CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: HUMBERTO GÓMEZ RESTREPO Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Tema: Daño causado por proceso “inconcluso” de adquisición de predio rural con fines de reforma agraria.

No se acreditó el daño alegado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada. I. SÍNTESIS DEL CASO El 24 de septiembre de 1993 el gerente del INCORA Regional Bolívar ordenó al Jefe de la Sección de Adquisición de Tierras de dicha entidad adelantar el proceso de adquisición del predio denominado “Ruleta II” - ubicado en el municipio de María La Baja, Bolívar - con fines de reforma agraria.

No obstante, a la fecha de presentación de la demanda, la entidad aún no ha adquirido el bien. Humberto Gómez Restrepo, propietario del inmueble, considera que el INCODER1 es patrimonialmente responsable por los daños derivados de la mora en comprar su predio, pues aduce que ello ha dado lugar a que sea ocupado por terceros y no se pueda explotar. 1 Decreto 1300 de 2003.

“Artículo 24. Referencias normativas. Todas las referencias que hagan las disposiciones legales vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, Inat, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural, DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder.” Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 2 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 22 de junio de 2007, Humberto Gómez Restrepo, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras2), para que se le declarara patrimonialmente responsable por la mora en comprar el predio denominado “Ruleta II”, ubicado en el municipio de María La Baja, Bolívar.

Como pretensiones de su demanda, el demandante solicita condenar a la accionada a pagarle, por daño emergente, la suma de $290’000.000 y, por lucro cesante, la suma de $226’200.000. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, el 24 de septiembre de 1993, el gerente del INCORA Regional Bolívar ordenó al Jefe de la Sección de Adquisición de Tierras de dicha entidad adelantar el proceso de adquisición del predio denominado “Ruleta II” - ubicado en el municipio de María La Baja, Bolívar - con fines de reforma agraria.

Señala que el 5 de agosto de 1997 el Comité de Reforma Agraria, conformado por representantes del INCORA y algunos campesinos, definió cuáles serían las personas a las que se adjudicaría el bien. Indica que el 8 de noviembre de 2001, el gerente del INCORA Regional Bolívar ordenó al coordinador del Grupo Móvil de Gestión de esa entidad realizar la adquisición del predio referido en el menor tiempo posible, porque se encontraba ocupado por campesinos. 2 Decreto 2363 de 2015.

“Artículo 38… a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias normativas hechas al Incora o al Incoder en relación con los temas de ordenamiento social de la propiedad rural deben entenderse referidas a la Agencia Nacional de Tierras (ANT)”. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 3 El demandante, propietario del predio denominado “Ruleta II”, considera que el INCODER es patrimonialmente responsable por los daños derivados de la mora en comprar su predio, pues aduce que ello ha dado lugar a que sea ocupado por terceros y no se pueda explotar. 2.

Contestación El 23 de julio de 20073 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.1. El INCODER4 señaló que no estaba obligado a comprar el inmueble del demandante. Asimismo, indicó que el bien fue ocupado por terceros con la aquiescencia de su propietario.

Propuso las excepciones que denominó: “improcedencia de la oferta, de las pretensiones demandadas y la situación particular del bien”, “la ocupación del predio es responsabilidad directa del propietario, lo que imposibilita su negociación”, “imposibilidad legal para la negociación, porque los campesinos ocupantes no cumplen los requisitos para acceder al subsidio”. 3.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 29 de mayo de 20145 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte actora6 y el INCODER7 reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación, respectivamente. 3.2. El Ministerio Público guardó silencio. 3 Fl. 47, C.1. 4 Fl. 59 a 72, C.1. 5 Fl. 297, C.2. 6 Fl. 304 a 308, C.2. 7 Fl. 298 a 303, C.2.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 4 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 26 de junio de 20158 el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, luego de advertir que en sentencia del 17 de junio de 1993 (Rad.: 7467), la Sección Tercera del Consejo de Estado ya había resuelto el asunto.

Al efecto, el a quo manifestó que “se entiende que el predio con Nro. de matrícula 060-4799 - el mismo que identifica el actor con la presente causa-, fue adquirido por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA (posteriormente INCODER) a través de título de propiedad que se da con la sentencia a la cual se alude, tal y como se demuestra con la correspondiente anotación en folio de matrícula.

Es decir, con dicha sentencia, se culmina la operación de adquisición del mencionado inmueble. […] Así, comparándose la acción interpuesta por el actor antes de 1992 y la que ahora es objeto de estudio, se observa que en este caso confluyen los elementos de identidad de partes, de objeto y de causa para que se estructure la excepción de cosa juzgada.

Nótese que en las acciones mencionadas fungen como partes el señor Humberto Gómez Restrepo y el INCORA, el objeto de la acción - tal y como quedó visto - es igual, puesto que las pretensiones son las mismas y, a su vez, la causa petendi no varía. Analizado lo anterior, para la Sala no hay duda de que en el presente caso se configura la excepción de cosa juzgada, toda vez que se logró demostrar que lo pretendido por el actor en esta acción ya fue conocido por esta jurisdicción y decidido en segunda instancia desde el año 1993 en acción de reparación directa que cursó primero en este tribunal y luego en el Consejo de Estado bajo el radicado No. 7467 donde se revoca la primera decisión para acceder a las pretensiones de la demanda, a través de la sentencia del 17 de junio de 1993”. 5.

Recurso de apelación El 22 de julio de 20159, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue 8 Fl. 314 a 332, Cuaderno del Consejo de Estado. 9 Fl. 334 a 337, Cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 5 concedido el 31 de agosto de 201510 y admitido el 8 de marzo de 201611. 5.1.

La parte actora12 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Asimismo, afirmó que no había operado el fenómeno de cosa juzgada, pues la sentencia proferida el 17 de junio de 199313 por el Sección Tercera del Consejo de Estado había analizado una demanda por la adquisición del predio “Ruleta I”, mientras que el presente proceso versaba sobre la adquisición del predio “Ruleta II”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 26 de abril de 201614 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte demandante15 y el INCODER16 reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en la contestación de la demanda, respectivamente. 6.2.

