Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE QUIBDÓ Temas: Tutela en proceso de acción de grupo.

Subsidiariedad. Declara improcedente SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible contra el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 15 de junio de 2023, en ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. A juicio del demandante, la vulneración se presenta con ocasión de las sentencias del 3 de marzo de 2016 y del 27 de mayo de 2022, dictadas, en su orden, por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedieron a las pretensiones de la acción de grupo promovida por Cristóbal Mena Córdoba y otros contra el municipio de Rio Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), el Instituto Colombiano de Geología y Minería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (expediente 27001-33-33-001-2009-00224-01). 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Tutele el derecho fundamental al debido proceso, conforme a sus elementos integradores compuestos por el derecho a la jurisdicción, el derecho al juez natural, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la igualdad, de los cuales es titular el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, los cuales fueron lesionados con las decisiones primera y de segunda instancia dentro de la acción de grupo de radicado de 27001-33-31-001-2009-00224-00, por las razones en el libelo suscitadas. 2.

Dejar sin efectos las sentencias de primera instancia, proferida el 03 de marzo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, y la de segunda instancia, emanada Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 27 de mayo de 2022 desde el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, resultar vulneratorias de los derechos fundamentales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

En consecuencia de lo anterior, ordene que el juez natural, que no está incurso en causal de impedimento, sea quien conozca de la acción de grupo de radicado 27001-33-31-001-2009- 00224-00. 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros1 interpusieron acción de grupo contra el municipio de Rio Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), el Instituto Colombiano de Geología y Minería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por estimar que fueron administrativamente responsables por el deterioro causado por actividades mineras desarrolladas en la cuenca del rio Quito.

Mediante sentencia del 24 de marzo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó declaró la responsabilidad administrativa de las entidades demandadas y las condenó a pagar indemnizaciones por daños inmateriales (30 SMLMV para cada demandante) y materiales (20 SMLMV para cada demandante) y ordenó «el cese inmediato y definitivo de la explotación minera mecanizada del recurso aurífero en la cuenca del Rio Quito».

Los demandados apelaron y, por sentencia del 27 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado interpuso acción de tutela contra la sentencia del 27 de enero de 2017, pues, a su juicio, fue dictada con vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en cuanto a la prueba del perjuicio y la conformación de grupo afectado.

Por sentencias de tutela del 9 de septiembre de 2021 y del 2 de mayo de 2022, dictadas, en ese orden, por las subsecciones A y B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, fue dejada sin efecto la sentencia del 27 de enero de 2017 y se dispuso que fuera dictado fallo de reemplazo, «en el que analice todos y cada uno de los argumentos planteados en los recursos de apelación por la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible […] el Tribunal deberá ocuparse exhaustivamente de los criterios necesarios para la conformación del grupo, en atención a que los perfiles del caso imponen examinar el posible efecto sobre todas las comunidades ribereñas río abajo y los derechos de las futuras generaciones.

Igualmente, el pronunciamiento esperado deberá decidir expresamente sobre los criterios y requisitos para la pertenencia al grupo, el daño individual que se dice afectó a las víctimas, así como la contribución de la víctima al daño. De la misma manera, el análisis del sentenciador de segunda instancia, deberá comprender el estudio preciso sobre el daño individual padecido y la relación de causalidad con los hechos atribuidos a las demandadas.

La certeza del daño, constitutiva de la impugnación, deberá recibir especial atención del juzgador de segunda instancia». 1 Grupo compuesto por 7005 personas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia de remplazo del 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la sentencia del 24 de marzo de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. Por auto del 18 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó denegó la solicitud de adición y aclaración de la sentencia del 27 de mayo de 2022, formulada por la Agencia Nacional de Minería. En septiembre de 2022, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitaron la revisión eventual de la sentencia del 27 de mayo de 2022, por cuestiones relacionadas con la obligatoriedad de acreditar los perjuicios en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo. 4.

Fundamentos de la acción de tutela Preliminarmente, la parte actora adujo que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad, por lo siguiente: Que el asunto tiene relevancia constitucional, por evidenciarse que había dudas sobre la competencia que tenían las autoridades judiciales demandadas para decidir el proceso de acción de grupo, por falta de imparcialidad, al tener interés en el resultado del proceso con radicado 27001-33-33-001-2009-00224-01.

Que fueron agotados los recursos disponibles en el proceso ordinario, pues si bien está en trámite una solicitud de revisión ante el Consejo de Estado, lo cierto es que tiene carácter eventual y está próxima la ejecución de la condena, lo que acreditaría un perjuicio con el carácter de irremediable. Que existe inmediatez, por cuanto «no fue sino hasta el 16 de enero de 2023 que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible conoció de los impedimentos del juez, de los conjueces y de los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, toda vez que ese día le fue notificado el fallo del 10 de noviembre de 2022, dentro del radicado 27001-23-33-000-2018-00011-02, expedido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, donde se declaró fundado el impedimento de los conjueces del Tribunal Administrativo del Chocó».

