1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía. S en C en liquidación Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - carga argumentativa.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por Rucadavid & Cía S en C en liquidación contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. I. A N T E C E D E N T E S A. La demanda y sus fundamentos 1.- El 28 de noviembre de 2023, Rucadavid & Cía S en C en Liquidación, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sección Tercera - Subsección C del Consejo de Estado, con el fin de que se dejara sin efectos la sentencia del 31 de agosto de 20222, proferida en el marco del proceso de reparación directa3 que promovió contra el departamento de Antioquia, con la pretensión de que se declarara su responsabilidad por los perjuicios causados con ocasión del procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la Dirección Seccional de Salud de Antioquia contra la IPS Fundación Total Help en Salud4, el cual conllevó a su cierre definitivo. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 16 de junio de 2023. 3 Radicado: 05001-23-31-000-2011-01907-01. 4 Establecimiento de comercio de la sociedad Rucadavid & Cía S en C en Liquidación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- En la referida providencia, la autoridad judicial accionada revocó la decisión del a quo5, por considerar que la parte demandante acudió a la acción de reparación directa al estimar que operó la caducidad de la potestad sancionatoria, pero según lo probado, no pidió durante la actuación administrativa la cesación del procedimiento; tampoco probó el daño alegado, por cuanto no demostró que la Dirección Seccional de Salud de Antioquia actuó sin competencia o más allá de sus facultades legales ante el resultado negativo de la visita de verificación, así como que la medida preventiva de suspensión del servicio se convirtió en permanente o que pidió durante la actuación administrativa el levantamiento de la misma.

Frente a la falla del servicio por violación al debido proceso, consideró que no hay certeza de cómo culminó la actuación administrativa, esto es, si el hecho investigado efectivamente existió, si el presunto infractor lo cometió, si se impuso una sanción administrativa o si el procedimiento sancionatorio no podía proseguirse. 3.- En su escrito de tutela, Rucadavid & Cía S en C en Liquidación indicó que la autoridad judicial accionada lesionó sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por incurrir en un defecto fáctico, al considerar que no estaba probado el daño alegado, pese a la existencia de varias pruebas que dan fe de lo contrario. 4.- Sostuvo que el cierre inmediato de su establecimiento de comercio causó perjuicios económicos que fueron determinados en la demanda y apoyados con la prueba pericial.

Agregó que obran en el plenario las actas de inspección y visita de la clínica realizadas por la autoridad sanitaria, en las que se consignaron todos los servicios que ofertaba la clínica, así como quejas que sirvieron de argumento para justificar la visita, lo que da cuenta que se trataba de una clínica grande abierta al público, que estaba operando y generando riqueza. 5.- Por otra parte, expuso que con la demanda se aportaron varios memoriales (derechos de petición) que en su momento presentó el representante legal de la entidad solicitando que levantaran la medida (sellos) para adecuar la clínica y cumplir la norma (incluida un fallo de tutela), pero la entidad se negó a ello. 6.- También cuestionó el argumento relacionado con que no hay certeza sobre la fecha de caducidad de la potestad sancionatoria, pues en los términos del decreto 01 de 1984 (vigente para la fecha) es claro que la misma operó, por ministerio de la ley, el 30 de mayo de 2011. 7.- Arguyó que se aportó con la demanda el escrito del año 2011 en el que el secretario jurídico de la Gobernación de Antioquia exige culminar y darle celeridad al procedimiento por las consecuencias del cierre de la clínica y la caducidad de la facultad para sancionar, es decir, que en el año 2011 aún estaba cerrada la IPS. 5 El Tribunal Administrativo de Antioquia, que en fallo de 4 de mayo de 2017 accedió parcialmente a las pretensiones.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 8.- Finalmente indicó que es cierto que el procedimiento nunca culminó con sanción ni absolución del presunto infractor, pero aquello fue justamente el motivo por el cual presentaron la demanda de reparación directa.