El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 26 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo, puesto que la cuantía de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en 10 Fl. 389, Cuaderno del Consejo de Estado. 11 Fl. 393, Cuaderno del Consejo de Estado. 12 Fl. 334 a 337, Cuaderno del Consejo de Estado. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 1993, Rad.: 7467 14 Fl. 395, Cuaderno del Consejo de Estado. 15 Fl. 399 a 403, Cuaderno del Consejo de Estado. 16 Fl. 396 a 398, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 6 ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación17. 2. Cosa juzgada En la sentencia de primera instancia el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, luego de considerar que en sentencia del 17 de junio de 199318, la Sección Tercera del Consejo de Estado ya había resuelto el presente asunto.

Así pues, como una sentencia proferida por los mismos hechos y entre las mismas partes puede dar lugar a que exista cosa juzgada, a continuación se analizará si se configuró o no dicho instituto, no sin antes exponer algunas generalidades sobre éste fenómeno procesal. En el evento que se verifique que el caso se enmarca en la excepción referida, habrá lugar a confirmar la sentencia apelada e inhibirse de realizar un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

Por el contrario, si se constata que ésta no se presenta, deberá proseguirse con el estudio de los demás presupuestos procesales y, solo en el evento en que todos ellos se encuentren acreditados, se procederá al análisis del fondo del asunto. 2.1. Aspectos generales de la cosa juzgada El artículo 332 del Código de Procedimiento Civil dispone que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Por su parte, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo dispone que la 17 La pretensión mayor se estimó en la suma de $290’000.000 y 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda (22 de junio de 2007) equivalían a $216’850.000. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7467, CP: Carlos Betancur Jaramillo.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 7 sentencia dictada en procesos de reparación directa producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Sobre la definición y efectos de la cosa juzgada, la Corte Constitucional, en sentencia C-100 de 2019, tuvo la oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos: “La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas.

Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica (…). Los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.

Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.” La cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.

Así las cosas, el juez debe abstenerse de pronunciarse sobre hechos, conductas o asuntos previamente culminados en otro proceso judicial en virtud de los principios mencionados y, por ello, su conocimiento se debe limitar exclusivamente al análisis y decisión de cuestiones que no hayan sido debatidas y resueltas en un proceso judicial anterior19.

Precisamente el Consejo de Estado ha sostenido que el principio de cosa juzgada busca que los hechos y conductas que han sido dirimidas por un juez no vuelvan a ser debatidos en un juicio posterior, porque lo decidido es vinculante para las partes. Textualmente indicó: 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad.: 51066.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 8 “El fenómeno de la cosa juzgada se ha asimilado al principio del ‘non bis in ídem’ y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior; por tanto, lo resuelto obliga a las partes, dado que lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por ende, es inmutable al tener plena eficacia jurídica20” Entonces, de acuerdo con lo previsto en los artículos 332 del CPC y 175 del CCA, para que una sentencia tenga fuerza de cosa juzgada deben concurrir los siguientes requisitos, a saber: (i) identidad jurídica de partes, lo que implica que al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada;

(ii) identidad de objeto, esto es, que la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada; y (iii) identidad de causa, que conlleva a que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. 2. No se configura la cosa juzgada en el caso concreto En primer lugar, se advierte que, en fecha indeterminada, se adelantó la acción de reparación directa identificada con el número de radicado 7467, la cual fue promovida por Humberto Gómez Restrepo contra el INCORA, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por “los perjuicios ocasionados a la parte actora con la operación administrativa de adquisición 'del predio rural denominado "La Ruleta" o " Ruleta de San Pablo " ubicado en la vereda de San Pablo, comprensión del municipio de María La Baja, Departamento de Bolívar”, identificado con los folios de matrícula inmobiliaria No. 060-131531 y 060-131532.

De este caso conoció en segunda instancia la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien mediante sentencia del 17 de junio de 199321 declaró la responsabilidad patrimonial del INCORA por los perjuicios sufridos por Humberto Gómez Restrepo con la operación administrativa de adquisición del predio “La Ruleta”, ordenó a la demandada el pago de una parte del predio que estaba 20 “Sentencia del 12 de mayo de 2016, expediente N°50001-23-31-000-2003-20430-01(36350).” 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7467, CP: Carlos Betancur Jaramillo.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 9 ocupada por terceros y declaró que dicha providencia constituía título de propiedad del INCORA sobre la fracción del inmueble. Ahora bien, por otro lado, consta que en este proceso de reparación directa, identificado con el número de radicado 13001233100020070041301 (56541), Humberto Gómez Restrepo pretende que el INCORA sea declarado patrimonialmente responsable por los daños derivados de la mora en la compra del predio denominado “Ruleta II”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 060-4799, pues aduce que ello ha dado lugar a que sea ocupado por terceros y no se pueda explotar.

Pues bien, se tiene que en los procesos de reparación directa referidos: i) hay identidad de causa: porque en ambos se reclama una indemnización de perjuicios por daños derivados de la mora de la entidad demandada en comprar predios del actor; ii) hay identidad de partes: porque en los dos obra como demandante Humberto Gómez Restrepo y como demandado el INCORA; pero iii) no hay identidad de objeto: toda vez que el primero versó sobre dos lotes del predio “Ruleta I”, identificados con los folios de matrícula inmobiliaria No. 060- 131531 y 060-131532 y el segundo trata del predio conocido como “Ruleta II”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-4799.

De tal suerte, se concluye que en el presente caso no se cumplen los presupuestos para tener por acreditada la configuración de la cosa juzgada, por lo que deberá proseguirse con el estudio de los demás presupuestos procesales y, solo en el evento en que todos ellos se encuentren acreditados, se procederá al análisis del fondo del asunto. 3.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 10 obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, según lo dispone el artículo 8622 de Código Contencioso Administrativo.

En este caso, la acción procedente es la reparación directa, porque se reclama la reparación de perjuicios por una omisión del INCODER. 4. Vigencia de la acción Aunque en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo; resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal23.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general24, estableció unos plazos para poder ejercer 22 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”. 23 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 11 oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción25, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure26 que opera por la falta de actividad oportuna en la reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 25 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. 26 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 12 puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia27, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el presente caso no obra prueba sobre la culminación del proceso de adquisición del predio “Ruleta II” ni acerca de la fecha en la que terminó la ocupación del bien. Siendo ello así, se advierte que no es posible determinar cuándo el demandante dejó de disponer y/o de explotar el bien. No obstante, lo anterior, en aplicación de los principios pro actione y pro damnato28, y para garantizar el acceso a la administración de justicia, la Sala estudiará el fondo del asunto, como ya lo ha hecho en situaciones similares29. eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 27 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de octubre de 2016. exp. 39133. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, exp. 68949.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 13 5. Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis30. 5.1. Humberto Gómez Restrepo es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimado en la causa por activa, pues es el propietario del predio objeto de demanda, denominado “Ruleta II”, ubicado en el municipio de María La Baja, Bolívar, identificado con matrícula inmobiliaria 060-4799, como consta en su certificado de tradición31.

Además, aduce que la mora en comprar su predio, ha dado lugar a que sea ocupado por terceros y no se pueda explotar. 5.2. La Agencia Nacional de Tierras se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 2363 de 201532, entre sus funciones se encuentra la de ejecutar los programas de acceso a tierras, adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la ley y, hacer seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por esa Agencia, en cualquiera de sus modalidades y aquellos que fueron ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en los que haya lugar.

Además, porque se aduce que dicha entidad ha ocasionado unos daños al demandante por la mora en comprar su predio. 6. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Agencia Nacional de Tierras es patrimonialmente responsable por la ocupación del predio “Ruleta II” de propiedad del actor y los perjuicios económicos que esto le ha causado. 30 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” 31 Fl. 11 y 12, C.1. 32 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura”.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 14 7. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado y el hecho exclusivo de un tercero. 7.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199133 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho34, que contraría el orden legal35 o que está desprovista de una causa que la justifique36, resultado que se produce sin derecho, al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida37, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los 33 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 35 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 37 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 15 daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros38.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7.2. Hecho exclusivo de un tercero El hecho de un tercero supone la actuación exclusiva y determinante de una persona ajena al juicio de responsabilidad en la realización del injusto39.

Esta Sección40 ha señalado que el hecho exclusivo y determinante del tercero se configura siempre y cuando se demuestre que el daño se causa por una actuación de un agente externo a la relación que existe entre la víctima o sujeto del daño y aquel a quien pretende atribuírsele, y que esa actuación, causa eficiente del hecho lesivo, es completamente ajena al servicio de manera que el agente estatal no se encuentra vinculado en manera alguna con la afectación cuyo resarcimiento se pretende.

Asimismo, esta Corporación41 ha determinado que, para la prosperidad de esta causal de exoneración de responsabilidad, de ruptura del nexo causal o ajenización de la causa deben reunirse tres requisitos, a saber: i) que el hecho del tercero sea la causa exclusiva y adecuada del daño, motivo por el cual la entidad 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 39 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de octubre de 2020, Rad. 49574. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 18 de febrero de 2010, Rad. 17179. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2019, Rad.: 46858; Subsección C. Sentencia del 11 de marzo de 2019, Rad.: 43512; Subsección B. Sentencia del 21 de noviembre de 2018, Rad.: 40350;

Subsección C. Sentencia del 28 de enero de 2015, Rad.: 32912A; Subsección A. Sentencia de 13 de febrero de 2013, Rad.: 18148. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 16 tiene que probar que no hay ningún vínculo causal entre la conducta del demandado y el daño producido; ii) que el hecho del tercero sea ajeno al servicio, es decir, que el tercero no esté vinculado a la persona de derecho público demandada ni realice actividades vinculadas con el servicio público; y iii) que el hecho del tercero sea imprevisible e irresistible para la entidad a quien se le pretende atestar el daño. Adicionalmente, sobre la revisión del actuar del tercero en la producción del daño, esta Sección precisó que no es determinante ni se requiere que el tercero haya actuado con culpa en razón a que la relación causal es un aspecto de carácter objetivo.

Asimismo, indicó que para que opere la exclusión de responsabilidad por una causa extraña, se requiere que dicha conducta irresistible, imprevisible y externa sea la causa adecuada y/o determinante del hecho lesivo42. 8. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 26 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

Asimismo, afirmó que no había operado el fenómeno de cosa juzgada, pues la sentencia proferida el 17 de junio de 199343 por la Sección Tercera del Consejo de Estado había analizado una demanda por la adquisición del predio “Ruleta I”, mientras que el presente proceso versaba sobre la adquisición del predio “Ruleta II”. En este sentido, y comoquiera que solo la demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 26 de junio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil44, exclusivamente habrá lugar a resolverse el 42 Ibídem. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 17 de junio de 1993, exp. 7467, CP: Carlos Betancur Jaramillo. 44 “Artículo 357.

Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 17 asunto sub lite en aquellos aspectos que se reprocha como desfavorable en el recurso.

Por ello, a continuación, se analizará si la Agencia Nacional de Tierras es patrimonialmente responsable por la mora en comprar el predio “Ruleta II”, de propiedad del demandante. Con tal propósito, la Sala enunciará cuáles son los hechos probados relevantes, y a partir de allí analizará si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 8.1.

Hechos probados De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se encuentra acreditado lo siguiente: 8.1.1. Se probó que, desde el 25 de agosto de 1978, Humberto Gómez Restrepo era propietario del predio rural “sin dirección La Ruleta”, ubicado en el municipio de María La Baja, Bolívar, identificado con matrícula inmobiliaria 060-4799, tal y como consta en copia del certificado de tradición expedido por la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Cartagena45. 8.1.2.

Consta que, mediante sentencia del 17 de junio de 1993, la Sección Tercera Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial del INCORA por los perjuicios sufridos por Humberto Gómez Restrepo y Luz Helena Osorio Gómez con ocasión de la omisión de la entidad en adquirir el predio “La Ruleta”. La sentencia señaló lo siguiente46: “[…] Muestran los hechos entonces que el dueño cedió la posesión de parte de su predio en desarrollo de la operación de adquisición del mismo iniciada por el Incora.

Ocupación que tenía implícita la condición de compra del inmueble y que al resultar que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 45 Fl. 11 y 12, C.1. 46 Fl. 367 a 397, C.4. y 443 a 456, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 18 fallida fue la causa de parte de los perjuicios demandados. Estima la parte actora que el Incora le debe pagar, de un lado, como daño emergente, el valor comercial de la parte del inmueble que fue entregada en virtud del acuerdo de 12 de mayo de 1987 (ver oferta de compra del 1 de diciembre de 1988 formulada por el gerente Regional Bolívar); y de otro, como lucro cesante, las ganancias dejadas de percibir por la explotación de dicho predio desde el día 12 de mayo de 1987 hasta la fecha de pago. […] Como es obvio estas pretensiones no buscan la devolución del inmueble, porque esta sería prácticamente imposible, dado el conflicto social que generaría y no se refiere a la totalidad del predio ‘La Ruleta’, como se dijo, sino a la zona comprendida en el acta del acuerdo mencionada atrás (224 Hets. 4.935) con una ocupación extra de 8 Hets. 8.845 mts2 constatada durante la inspección judicial y el dictamen pericial que obran a folios 180 y siguientes del cuaderno # 1 de pruebas.

Sobre el punto las partes están de acuerdo que la ocupación comprende 233 Hets. 3.280 mts2 y que la superficie total de La Ruleta es de 459 Hets. 3.514 mts2. […] Como la sentencia impondrá el pago del valor de la zona ocupada, esta providencia constituirá el título de propiedad y deberá registrarse en la Oficina de Registro correspondiente (María La Baja, Bolívar) […]” 8.1.3.

Se verificó que los lotes del predio “La Ruleta”, adquiridos por el INCORA por orden de la sentencia del 17 de junio de 1993 del Consejo de Estado, fueron segregados de la matrícula inmobiliaria 060-4799, como consta en la anotación 16 del certificado de tradición de dicho inmueble47. Asimismo, consta que a estos lotes se les asignó los folios de matrícula inmobiliaria 060-131531 y 060-131532, como consta en copia de los respectivos certificados de tradición48. 8.1.4.

Se constató que el 16 de septiembre de 1993, el propietario del predio “Ruleta II”, envió al gerente del INCORA copia del plano de dicho predio, indicándole que los lotes “Carito 1, Brasil, Malvinas, Argentina y Palma de Vino 1” estaban disponibles para la venta. Asimismo, le manifestó su interés en formalizar la venta “del resto del predio La Ruleta”.

De ello da cuenta copia de la comunicación de dicha fecha49. 8.1.5. Se comprobó que el 24 de septiembre de 1993, el gerente del INCORA Regional Bolívar solicitó al jefe de la Sección de Adquisición de Tierras de esa entidad, adelantar el proceso de adquisición de la “finca Ruleta”. Al efecto, le 47 Fl. 11 y 12, C.1. y 440, Cuaderno del Consejo de Estado. 48 Fl. 10, 21, 35 y 48, C.3. 49 Fl. 405, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 19 anexó la solicitud del 16 de septiembre de 1993, suscrita por el propietario de inmueble. Así consta en copia del memorando del 24 de septiembre de 199350. 8.1.6. Se demostró que el 5 de enero de 1994, funcionarios del INCORA Regional Bolívar visitaron el predio “La Ruleta lotes Carito 1, Brasil, Malvinas, Palma de Vino 1 y Argentina” ubicado en María La Baja, Bolívar, y concluyeron que el predio “es apto para adelantar programas de reforma agraria con resultados económicos buenos”.

De ello dan cuenta copia del acta y del informe técnico del predio de la misma fecha51. En cuanto a la explotación y ocupación del bien, de dicho informe se destaca lo siguiente: “[…] Explotación: agricultura fríjol y yuca 10 Has. ganadería 139-2530 Has. […] b) Producción: fríjol 700 kgs./Ha, yuca 12.000 kgs./Ha. 2. Ganadería. a) Pastos: cocuyo o colosuana, faragua entremezclados con pastos naturales como pajón y rastrojos medianos. […] 4.

Explotación potencial: ganadería doble propósito con agricultura mecanizada en unas 40 Has. Capítulo III. Administración. 1. Modalidad: hecha por ocupantes. […]. 3. Ocupantes: se encontraron a los siguientes ocupantes: Yobanis Romero, Robinson Cabadia, Fermín Sarmiento, Ramón Mestre, Francisco Aparicio, Tomas Ruiz, Luis Calvo, Abel Medina Pertuz; todos con consentimiento del propietario. […]” 8.1.7.

Se probó que el 23 de febrero de 1995, funcionarios del INCORA Regional Bolívar realizaron una nueva visita al predio “La Ruleta lotes Carito 1, Brasil, Malvinas, Palma de Vino 1 y Argentina” y nuevamente concluyeron que el predio “es apto para adelantar programas de reforma agraria con resultados económicos buenos”. De ello dan cuenta el acta y el informe técnico del predio de la misma fecha52.