Que, además, «el 30 de marzo de 2023, se notificó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la admisión de la demanda del radicado número 05001-23- 33-000-2023-00256-00, que fuere previamente el radicado 27001-23-33-000-2018- 00011-00, que por motivó de impedimentos declarados para Magistrados y Conjueces del departamento del Chocó, es ahora conocida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad».

Que fueron debidamente identificados los motivos de la vulneración, concretados en el desconocimiento del principio de imparcialidad y de la obligación de manifestar impedimentos. En cuanto al fondo del asunto, la parte demandante adujo que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en: Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Defecto procedimental absoluto, por cuanto omitieron manifestar impedimento para conocer y tramitar el proceso con radicado 27001-33-31-001-2009-00224-00, pese a que en otro caso similar fueron separados del conocimiento, por tener interés en el resultado del proceso.

Explicó que las autoridades judiciales demandadas no manifestaron impedimento, pese a que, «como el mismo Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó lo reconoció expresamente, el río Quito, afectado por el presunto daño ambiental, desemboca al río Atrato justo en frente de la capital del Chocó – Quibdó, y ellos, y probablemente sus allegados, residen directamente sobre la margen del rio a esta altura, lo que puede significar que tiene un interés o presión externa que los lleva, potencialmente, a afectar su imparcialidad».

Advirtió que, por autos del 15 de noviembre de 2018 y del 10 de noviembre de 2022 (expediente 27001-23-33-000-2018-00011-02), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundados los impedimentos manifestados por magistrados y conjueces del Tribunal Administrativo del Chocó para conocer una acción de grupo con similares supuestos de hecho, por tener interés directo en el resultado del proceso.

Resaltó que el interés directo se derivó del hecho de que magistrados, conjueces y sus familias son habitantes de la cuenca del río Atrato (donde desemboca el rio Quito) y podrían resultar beneficiados con la indemnización de perjuicios. Indicó que las condiciones de ese impedimento también se predican respecto del proceso con radicado 27001-33-31-001-2009-00224-00 y que, por ende, las autoridades judiciales demandadas debieron manifestarlo.

Explicó que en los procesos 27001-33-31-001-2009-00224-00 y 27001-23-33-000- 2018-00011-00 se discuten idénticas situaciones, puesto que ambos tienen origen en acciones de grupo interpuestas para reclamar supuestos perjuicios derivados de la explotación minera realizada en el rio Quito. Que, por ende, el impedimento de las autoridades judiciales demandadas también debió manifestarse en proceso 27001-33- 31-001-2009-00224-00.

Desconocimiento del precedente fijado en materia de imparcialidad e independencia judicial. Al respecto, la parte actora citó las sentencias C-573 de 1998, C-532 de 2015, T-305 del 2017, dictadas por la Corte Constitucional. Además, fue citada la providencia del 10 de septiembre de 2020 (expediente 11001-02-30-000-2020-00612-00), proferida por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. 5.

Trámite Por auto del 21 de junio de 2023, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso lo siguiente: (i) notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó y al juez primero administrativo de Quibdó; (ii) notificar, en calidad de terceros con interés, a los intervinientes en el proceso de reparación directa, esto es, el alcalde del municipio de Rio Quito (Chocó), el director general de la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), el presidente de la Agencia Nacional de Minería, la directora de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el rector de la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba” y a la parte demandante en el proceso de acción de grupo No. 27001-33-31-001-2009-00224-01, y (iii) denegar la medida provisional de suspensión de la ejecución de la sentencia del 27 de mayo de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 22 y 30 de junio y del 6 de julio de 2023.

Por auto del 14 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, advirtió que la tutela de la referencia también fue radicada con el número 11001- 03-15-000-2023-03266-00. Por ende, dejó sin efecto el auto admisorio expedido en dicho trámite y remitió el expediente al despacho del magistrado ponente. Por auto del 1° de agosto de 2023, el magistrado ponente anuló el reparto de la tutela con radicado 11001-03-15-000-2023-03266-00, toda vez que corresponde a la misma acción de tutela de la referencia, que se radicó dos veces. 6.

Intervenciones El Tribunal Administrativo del Chocó adujo que la tutela no cumple el requisito de inmediatez, toda vez que el supuesto impedimento es conocido desde la providencia del 23 de abril de 2018, dictada cuando los magistrados advirtieron un posible interés directo respecto de la acción de grupo con radicado 27001-23-33-000-2018-00011-00.