Además, a quien le correspondía probar la culminación de ese trámite era a la demandada, quien aceptó en la respuesta de la demanda la inexistencia del acto sancionador. 9.- Manifestó que es inaceptable, que se avale en la decisión como hecho favorable que la Dirección Seccional de Salud de Antioquia suspendió los términos de la actuación administrativa antes de adoptar una decisión definitiva, cuando aquello solo significa que no hubo acto administrativo definitivo porque la suspensión fue en el año 2011 y desde esa época no existe actuación administrativa alguna.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10.- Por auto de 30 de noviembre de 20236, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, y se vinculó al departamento de Antioquia como tercero interesado. Así mismo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 11.- El consejero Nicolás Yepes Corrales presentó impedimento, y por auto de 12 de febrero de 20247, se aceptó el mismo.

(i) Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C8 12.- El magistrado William Barrera Muñoz indicó lo siguiente: “me permito informar que me posesioné como Consejero de Estado y estoy a cargo de este Despacho desde el 24 de noviembre de 2023, por ello, no fui el ponente de la sentencia de la acción de reparación directa proferida el 31 de agosto de 2022 dentro del expediente con radicado 05001-23-31-000-2011-01907-01 (60145), que se reprocha con la acción de tutela de la referencia. Por lo anterior, me abstengo de pronunciarme sobre la solicitud de amparo”.

(ii) Gobernación de Antioquia9 13.- Solicitó negar las pretensiones de la demanda, toda vez que los fundamentos de la providencia cuestionada son totalmente acertados y consecuentes con el acervo probatorio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 6 Notificada el 7 de diciembre de 2023. 7 Notificado el 14 de febrero de 2024. 8 Contestación enviada el 11 de diciembre de 2023. 9 Contestación enviada el 11 de diciembre de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 14.- El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial10, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Para verificar ello, es necesario examinar11 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se presenta o proyecta como una afectación a un derecho o garantía fundamental, evitando de esta manera abrir paso a una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia. 15.- Revisado el escrito de tutela y el expediente contentivo del proceso contencioso administrativo cuestionado, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta la sociedad accionante se proyecten como trasgresión de los derechos fundamentales que invoca; sino que, por el contrario, la revisión de los mismos permite advertir su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa, de ahí que deba declararse su improcedencia por falta de relevancia constitucional. 16.- Para sustentar la ocurrencia del defecto fáctico, la parte actora indicó que las pruebas allegadas al plenario probaban el daño alegado, específicamente, hizo referencia a la prueba pericial, las actas de inspección y visita de la clínica realizadas por la autoridad sanitaria, las quejas que se presentaron contra la IPS, los testimonios de los funcionarios que realizaron la visita y las solicitudes presentadas por el representante legal de la sociedad demandante pidiendo la apertura y levantamiento de sellos, las cuales a su juicio, dan fe de que el cierre inmediato del establecimiento causó perjuicios a la sociedad actora.

No obstante, no explicó clara ni suficientemente si la providencia cuestionada omitió valorar esas pruebas o, si por el contrario lo hizo, pero de manera arbitraria, irracional o caprichosa, así como tampoco precisó si aquellas pruebas tenían la potencialidad de cambiar la decisión objeto de debate y la razón de ello; pues de la lectura del escrito de tutela, únicamente se advierten argumentos generales, en el sentido de indicar que el daño estaba probado a través de esos medios de prueba. 17.- En las condiciones anotadas, se advierte que la sociedad actora no hace una adecuada explicación de por qué los medios empleados para tomar la decisión y la valoración que hizo el fallador de los mismos es errada o contraevidente, así como la virtualidad que los mismos tienen para cambiar la decisión adoptada, pues ni siquiera expuso si las pruebas aludidas fueron dejadas de valorar o se apreciaron erróneamente. 18.- Bajo ese escenario la demandante no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo el yerro que, en su sentir, se produjo en la decisión que reprocha, pues aun cuando invocó en un sentido general la existencia de una deficiencia de tipo 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 fáctico, en ninguno de sus argumentos logró identificar los escenarios genéricos de configuración perfilados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela. 19.- Sumando a lo anterior, se advierte que el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C realizó el análisis de todas las pruebas que la parte actora relaciona, al punto que dio por probados todos los hechos que se relacionaron en la demanda, relativos al trámite del procedimiento administrativo.

No obstante, al evaluar los mismos arribó a una conclusión diferente, que lo llevó a descartar la configuración del daño. 20.- Puntualmente, en la sentencia se indica que en el plenario estaba acreditado que el 30 de mayo de 2008 la Dirección Seccional de Salud de Antioquia impuso a la IPS Fundación Total Help en Salud una medida preventiva de suspensión de servicios por incumplir las normas de habilitación para la prestación del servicio; el 20 de agosto siguiente esa Dirección inició investigación administrativa; el 29 de septiembre de 2008 sancionó con el cierre definitivo del establecimiento; en marzo de 2009 la Dirección remitió al Tribunal de Ética Médica de Antioquia 23 quejas presentadas desde el año 2006 contra la IPS por irregularidades en los procedimientos médicos; en junio de 2010 la Dirección declaró la nulidad de lo actuado; el 9 de agosto de 2010 la Directora de Calidad y Red de Servicios de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia formuló nuevamente cargos; el 7 de septiembre siguiente la entidad negó por improcedente la solicitud de pruebas de la sociedad; frente a lo cual ésta presentó recurso de apelación; el Secretario Seccional de Salud de Antioquia se declaró impedido para resolverlo; el 8 de abril de 2011 el Gobernador de Antioquia negó el impedimento; el 12 de mayo el Secretario Seccional de Salud ordenó suspender los términos del proceso y correr traslado a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para dirimir el conflicto negativo de competencia; la sociedad investigada interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el auto que suspendió términos; y la Dirección Seccional de Salud de Antioquia rechazó la reposición por extemporánea y no concedió la apelación. 21.- Además de ello, la accionada hizo mención de los testimonios de Gloria Gómez González, Ángela María Gutiérrez Posada, Gloria Elena Urrego Dávila, Martha Luz Bustamante Osorno y Beatriz Irleny Lopera, funcionarias de la Dirección Seccional de Salud de Antioquia, quienes declararon que practicaron la visita de verificación a la IPS Fundación Total Help en Salud y encontraron incumplimientos que quedaron consignados en el acta, así como la declaración de Luz María Agudelo Suárez quien era la secretaria de salud del Departamento de Antioquia. 22.- Así, de acuerdo con las pruebas de ese proceso, concluyó que la sociedad demandante no probó que la Dirección Seccional de Salud de Antioquia actuó sin competencia o más allá de sus facultades legales, ante el resultado negativo de la visita de verificación, sino que por el contrario, la medida sanitaria de suspensión, Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 conforme a lo probado era procedente, pues la entidad estimó que debía asegurar condiciones mínimas y adecuadas para la prestación de servicios médicos y sustentó la necesidad de la medida en prevenir o impedir daños graves a los pacientes.

Aunado a ello, frente a la caducidad de la potestad sancionatoria, encontró que la sociedad nunca pidió durante la actuación administrativa la cesación del procedimiento, ni solicitó el levantamiento de la medida cautelar por esa razón. 23.- Por otra parte, en relación con la falla del servicio por violación al debido proceso, adujo que no se probó cómo culminó la actuación administrativa y si la entidad demandada profirió un acto administrativo definitivo que sea susceptible de control jurisdiccional, pues conforme a lo probado, la Dirección Seccional de Salud de Antioquia suspendió los términos de la actuación administrativa antes de adoptar una decisión definitiva.

En esa medida, concluyó que la acción de reparación directa no constituye una instancia adicional para sustituir las solicitudes que los investigados deben formular a las autoridades administrativas, ni para estudiar la legalidad de los actos de trámite en un procedimiento sancionatorio. 24.- Teniendo claro lo anterior, esta Sala de Subsección no observa alguna omisión o análisis irrazonable y contraevidente de las pruebas arrimadas al plenario, sino el ejercicio de la autonomía judicial y de la sana crítica, al momento de establecer si lo aportado da cuenta o no de la configuración de los elementos de la responsabilidad. 25.- Ahora, en relación con el argumento de que sí se aportaron con la demanda varios memoriales que en su momento presentó el representante legal de la entidad solicitando que levantaran los sellos para así adecuar la clínica y cumplir la norma, así como una acción de tutela; la Sala observa que la autoridad judicial accionada no cuestionó tal situación, sino que, lo dicho en el fallo acusado fue que “La demandante acudió a la acción de reparación directa al estimar que operó la caducidad de la potestad sancionatoria, pero, según lo probado, no pidió –durante la actuación administrativa– la cesación del procedimiento… ni solicitó el levantamiento de la medida cautelar por esa razón”, haciendo referencia específicamente al procedimiento sancionatorio y a la medida cautelar en relación con la caducidad alegada, y no al levantamiento de sellos para corregir las deficiencias administrativas que dieron lugar al cierre, lo cual son dos cosas totalmente diferentes, por lo que el mentado reproche se torna irrelevante para debatir el análisis del fallo acusado. 26.- Por último, respecto de los demás argumentos, en los cuales la sociedad actora adujo que en el fallo acusado no se explica con claridad cuál es la razón de la revocatoria de la sentencia de primera instancia, que se desconoció la inexistencia de un acto administrativo sancionador motivo por el cual se presentó la acción de reparación directa, sumado a que no se observó el contenido del peritaje y que la caducidad no se prueba porque está reglada; esta Sala de Subsección observa que con aquellos la demandante pretende que el asunto sea estudiado de forma indefinida al no estar de acuerdo con la decisión de cierre, máxime si se tiene en cuenta que, tal como se explicó en el fallo de 31 de agosto de 2022 y se reiteró de Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 manera sucinta pero clara en la sentencia cuestionada, efectivamente no se demostró que la sociedad actora haya solicitado en algún momento la finalización del procedimiento administrativo sancionatorio o el levantamiento de la medida cautelar por caducidad de la facultad sancionatoria o por algún otro motivo, un deber mínimo que tenía, pretendiendo con el medio de control de reparación directa sustituir las solicitudes que los investigados debieron formular ante las autoridades administrativas. 27.- En tal sentido, resulta claro que en su estudio la autoridad judicial accionada no pasó por alto el hecho de que el procedimiento no finalizó, sino que por el contrario cuestionó que si se pretendía enjuiciar la imposición de la medida de suspensión la sociedad investigada debía demostrar que no estaba en obligación de soportar la misma y se generó un daño, pero no aportó prueba de que el procedimiento terminara con una decisión que diera razón a su tesis.

Ahora, si el cuestionamiento es justamente que ese trámite no culminó y la medida cautelar se convirtió en definitiva, la exigencia que se debe hacer al investigado se refiere a la acreditación de que solicitó oportunamente la culminación de tal procedimiento. Esa misma tesis fue expuesta por el Tribunal en primera instancia, que de forma un poco más extensa, cuestionó la pasividad de la sociedad investigada en acudir ante la administración y provocar un pronunciamiento expreso o tácito (silencio administrativo) en el sentido de dar por concluido el procedimiento, bajo la tesis expuesta de que caducó la potestad sancionatoria. 28.- Así, si bien para la fecha de los hechos estaba vigente el Decreto 01 de 1984, según el cual la caducidad de la facultad sancionatoria es de 3 años, lo cierto es que en la sentencia censurada no se niega esa situación sino que se cuestiona el hecho de que la sociedad actora no realizó alguna gestión tendiente a que se terminara el proceso administrativo, dejando pasar el tiempo para luego acudir al medio de control de reparación directa, pretendiendo sustituir las solicitudes o trámites que debió hacer cuando pasaron los 3 años sin que el proceso administrativo haya finiquitado. 29.- Por otra parte, si bien el contenido del peritaje no se observó, aquello se dio debido a que no se encontró acreditado el daño, motivo por el cual no resultaba dable analizar la imputación y por ende la condena. 30.- De acuerdo con lo anterior, la Sala declarará improcedente la presente solicitud de amparo. 31.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

Radicación: 11001-03-15-000-2023-07218-00 Accionante: Rucadavid & Cía S en C en liquidación Accionado:Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 12 VF