En cuanto a la explotación y ocupación del bien, de dicho informe se destaca lo siguiente: “[…] Explotación: agricultura fríjol y yuca 10 Has. ganadería 139-2530 Has. […]. Capítulo II. Explotación económica. 1 Agricultura. a) Descripción: fríjol, yuca, soca de maíz, ñame, sembrados por los ocupantes. b) Producción: fríjol 700 kgs./Ha, yuca 12.000 kgs./Ha; ñame 12.000 kgs./Has, maíz 1.5 Ton/Has. 2.

Ganadería. a) Pastos: cocuyo o colosuana, faragua entremezclados con pastos naturales como pajón y rastrojos medianos. […] 4. Explotación potencial: ganadería doble propósito con agricultura mecanizada en unas 40 Has. Capítulo III. Administración. 1. Modalidad: hecha por ocupantes. […]. 3. Ocupantes: se encontraron a los siguientes ocupantes: Yobanis Romero, Robinson Cabadia, Fermín Sarmiento, Ramón Mestre, 50 Fl. 408, Cuaderno del Consejo de Estado. 51 Fl. 408 a 424, Cuaderno del Consejo de Estado. 52 Fl. 426 a 436, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 20 Francisco Aparicio, Tomas Ruiz, Luis Calvo, Abel Medina Pertuz, Eduardo Salgado, Ignacio Medina y otros campesinos sin tierra de la vereda Munguía, El Majagua y Pueblo Nuevo, en total son 16 familias. […]” 8.1.8. Se constató que, en fecha indeterminada, el gerente del INCORA Regional Bolívar conceptuó que frente al predio “La Ruleta lotes Carito 1, Malvinas y Palma de Vino 1” era conducente adelantar las diligencias tendientes al perfeccionamiento de la negociación “toda vez que las organizaciones campesinas de María La Baja solicitan la adjudicación de estos terrenos para beneficiar a ocho (8) familias con una U.A.F. de 18.78 Has. para cada una de ellas que resultaren favorecidas con programas de reforma agraria”.

De ello da cuenta copia del concepto sin fecha suscrito por ese funcionario53. 8.1.9. Se comprobó que el 15 de mayo de 1995 la documentación para la adquisición del predio “Ruleta II” pasó a estudio de la División de Ingreso y Dotación de Tierras del INCORA Regional Bolívar. De ello da cuenta copia de la constancia de esa fecha54. 8.1.10.

Se demostró que el 28 de septiembre de 1995 el subgerente operativo del INCORA remitió la documentación para la adquisición del predio “Ruleta II” al gerente de la entidad en la Regional Bolívar, a fin de que se practicara el respectivo avalúo. De ello da cuenta copia del oficio de la misma fecha55. 8.1.11. Se probó que el 5 de junio de 1997 se practicó el avalúo al predio “Ruleta II”.

Así consta en la copia de dicho documento56. 8.1.12. Está acreditado que el 5 de agosto de 1997, se celebró una reunión con la participación de un funcionario del INCORA Regional Bolívar y representantes de familias campesinas aspirantes a ser sujetos de reforma agraria en predios ubicados en el municipio de María La Baja. En dicha reunión el funcionario público informó que se habían seleccionado 11 personas que serían beneficiarias de la 53 Fl. 458 y 459, Cuaderno del Consejo de Estado. 54 Fl. 461, Cuaderno del Consejo de Estado. 55 Fl. 464 y 465, Cuaderno del Consejo de Estado. 56 Fl. 468 a 483, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 21 compra del predio “Ruleta II”. De ello da cuenta copia del acta de la misma fecha57. 8.1.13. Se verificó que el 1° de septiembre de 2000, Humberto Gómez Restrepo le manifestó al gerente del INCORA Regional Bolívar su interés en culminar la negociación del predio “La Ruleta”.

De ello da cuenta copia de la comunicación de la misma fecha58. 8.1.14. Se constató que el 27 de abril de 2001, el gerente del INCORA Regional Bolívar envió el expediente del predio “Ruleta II” al jefe de Adquisición y Adjudicación de Tierras de esa entidad para que emitiera concepto sobre la viabilidad de comprar dicho inmueble, señalando que el propietario Humberto Gómez Restrepo insistía en venderlo con fundamento en la ocupación por parte de campesinos. Así consta en copia del oficio de la misma fecha59. 8.1.15.

Está probado que el 10 de mayo de 2001, el gerente del INCORA Regional Bolívar indicó cuáles eran los aspectos necesarios para poder continuar con el proceso de negociación voluntaria del predio “Ruleta II”, como consta en copia del oficio de la misma fecha60, del cual se destaca lo siguiente: “[…] Revisado el expediente de oferta del predio Ruleta II ubicado en el municipio de María La Baja se encontraron las siguientes actuaciones: […] Por lo anterior se concluye: 1.

Actualmente no existe la financiación del crédito complementario del 30% por parte de los intermediarios financieros, por tanto, para la negociación de predios se debe considerar otra modalidad de financiación del 30% diferente a la bancaria. 2. Que con fundamento en el Decreto 1139/95 se debe actualizar el avalúo a costa del propietario, el actual tiene cuatro años y su vigencia es de un año. 3.

Se deben actualizar algunas actuaciones del proceso que hoy están vencidas. 4. Que la convocatoria a reunión de concertación depende de la disponibilidad presupuestal del Instituto para el otorgamiento del subsidio hasta por el 70% del valor de negociación. 5. El Instituto procederá a dar continuidad al proceso de negociación voluntaria en la medida que se cumpla con las normas vigentes” 57 Fl. 485 a 487, Cuaderno del Consejo de Estado. 58 Fl. 399 a 405, C.4. 59 Fl. 488, Cuaderno del Consejo de Estado. 60 Fl. 490 y 491, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 22 8.1.16. Se demostró que el 16 de julio de 2001, Humberto Gómez Restrepo le manifestó al gerente del INCORA Regional Bolívar que había vendido 78 hectáreas de ese inmueble a Invercinco Ltda., venta que aún no había sido registrada en la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos.

El hoy actor también le dijo a ese funcionario que se acogía al valor del avalúo ya existente y que aceptaría cualquier acuerdo para fijar otro precio, a fin de culminar el proceso de negociación que ya llevaba 13 años y evitar el pago de un nuevo avalúo. Así consta en copia de la comunicación de la misma fecha61. 8.1.17. En respuesta a la comunicación anterior, se comprobó que el 3 de agosto de 2001, el gerente del INCORA Regional Bolívar le respondió a Humberto Gómez Restrepo que para la negociación del predio “Ruleta II” se requería un nuevo levantamiento topográfico y que debía actualizar el avalúo porque así lo disponía el Decreto 1420 de 1998.

De ello da cuenta copia de la comunicación de la misma fecha62. 8.1.18. Se verificó que el 8 de noviembre de 2001, el gerente del INCORA Regional Bolívar solicitó al coordinador del Grupo Móvil de Gestión de esa entidad hacer la visita técnica para realizar el avalúo del predio “Ruleta II” y “continuar con el proceso y finalizarlo en el menor tiempo posible para enviar a la Gerencia General el expediente.

Este predio por estar ocupado por los campesinos requiere atención prioritaria. Si finalizado el proceso de negociación voluntaria no se presenta acuerdo se procederá de conformidad con el artículo 30 de la Ley 160/94”. Así consta en copia del memorando interno de la misma fecha63. 8.1.19. Se probó que el 29 de noviembre de 2001, el coordinador del Grupo Móvil de Gestión del INCORA Regional Bolívar informó a Humberto Gómez Restrepo que, revisado el levantamiento topográfico del predio “Ruleta II”, encontró que no había certeza sobre los linderos de algunos lotes del inmueble y, por tanto, se hacía necesario rectificar el levantamiento topográfico en cuanto a la línea de 61 Fl. 493, Cuaderno del Consejo de Estado. 62 Fl. 494 y 495, Cuaderno del Consejo de Estado. 63 Fl. 498 y 497, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 23 colindancia de los lotes ofertados para venta. De ello da cuenta copia de la comunicación de la misma fecha64. 8.1.20. Consta que, el 19 de diciembre de 2001, el coordinador del Grupo Móvil de Gestión del INCORA le informó al gerente de la entidad de la Regional Bolívar que no había podido realizar la visita para avaluar el predio “Ruleta II”, pues los campesinos que ocupaban el bien no habían tenido comunicación con el propietario, y se requería de la voluntad de ambas partes para continuar el proceso, según lo dispuesto en la Ley 160 de 1994.

De ello da cuenta copia del memorando de la misma fecha65. 8.1.21. Se demostró que los días 16 y 29 de enero de 2002, Humberto Gómez Restrepo solicitó al gerente del INCORA Regional Bolívar hacer el avalúo del predio “Ruleta II” a través del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Asimismo, expresó su deseo de facilitar la negociación “sin levantar un plano nuevo”.

Así consta en copia de las comunicaciones de dichas fechas66. 8.1.22. Se comprobó que para octubre de 2002 no se habían resuelto las inconsistencias advertidas por los topógrafos del INCORA Regional Bolívar, en el predio “La Ruleta II”, respecto de la línea de delimitación con dos lotes colindantes a dicho predio. Así consta en copia de los memorandos internos del 30 de septiembre y 29 de octubre de 200267. 8.1.23.

Consta que el 1° de agosto de 2005 un representante de la Asociación de Productores Agropecuarios de San Pablo - María La Baja le solicitó al subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del INCODER colaboración para que esa entidad adquiriera el predio “Ruleta II”, dado que desde hacía 18 años venían explotándolo y los campesinos no querían perder el trabajo realizado en dicho inmueble.

Así consta en la copia de la comunicación de la misma fecha68, de la cual se destaca lo siguiente: 64 Fl. 498, Cuaderno del Consejo de Estado. 65 Fl. 499, Cuaderno del Consejo de Estado. 66 Fl. 500 a 502, Cuaderno del Consejo de Estado. 67 Fl. 503 y 504, Cuaderno del Consejo de Estado. 68 Fl. 505, Cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 24 “[…] Los campesinos de la Asociación de Productores Agropecuarios de San Pablo - María La Baja nos dirigimos a usted con el propósito de solicitarle estudie y apruebe la compra del predio Ruleta II ubicado en el corregimiento de Magagua, municipio de María La Baja, departamento de Bolívar.

Este predio lo hemos venido explotando desde hace más de 18 años y el INCORA nos adjudicó el predio Ruleta I, con un promedio de 3 hectáreas por familia, y nos prometió comprar el predio Ruleta II para completarnos la Unidad Agrícola Familiar UAF, pero no lo hizo a pesar de que se adelantaron todos los trámites para la compra directa del predio.

Hoy más que nunca nos vemos obligados a buscar ayuda del INCODER, quien tiene las funciones de dotar de tierras al campesino que no posea y así poder solucionar este grave problema […] Agradecemos su máxima colaboración para que el predio sea adquirido a través del INCODER (último avalúo $75’000.000), ya que lo poco que nos adjudicó el INCORA sus tierras son clase IV y no queremos perder el trabajo realizado en la finca Ruleta II. […]” 8.1.24.

Se probó que en fecha indeterminada el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del INCODER le informó al jefe de la Oficina de Enlace Territorial de esa entidad en Córdoba que para la adjudicación del predio “Ruleta II” se requería la existencia de un proyecto productivo a cargo de los beneficiarios y para garantizar el destino y la eficiencia del subsidio integral otorgado, a dicho proyecto debían suscribirse dos documentos: i) la escritura pública correspondiente y ii) el contrato de operación y funcionamiento.