También adujo que no está cumplido el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte actora no formuló recusación, de conformidad con las causales previstas en el artículo 141 del Código General del Proceso. Agregó que puede haber temeridad, puesto que fue interpuesta una demanda de tutela idéntica, bajo el radicado 11001-03-15-000- 2023-03266-00.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coadyuvó las pretensiones de la demanda de tutela y, en ese sentido, reiteró los argumentos expuestos por la entidad demandante. La Agencia Nacional de Minería coadyuvó las pretensiones de la demanda de tutela y manifestó adherirse a los argumentos expuestos por la entidad demandante. La Universidad Tecnológica del Chocó Diego Luis Córdoba adujo que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que «no tiene responsabilidad en los hechos objetos de la acción de grupo, y que solo se le ordena la realización del estudio de impacto ambiental en mención, lo cual hará en la medida en que cuente con los recursos económicos para tales efectos».

El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, el municipio de Rio Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó y la parte demandante en el proceso de acción de grupo no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la tutela de la referencia. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que se dejen sin efectos las sentencias del 3 de marzo de 2016 y del 27 de mayo de 2022, dictadas, en su orden, Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, que accedieron a las pretensiones de la acción de grupo promovida por Cristóbal Mena Córdoba y otros contra el municipio de Rio Quito, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (Codechocó), el Instituto Colombiano de Geología y Minería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La Sala anticipa que la tutela no cumple el requisito general de subsidiariedad, por cuanto la entidad demandante no presentó recusación contra los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó en el trámite de la acción de grupo. En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela promovida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad, y, (iii) al análisis del caso concreto. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales2 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos3 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. La subsidiariedad La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6 [numeral 1] del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 3 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Análisis del caso concreto La Sala comienza por precisar que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no formula inconformidades concretas frente a las sentencias que pretende que se dejen sin efectos. Lo que realmente reclama es que el juez primero administrativo del Quibdó y los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó no hayan manifestado impedimento para conocer el proceso de acción de grupo en el que fueron dictadas dichas sentencias (expediente 27001-33-33-001-2009-00224-01).

Siendo así, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte actora no agotó el mecanismo procedente para efecto de reclamar la imparcialidad del juez primero administrativo de Quibdó y los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó. En efecto, de conformidad con los artículos 130 a 132 de la Ley 1437 de 2011 y 141 del Código General del Proceso, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible pudo recusar al juez primero administrativo de Quibdó y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó. Mediante ese mecanismo la parte actora podía expresar las razones concretas por las que estimaba configurado el impedimento para conocer el proceso de acción de grupo promovido por Cristóbal Mena Córdoba y otros.

Es decir, el hecho de que el juez primero administrativo de Quibdó y los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó no hubiesen manifestado impedimento, no impedía que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial presentara una recusación. En este punto, conviene precisar que las figuras de impedimentos y de recusaciones se diferencian respecto de quien pone en duda la imparcialidad.

El impedimento tiene lugar cuando es el propio juez quien formula dicho cuestionamiento y lo pone a consideración del competente. Por su parte, la recusación se da cuando alguno de los sujetos procesales alega la falta de imparcialidad y objetividad del funcionario para dirigir el proceso. Además. se trata de figuras procesales independientes y autónomas, pues, ante el silencio del funcionario judicial, la parte o interviniente puede formular la recusación. Ahora bien, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible alegó que solo desde el 16 de enero de 2023 advirtió las circunstancias que configuraban el supuesto impedimento, esto es, cuando fue notificada la providencia del 10 de noviembre de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, en el expediente 27001-23- 33-000-2018-00011-00, que declaró fundado el impedimento manifestado por los conjueces del Tribunal Administrativo del Chocó. Sin embargo, dicha justificación no resulta válida, por cuanto el ministerio demandante estuvo en condiciones de advertir la posible configuración de la causal de impedimento desde la sentencia del 24 de marzo de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, que identificó el grupo beneficiario de las indemnizaciones de perjuicios y las condiciones para hacerse parte de ese grupo.

En consecuencia, si la entidad demandante estimaba que la decisión condenatoria contra el Estado derivaba en un posible beneficio para los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, lo procedente era que lo alegara de manera inmediata. Es más, la Sala no puede pasar por alto que la parte actora solo presentó la solicitud de Radicado: 11001-03-15-000-2023-03263-00 Demandante: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo luego de 10 meses de haberse terminado el proceso 27001-33-33-001-2009- 00224-00, lo que confirma la inacción respecto de la situación que ahora expone.

En todo caso, la Sala advierte que la demanda de tutela está sustentada en una mera eventualidad, puesto que el interés directo se concretaría si alguno de los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó o sus allegados se hicieran parte del grupo beneficiario de la condena. En otras palabras, no existe certeza de que esa situación ocurrirá y, por ende, tampoco existiría certeza sobre la configuración del supuesto impedimento.

Siendo así, la Sala declarará la improcedencia de la acción tutela de la referencia, por no cumplir el requisito de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas. 2.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN