tratándose del reconocimiento de pensiones, el artículo 86 de la Ley 2381 de 20245 prevé una regla especial de caducidad según la cual: «ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones 5 “Por medio de la cual se establece el Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte Común, y se dictan otras disposiciones”.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 7 otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, Podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» 28. El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley.

Frente a esta cuestión, la Subsección A se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada norma6, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 20247. 29.

Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).

En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión «[…] y que estén en curso […]». 30. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de esta Subsección A en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 31.

Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer 6 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431- 2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 2024 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936- 2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 8 las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales. En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: «[…] la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. […] tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).

Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho. […] el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. […] Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.»8 (Subrayado propio). 32.

Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico9. 33.

Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 200310; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 34.

A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la 8 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 9 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;

C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 9 inexequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.): «Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.

Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.

Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. […] En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.

Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.»11 (Resaltado original, subrayado propio) 35. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado: «[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones.

Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en 11 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 10 cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].

Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.

Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.»12 36. De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.

En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 37.

Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.

Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 38.

Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 39.

Al respecto, esta Corporación ha precisado que «[…] para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma 12 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 11 constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»13. 40.

De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto14, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 41.

Finalmente, en relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 42.

Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de 5 años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 43.

En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandado no la propuso como excepción. Caso concreto. 44.

Está probado que al demandado le fue reconocida una pensión de vejez mediante la Resolución 9824 del 28 de mayo de 2003, expedida por Cajanal (hoy UGPP), con efectos a partir del 1º de octubre de 2002, con tasa de reemplazo del 75% del promedio de lo devengado en los últimos 8 años y 6 meses de servicio, condicionada al retiro del servicio.

Posteriormente, por medio de la Resolución RDP 005283 del 11 de septiembre de 2003, 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de noviembre de 2010, Rad. 66001- 23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 14 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 12 en cumplimiento de un fallo de tutela, la entidad modificó el acto administrativo anterior, con el 75% de la asignación más elevada percibida en el último año de servicio e incluyendo varios factores salariales.

Esta nueva liquidación también quedó sujeta al retiro definitivo. 45. Luego, por medio de las resoluciones 014642 del 20 de mayo de 2005 y 26685 del 31 de mayo de 2006, Cajanal reliquidó la pensión del señor Alzate López por nuevos tiempos laborados. Por último, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales (Rad. 2007-00181), nuevamente se reliquidó la prestación económica de la referencia con inclusión de todos los factores salariales y el 100% de la bonificación por servicios, ajustando el valor a 25 SMLMV por considerar que superaba ese tope. 46.

En el presente asunto se cuestiona la legalidad de las siguientes resoluciones: (i) RDP 005283 del 11 de septiembre de 2003, (ii) 014642 del 20 de mayo de 2005, (iii) 26685 del 31 de mayo de 2006, y (iv) UGM 019623 del 7 de diciembre de 2011. La demanda fue radicada ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, Oficina Judicial de Manizales el 24 de mayo de 2019. 47.

Así las cosas, comoquiera que la demanda fue interpuesta superados más de cinco (5) años desde la expedición de los actos administrativos censurados, esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Condena en costas. 48. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 49. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad Radicación: 17001-23-33-000-2019-00225-01 (5074-2024) Demandante: UGPP 13 del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»15 50. Descendiendo al caso concreto, se considera que, si bien la sentencia de primera instancia fue revocada en su totalidad en los términos del numeral 4 del artículo 365 del CGP, no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal.

Aunado a lo anterior, no se puede perder de vista que la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad obedece a una norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda y por ello no le era exigible tenerla en cuenta. Por lo expuesto, no se impondrá condena en costas en ninguna instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. En su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. 13001233300020130002201.