Asimismo, le indicó que los campesinos beneficiarios de la adjudicación del predio “Ruleta I” no podían serlo de la adjudicación del predio “Ruleta II”. De ello da cuenta copia del oficio en el cual aparecen dos fechas de recibido escritas a mano -27 de diciembre de 2005 y 11 de enero de 2006-69 y del cual se destaca lo siguiente: “[…] En atención a su comunicación referida, en la cual manifiesta que el predio La Ruleta II viene siendo ocupado por campesinos de la región, algunos beneficiarios del programa de reforma agraria en el predio La Ruleta I, quienes lo requieren para consolidar una mejor Unidad Agrícola Familiar, pero que no ha sido adquirido por el Instituto, comedidamente le manifiesto: en el presente caso se debe iniciar la negociación voluntaria de tierras pertinente con el propietario de dicho inmueble, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 y siguientes de la Ley 160 de 1994 y su Decreto reglamentario 1032 de 1995, teniendo en cuenta las prioridades regionales y la disponibilidad presupuestal. […] Sobre el particular, es preciso aclarar que para que proceda el acto de adjudicación de las Unidades Agrícolas Familiares debe mediar un proyecto productivo y, para garantizar el destino y la eficiencia del subsidio integral otorgado, en este caso, deben suscribirse dos documentos: uno que lo constituirá la escritura pública correspondiente y otro, el relacionado con el contrato de operación y funcionamiento.

Este último hará parte integral de la respectiva escritura pública. No obstante, lo anterior, deberá 69 Fl. 506 a 508, Cuaderno del Consejo de Estado. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 25 considerarse que el subsidio para la compra de tierras se otorgará por una sola vez al campesino sujeto de reforma agraria, tal como lo señalaba el artículo 20 de la Ley 160 de 1994, modificado por los artículos 24 de la Ley 812 de 2003 y 1 del Decreto 1250 de 2004; es decir, los campesinos beneficiarios con la adjudicación del predio La Ruleta I no podrían ser beneficiarios del predio La Ruleta II, por haber sido adjudicatarios con anterioridad. […] En este orden de ideas, si la Oficina de Enlace Territorial y/o Grupo Técnico Territorial toma la decisión de adquirir dicho inmueble, habrá que convocar previamente a un Comité de Selección donde serán elegibles como beneficiarios de reforma agraria quienes cumplan con los requisitos exigidos para tal fin, salvo los sujetos de reforma agraria ya beneficiados, tal como se anotó. […]” 8.1.25.

Se verificó que para el 14 de julio de 2009, Humberto Gómez Restrepo no había ejercido acciones posesorias, reivindicatorias u otras contra los campesinos ocupantes del predio “Ruleta II”. De ello da cuenta el oficio de la misma fecha suscrito por el secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de María La Baja70. 8.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración71-72. 70 Fl. 131, C.1. 71 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 72 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 26 8.2.1.

El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la ocupación del predio “Ruleta II”, originada, según la demanda, con ocasión de la alegada mora de la Agencia Nacional de Tierras en adquirir dicho inmueble. Pues bien, el daño consistente en la ocupación del predio “Ruleta II” está demostrado, tal y como se advirtió en las visitas de los funcionarios del INCORA y consta en los documentos del proceso de adquisición del bien, con fines de reforma agraria, en los que se señala que campesinos lo ocupaban y tenían sembrados cultivos de fríjol, yuca, maíz, ñame, entre otros (hechos probados 8.1.6., 8.1.7., 8.1.14., 8.1.18., 8.1.20. y 8.1.23.).

Así lo confirmó también el perito topógrafo, designado en diligencia de inspección judicial73 quien rindió dictamen con el objeto de “señalar la ubicación, medidas, linderos colindantes, área, estado en que se encuentra el terreno, es decir, si se encuentra abandonado u ocupado, en caso de esto último quiénes lo habitan, en calidad de qué, si se encuentra explotado económicamente, de qué manera y demás datos que a bien considere”.

En su dictamen, en cuanto a la ocupación y explotación del inmueble, durante la visita que realizó al predio en septiembre de 2011 -no especificó la fecha exacta- el perito topógrafo señaló:74 inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968. Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 73 Fl. 235, C.2. 74 Fl. 240 a 256, C.2. Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 27 “[…] se encuentra ocupado por varias personas que manifestaron estar en calidad de poseedores, entre ellas, los señores Héctor Yepes Castro, Dalida Salas Orozco, José de los Reyes Narváez, José Francisco Morales Márquez, Elsa Patricia Yepes Rico-, los cuales están ubicados en pequeñas parcelas de aproximadamente 10mts. x 30mts., con frente hacia la carretera El Viso - María La Baja – Sincelejo (ver plano anexo), en la parte de atrás de las personas mencionadas anteriormente, están los señores Richard Meza Guerra y Pablo Viyero; existen otros poseedores que no se encontraron durante los días en que se hizo el trabajo de campo, pero se nota en todo el predio inspeccionado divisiones internas, parcelas bien delimitadas completamente cercadas en alambre de púa y palos de mangle (madrinas) con buen mantenimiento y cuidado, lo que indica una posesión material indiscutible, la cual data de unos 15 a 20 años, según testimonio hecho por los mismos poseedores.

En cuanto a su destinación económica, podemos decir que estas parcelas están dedicadas a la agricultura y la ganadería en pequeña escala, se observó ganado pastando y sembrados de plátano, maíz, yuca y frutales como mango, anón, coco y otros. […]” A estos efectos, se tiene que el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil establece que el juez deberá analizar la prueba en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté fundamentando con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

Según lo expuesto y bajo los parámetros referidos anteriormente, se advierte que el dictamen pericial rendido por el perito topógrafo tiene eficacia probatoria para demostrar el daño consistente en la ocupación del bien, pues responde al objeto de la pericia y da cuenta que quien lo rindió pudo observar directamente en su visita esta situación al hablar con los ocupantes del lugar y verificar la actividad agrícola que allí desarrollaban.

Así pues, se impone que sus conclusiones cuentan con suficiente certeza, sin que se hubiera demostrado circunstancia alguna que afectara su objetividad. Por tanto, la ocupación y explotación del inmueble por parte de terceros está más que probada. Por demás, se observa que el daño reviste el carácter de antijurídico, pues se trata de la afectación de derechos protegidos por el ordenamiento jurídico, cuya lesión no encuentra justificación legal.

En efecto, el artículo 2º de la Constitución Política establece que las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 28 libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; de donde la vulneración de tales postulados y los daños que sobre ellos se generen resultan antijurídicos.

Adicionalmente, el artículo 58 de la Carta Política dispone que “[…] se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”. 8.2.2. La imputación Para determinar si hay lugar a imputar el daño antijurídico a la Agencia Nacional de Tierras, es menester establecer si éste le es atribuible fáctica y jurídicamente.

Así pues, está probado i) que desde septiembre de 1993, el actor ofreció al INCORA los lotes que tenía disponibles para la venta en el predio “Ruleta II” de su propiedad y reiteró en más de una ocasión su interés de concretar la negociación del inmueble (hechos probados 8.1.4., 8.1.13., 8.1.16. y 8.1.21.); ii) que desde septiembre de 1993 y hasta el 2005, el INCORA estaba adelantando el proceso de adquisición del predio “Ruleta II” y le advirtió al actor sobre las inconsistencias respecto de los linderos los lotes ofertados, así como los requisitos para la negociación (hechos probados 8.1.5., 8.1.8., 8.1.9., 8.1.10., 8.1.11., 8.1.14., 8.1.15, 8.1.17., 8.1.18., 8.1.19., 8.1.22., 8.1.20. y 8.1.24.); iii) que el 5 de agosto de 1997 se adelantó una reunión entre un funcionario del INCORA y aspirantes a ser sujetos de reforma agraria en el predio “Ruleta II”, quienes serían los posibles beneficiarios de adjudicación del inmueble (hecho probado 8.1.12.); iv) que desde antes de iniciar la negociación el predio se encontraba ocupado por terceros (hechos probados 8.1.6., 8.1.7., 8.1.14., 8.1.18., 8.1.20., 8.1.23 y 8.1.25.) y; v) que para finales de 2005 el INCODER determinó que los campesinos beneficiarios de la adjudicación del predio “Ruleta I” no podían serlo de la adjudicación del predio “Ruleta II” (hecho probado 8.1.24.).

A su turno, se advierte que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 del Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 29 Decreto 2363 de 201575, la Agencia Nacional de Tierras tiene la función de ejecutar los programas de acceso a tierras, adelantar los procesos de adquisición directa de tierras en los casos establecidos en la ley y hacer seguimiento a los procesos de acceso a tierras adelantados por esa Agencia en cualquiera de sus modalidades y aquellos que hubiesen sido ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos en los que hubiese lugar.

En este orden de ideas, se tiene que si bien la entidad demandada adelantó el proceso de negociación para adquirir el predio “Ruleta II” con fines de reforma agraria, esto no implicaba la obligación de adquirirlo, pues no existía norma legal y/o reglamentaria que así lo dispusiera. De ahí que no existe la alegada mora por el hecho de que se hubiese iniciado una negociación para adquirir el bien que no culminó en los términos pretendidos por el actor.

Tampoco se demostró una acción u omisión de la accionada que implicara que colaboró o facilitó la ocupación del predio por parte de terceros, pues no se allegó medio de convicción alguno que relacione a la entidad demandada con los ocupantes ni con el hecho mismo de la ocupación; solo se demostró que desde antes de iniciarse la negociación del predio este ya estaba ocupado por campesinos y que la entidad pudo verificar la situación con las visitas que realizó al lugar.

Por tanto, el daño consistente en la ocupación del predio “Ruleta II” y los perjuicios que de ello hayan derivado para el demandante no le resulta imputable a la entidad demandada, pues no se advierte que esta hubiese incurrido en una falla del servicio ni que conducta alguna suya hubiese causado la lesión. De otro lado, lo que sí se advierte es que el daño se ocasionó por el hecho exclusivo y determinante de un tercero, pues se demostró con las visitas técnicas realizadas por funcionarios del entonces INCORA al predio “Ruleta II”, que el bien estaba ocupado por familias campesinas que lo administraban y habían sembrado 75 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, (ANT), se fija su objeto y estructura”.

Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 30 fríjol, yuca, ñame, maíz, entre otros. Así pues, el daño es imputable a un tercero ajeno a la Administración en tanto la ocupación del predio “Ruleta II” de propiedad del actor fue: i) irresistible para la entidad demandada, por la imposibilidad objetiva de evitarlo, toda vez que el hecho se produjo antes de que iniciara la negociación del predio, pues cuando las funcionarios del INCORA realizaron las visitas técnicas el inmueble ya estaba ocupado por los campesinos; ii) imprevisible, porque no era posible contemplar el hecho con anterioridad a su ocurrencia, más cuando se desconoce desde cuándo estaba ocupado el predio ni se probó que la Administración conoció la intención de los campesinos de ocuparlo, como para dar aviso al propietario o evitar la ocupación de algún modo y; iii) exterior respecto de la entidad demandada, por cuanto la causa adecuada provino de una conducta ajena al Estado, puntualmente, la de los campesinos que sin concurrencia alguna de la accionada ocuparon el predio de propiedad del demandante, ejerciendo su administración y explotación, desde antes de que el propietario y el INCORA iniciaran el proceso de negociación y/o adquisición del bien con fines de reforma agraria.

Por todo lo anterior, la Sala concluye, entonces, que el daño alegado por el actor no es imputable a la entidad demandada y, en consecuencia, se revocará la sentencia del 26 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Radicado: 13001233100020070041301 (56541) Demandante: Humberto Gómez Restrepo 31

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de junio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, y en su lugar, se dispone NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF