Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 (7116-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Providencia recurrida: Sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B Temas: Causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reconocimiento pensión de sobreviviente Sentencia de revisión Asunto La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió María Concepción Gaona de Ovalle contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, María Concepción Gaona de Ovalle presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP-040775 del 10 de octubre de 2018, RDP 046178 del 9 de diciembre 2018 y RDP 000160 del 4 de enero de 2019 por medio de las cuales la Ugpp le negó el reconocimiento y pago de una pensión post mortem con ocasión del fallecimiento de Pablo Enrique Ovalle Melo. 2.
A título de restablecimiento del derecho pidió (i) el reconocimiento de la prestación social aludida «[…] a partir del 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993»; y el pago de las sumas reconocidas debidamente indexadas. 1 En adelante Ugpp. 2 Expediente 1001333502020190043800. 3 Ver ítem 3 de Samai. Archivo 2_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 3 (págs. 1-9). 4 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 1.1.1.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Pablo Enrique Ovalle Melo nació el 20 de octubre de 1948. 3.2. Contó con un total de 17 años, 9 meses y 22 de días de servicio, así: 3.3. El servidor falleció el 26 de octubre de 1990, a los 42 años de edad. 3.4. María Concepción Gaona de Ovalle, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social5 el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente de conformidad con el Acuerdo 049 de 1990 y la Ley 100 de 1993. 3.5.
A través de la Resolución 3538 del 16 de febrero de 2004, Cajanal le negó el reconocimiento de la prestación social. Decisión confirmada con la Resolución 31420 del 27 de diciembre de 2004. 3.6. El 15 de junio de 2010 elevó ante Cajanal PAR Buen Futuro el reconocimiento y pago de la prestación pretendida. A través de la Resolución PAP 21457 del 21 de octubre de 2010, se le negó toda vez que, «el causante debía reunir el requisito de 20 años de servicio, toda vez que la ley 12/75 únicamente habilita la edad más no el tiempo de servicio, requisito que no cumple el causante, teniendo en cuenta que trabajó solamente 18 años 3 meses y 17 días, no adquiriendo ningún derecho, ni siendo dable la sustitución del mismo» (sic).
Decisión confirmada con la Resolución PAP 40566 del 25 de febrero de 2011. 3.7. Con la Resolución RDP 040775 del 10 de octubre de 2018, la Ugpp negó el reconocimiento de una pensión de vejez post mortem, al considerar que, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, «es requisito sine quanon que el causante haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos al Estado, y para el caso en estudio dicho causante sólo acreditó un tiempo de servicio de 6,033 días, correspondientes a 862 semanas, tiempo insuficiente para proceder al reconocimiento de la prestación solicitada» (sic).
Decisión confirmada con las resoluciones RDP 046178 del 09 de diciembre de 2018 y RDP 000160 del 4 de enero de 2019, esta última en la que se señaló: «[…] Que de conformidad con las normas anteriormente transcritas y los elementos de juicio existentes en el cuaderno administrativo, no es procedente el reconocimiento de la Pensión de jubilación a favor del causante y por ende la sustitución de la misma, en razón a que el causante debía reunir el requisito de 20 años de servicio, requisito que no cumplió, teniendo en cuenta que solo se acredito 17 años 10 meses y 6 días. […] Que el Decreto 758 del 11 de abril de 1990, es el que aprueba el Acuerdo Número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional del Seguro Social, es decir dicho acuerdo es procedente para esta última entidad y no para CAJANAL, hoy esta entidad, 5 En adelante Cajanal. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp por cuanto es una norma especialmente creada para aquellos tiempos que fueron cotizados única y exclusivamente al Instituto de los Seguros Sociales y que no sean computables con aquellos aportados a otras cajas o fondos de pensiones. […]».
(sic) 1.2. Sentencia de primera instancia6 4. En sentencia proferida el 19 de abril de 2021, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de los actos acusados y, como restablecimiento, ordenó a la Ugpp «reconocer y pagar a favor de la señora María Concepción Gaona de Ovalle, […], en su condición de cónyuge supérstite, la pensión de sobrevinientes de conformidad con el artículo 20 del Decreto 758 de 1990, calculada con el 69% del salario mensual de base, el cual se obtiene multiplicando por el factor 4.33, la centésima parte de la suma de los salarios semanales sobre los cuales cotizó el trabajador en las últimas cien (100) semanas.
El factor 4.33 resulta de dividir el número de semanas de un año por el número de meses. La prestación debe ser reconocida a partir del 26 de octubre de 1990, fecha de fallecimiento del causante, pero con efectos fiscales desde el 24 de septiembre de 2015, por prescripción trienal» (sic). 5. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos: 5.1.
En atención a que el causante falleció el 26 de octubre de 1990, quien en laboró por 17 años, 10 meses y 64 días, le era aplicable el Decreto 758 de 1990, «por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios». Así, se le exigía haber cotizado 150 semanas dentro de los 6 años anteriores a la muerte, o 300 semanas, en cualquier época. 5.2.
En cuanto al monto, se debía acudir a los dispuesto en el artículo 20 del Decreto 758 de 1990, que determinaba las cuantías de la pensión de invalidez y vejez, así, «oscila[ba] entre el 45% y el 90% del salario mensual base, teniendo en cuenta el número de semanas cotizadas y en cuanto al salario mensual base prevé que este se obtiene multiplicando por el factor 4.33, la centésima parte de la suma de los salarios semanales sobre los cuales cotizó el trabajador en las últimas cien (100) semanas» (sic). 5.3.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 y el Consejo de Estado, era posible que al afiliado que hubiera cotizado en diferentes regímenes, le fueran acumulados tiempos públicos y privados para efectos del reconocimiento pensional, de acuerdo con el Decreto 758 de 1990, tal como aconteció en el caso de Pablo Enrique Ovalle Melo, quien antes de su fallecimiento aportó más de 300 semanas (926). 5.4.
Concepción Gaona de Ovalle acreditó la condición de cónyuge supérstite previo al fallecimiento del causante, por lo que era titular del derecho reclamado, en los términos del artículo 25 del Decreto 758 de 1990. 5.5. En atención al día del fallecimiento del afiliado (26 de octubre de 1990), respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 24 de septiembre de 2015 se consideraron prescritas, pues la reclamación se presentó el 24 de septiembre de 2018. 6 Ver ítem 3 de Samai.
Archivo 4_DemandaWeb_Anexos(.pdf) NroActua 3 (págs. 27-46). 7 Citó la sentencia T-938 de 2013. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 1.3. Recursos de apelación8 6. Concepción Gaona de Ovalle solicitó la revocatoria de la sentencia, en lo que a la configuración del fenómeno prescriptivo se refirió, al considerar que existieron peticiones previas en las que solicitó el reconocimiento del derecho pretendido, por lo que, en aplicación del principio de favorabilidad, se debía tener en cuenta que «las mesadas prescribieron no por inactividad de mi representada, que es lo que castiga el fenómeno de la prescripción, sino por una causa no imputable a ella; como lo fue la negatoria por parte de la entidad aquí demandada» (sic). 7.
La Ugpp apeló la sentencia al considerar que al causante no le era aplicable el Decreto 758 de 1990, pues, «regula las prestaciones exclusivamente para los afiliados al ISS», circunstancia ajena a su situación, ya que como empleado público le era aplicable la Ley 33 de 1985, la cual, al no traer la pensión de sobrevivientes, «por condición más beneficiosa [le] sería [aplicable] la ley 12 de 1975, sin embargo [aquel] no cumplió los requisitos de tiempo necesarios para tal fin» (sic). 1.4.
Sentencia de segunda instancia objeto de revisión9 8. En sentencia del 7 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F confirmó la decisión del a quo y se abstuvo de condenar en costas en esa instancia. 9. Sustentó la decisión en los siguientes argumentos: 9.1. En razón a la fecha del fallecimiento del causante (26 de octubre de 1990) no eran aplicable las leyes 100 de 1993 ni 797 de 2003, sino a aquellas vigentes al momento de la causación del derecho reclamado10, esto es, el Decreto 758 de 1990. 9.2.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado11, era viable la acumulación de tiempos de servicios de diferentes empleadores con el fin de reunir el número mínimo de cotizaciones para completar el tiempo para adquirir el derecho pensional. Además, «el reconocimiento de la pensión por muerte del afiliado está a cargo de la última Entidad de previsión social a la cual estuvo afiliado el causante cuando su vinculación obedeció a 6 o más años, de lo contrario la prestación corresponderá al Ente al cual se realizaron los aportes»12. 9.3.
La Corte Constitucional13, en un asunto de contornos similares, determinó que, «si el afiliado acredita el cumplimiento de los requisitos contenidos en el Decreto 758 de 1990, el reconocimiento pensional le corresponde a la UGPP por ser la última Entidad a la que estuvo afiliado, en la medida que se encuentra facultada para realizar las actuaciones necesarias a efectos de realizar los recobros correspondientes» (sic). 8 Ver ítem 3 de Samai.
Archivo 4_DemandaWeb_Anexos(.pdf) NroActua 3 (págs. 27-46). 9 Ver ítem 3 de Samai. Archivo 4_DemandaWeb_Anexos(.pdf) NroActua 3 (págs. 1-26). 10 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C. P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, sentencia 27 de noviembre de 2020, expediente No. 05001-23- 33-000-2014 01874-01(1691-18). 11 Citó: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente No. 05001-23-33-000-2015-02343-01 (3575-2021). 12 Ibidem. 13 Citó: Sentencia T-938 de 2013. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 9.4.
Se probó que el afiliado acumuló 17 años, 9 meses y 29 días de servicio, lo que equivalió a 917 semanas, por lo que superó el término de cotización establecido en el artículo 6 del Decreto 758 de 1990. 9.5. Así las cosas, y al acreditarse la calidad de cónyuge supérstite de Concepción Gaona de Ovalle, era beneficiaria «de forma vitalicia de la pensión por muerte del afiliado, dado que, contrajo matrimonio con el causante el 18 de diciembre de 1972, con quien convivió hasta la fecha de su fallecimiento» (sic). 9.6.
Si bien se acreditaron las múltiples peticiones elevadas por la demandante para lograr el reconocimiento del derecho pretendido, lo cierto es que solo radicó la demanda el 24 de mayo de 2019, por lo que se debió tomar en cuenta para efectos prescriptivos, la última petición presentada (24 de septiembre de 2018). 1.5. Acción especial de revisión14 10.
La Ugpp interpuso la acción de revisión en contra de la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Como causal de revisión invocó la establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 11. Como pretensión pidió infirmar la sentencia recurrida y «[d]eclarar que María Concepción Gaona de Ovalle en calidad de cónyuge de Pablo Enrique Ovalle Melo no tiene derecho a la pensión de sobrevivientes reconocida mediante las sentencias objeto de revisión, con efectos fiscales a partir de 24 de septiembre de 2015, por cuanto las normas aplicables son las leyes 33 y 62 de 1985, NO el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios. […]» (sic) y, ordenar la restitución de las sumas percibidas consecuencia del «indebido reconocimiento pensional», debidamente indexadas. 12.
Lo anterior lo fundamentó en lo siguiente: 12.1. La providencia incurrió en errada aplicación del «Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, aplicable para los afiliados al seguro de invalidez, vejez y muerte del ISS enlistados en el numeral 1º, NO para CAJANAL máxime que el fallecido sus últimos 15 años comprendidos entre el 20 de junio de 1975 estaba afiliado a CAJANAL hasta la fecha de retiro de su empleo público con el INPEC 26/10/1990, gobernando su situación pensional las Leyes 33 y 62 de 1985, sin que puedan ser aplicadas a escogencia el Decreto 758 de 1990 la cual solo aplica para el ISS, máxime que lo servido en el sector privado data de 28 de septiembre de 1970» (sic). 12.2.
No se pretendió desconocer la sentencia T-938 de 2013, cuyos efectos fueron inter partes, solo que allí el último fondo de afiliación fue el Instituto del Seguro Social y, por ello, el obligado a reconocer la prestación, lo cual dista de la situación en revisión, toda vez que, el causante estuvo afiliado a Cajanal previo a su fallecimiento, por lo que no le resultaba aplicable el Acuerdo 049 de 1990. 12.3.
La decisión revisada desconoció el principio de la sostenibilidad financiera, pues, «conforme las liquidaciones realizadas por la Subdirección de Nomina y Determinaciones (periodo comprendido entre el 26 de octubre de 1990 al 31 de agosto de 14 Ver ítem 3 de Samai. Archivo 2_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 3 (págs. 1-9). 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 2023), arroja un total de pago por retroactivo por la suma de $107.655.706,93 m/cte» (sic). 1.6.
Contestación de la acción de revisión15 13. María Concepción Gaona de Ovalle se opuso al recurso, por las siguientes razones: 13.1. Le asistió el derecho a percibir la pensión de sobreviviente respecto del causante Pablo Enrique Ovalle Melo, en su calidad de cónyuge supérstite, pues, cumplió con los requisitos para ello contenidos en el Decreto 758 de 1990, ya que el afiliado cotizó más de 300 semanas previo a su deceso. 13.2.
La jurisprudencia del Consejo de Estado16 permitió la acumulación de tiempos de servicio públicos y privados, para acreditar los requisitos del referido decreto. En la sentencia T-938 de la Corte Constitucional, se «precisó que si el afiliado acredita el cumplimiento de los requisitos contenidos en el Decreto 758 de 1990, el reconocimiento pensional le corresponde a la UGPP por ser la última entidad a la que estuvo afiliado, en la medida en que se encuentra facultada para realizar las actuaciones necesarias a efectos de realizar los recobros pertinentes». 13.3.
La causal de revisión invocada, descrita en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, resultó improcedente, pues, la prestación pensional reconocida se ajustó a los requisitos legales y jurisprudenciales aplicables, frente a la cual se aplicó la prescripción trienal y se le incluyó en nómina en marzo del 2024. 1.7. Ministerio Público 14.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronunciaron. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 15. Esta Sala es competente para decidir la presente acción de revisión de conformidad con lo regulado en el artículo 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003, 249, inciso 2 del CPACA17 y 13 del Acuerdo 080 de 201918 expedido por la Sala Plena de esta corporación por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 16. Para el análisis del requisito de oportunidad de la acción de revisión en este asunto, es importante precisar que el artículo 251 del CPACA dispone que debe 15 Ver ítem 3 de Samai. Archivo 13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 14. 16 Citó: «providencia de 23 de abril de 2020, expediente 25000-23-42-000-2016-02417-01 (3351- 2018).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández». 17 Artículo 249. Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […] 18 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp interponerse «dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial».
En el presente caso, la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B fue notificada el 22 de febrero de 2023 por correo electrónico19 y las partes no solicitaron su aclaración o complementación, por lo que quedó ejecutoriada el 1.° de marzo siguiente20. Así las cosas, al radicarse el recurso el 31 de octubre de 2023 se concluye que su presentación fue oportuna. 2.3.
Problema jurídico 17. Se circunscribe a resolver: ¿si en la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B se configuró la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuanto se accedió al reconocimiento de la pensión de sobreviviente a favor de María Concepción Gaona de Ovalle? 2.3.1.
Generalidades de la acción especial de revisión 18. La Ley 797 de 200321 se expidió con el fin de reformar algunas de las disposiciones previstas en el régimen general de pensiones regulado en la Ley 100 de 1993. Entre las normas que introdujo se encuentra el artículo 20 en el que dispuso lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Las providencias judiciales que en cualquier tiempo22 hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […].
(se resalta) 19 Ver ítem 19 de Samai en el expediente contencioso1001333502020190043801. Archivo 17_NOTIFICACIONELECTRONICADESENTENCIA_SECRETARIA_20190043801(.pdf) NroActua 19. 20 Ver ítem 20 de Samai en el expediente contencioso1001333502020190043801. Archivo 18_OFICIOCOMUNICANDOLADECISION_OFICIOCOM_20190438DOCX(.pdf) NroActua 20 21 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 22 Texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 19.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo citado, las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias y por las causales descritas en sus literales a) y b).
De este modo, a través de la acción especial de revisión es posible invalidar los efectos jurídicos de las sentencias ejecutoriadas que incurran en estas, por lo que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. 20. En lo que respecta a la causal del literal a) «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso […]», la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que para su configuración debe acreditarse que la pensión fue reconocida con vulneración de alguna de las garantías que el artículo 29 de la Constitución Política incluyó como parte de tal derecho. 21.
Entre estas se han mencionado las siguientes i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y iii) las garantías de audiencia y defensa, dentro de las que se encuentran el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem23. 22.
Así mismo, a la parte demandante le corresponde demostrar que el juez desconoció alguna de las garantías aludidas al proferir la decisión. En efecto «[l]a prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión […]»24. 23.
A su vez, la causal del literal b) «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]» se configura cuando la sentencia objeto de controversia reúne los siguientes supuestos: i) decretó el derecho a devengar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza con determinado monto. ii) que los recursos para el pago del derecho conferido están a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; y iii) que el monto de la prestación periódica no corresponda a lo legalmente establecido porque excede la cuantía determinada por las normas aplicables 24.
La finalidad de esta causal es permitir que las entidades públicas legitimadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 puedan accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla porque reconoció prestaciones periódicas cuyo monto o cuantía excede lo legalmente 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 24 Consejo de Estado, Sala 2 Especial de Decisión, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00(REV). 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp previsto.
En ese orden, en lo que respecta al sistema pensional pretende restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 25. Además de lo anterior, la jurisprudencia, incluida la de esta Sala de Decisión25, ha establecido que cuando se alega la materialización de la causal b) aludida no basta acreditar el hecho objetivo de que el valor pensional reconocido excedió el que legalmente debió otorgarse, sino que es necesario que se pruebe que el incremento fue consecuencia de una evidente vulneración del ordenamiento jurídico, con una interpretación de la ley caprichosa o con abuso del derecho o fraude a la ley o que no guarde relación con la trayectoria laboral del pensionado.
Esto descarta los casos en que se produjo como resultado de una interpretación jurisprudencial válida sobre determinada norma26. 26. Así mismo, la causal se creó con el objetivo específico de discutir la cuantía o el monto de la prestación social y no para que las entidades de previsión social reabran el debate sobre el cumplimiento de los requisitos del derecho pensional.
Al respecto, esta corporación ha indicado con precisión que el examen de la causal aludida debe «[…] partir del supuesto de que el beneficiario de la prestación (o de la pensión otorgada) reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; empero, se debe verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida mediante sentencia judicial.
En otras palabras, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal del accionado para adquirir la pensión […]»27. Igual criterio lo ha mantenido las Salas Especiales de Decisión como la siguiente: «[…] En ese orden, “la revisión se encamina a verificar si existe o no un exceso en la cuantía decretada mediante sentencia judicial”.
Esto, teniendo en cuenta que se parte del presupuesto de que el beneficiario acredita los requisitos previstos en la ley para ser acreedor de la pensión. 40. De ahí que el examen de la referencia no es una instancia para examinar la procedencia de la prestación económica; los derechos que le asisten a la beneficiaria o las discusiones propias de la instancia ordinaria.
A contrario sensu, la causal fue prevista como una herramienta para que las autoridades soliciten la corrección de una sentencia judicial que ha hecho tránsito a cosa juzgada, cuando ha reconocido una cuantía que supera los márgenes dispuestos por el ordenamiento jurídico […]»28. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 10.
Sentencia del 8 de noviembre de 2024, radicado: 11001-03-15-000- 2021-04179-00. 26 Esta Sección en sentencia del 6 de marzo de 2024, radicado: 11001-03-25-000-2022-00689-00 (6251-2022), sobre la configuración de la casual del literal (b) señaló que «[…]la tipificación de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no puede condicionarse únicamente al hecho objetivo de que se haya otorgado una suma periódica superior a la legalmente establecida y que esta haya resultado de una disyuntiva hermenéutica, sino que, la razón para reconocer el incremento debe ser fruto de una infracción evidente y contraria al ordenamiento jurídico; circunstancia que, se itera, no se avizora en el caso concreto pues, la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en una interpretación válida y se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión[…]»..
Ver en igual sentido sentencia de la Sección Segunda del 9 de mayo de 20204, radicado: 11001-03- 25-000-2018-01432-00 y del Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de febrero de 2024, radicado 11001-03-25-000-2016-00946-00 (4322-2016).
En igual sentido la subsección B de esa Sección mantuvo igual postura en la sentencia del 10 de octubre de 20204, radicado 11001-03-25-000-2020-00977-00 (2945-2020). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, sentencia del 9 de agosto de 2024, radicado 11001-03-15-000-23024-01964-00. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 27.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes29: «[…] i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley […]». 28.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»30. Ciertamente, el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»31. 2.3.2.
Caso concreto - análisis de la causal de revisión del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 29. La Ugpp manifestó que la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F incurrió 29 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018); y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017). 30 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV). 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), entre otras. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp en la mencionada causal porque la cuantía de la prestación excedió lo que legalmente corresponde, toda vez que, a María Concepción Gaona de Ovalle no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión de sobreviviente que se ordenó, «[…] por cuanto las normas aplicables son las leyes 33 y 62 de 1985, NO el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios. […]» (sic). 30.
Lo anterior debido a que al causante no le era aplicable el «Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, aplicable para los afiliados al seguro de invalidez, vejez y muerte del ISS, NO para CAJANAL máxime que el fallecido sus últimos 15 años comprendidos entre el 20 de junio de 1975 estaba afiliado a CAJANAL hasta la fecha de retiro de su empleo público con el INPEC 26/10/1990, gobernando su situación pensional las Leyes 33 y 62 de 1985, sin que puedan ser aplicadas a escogencia el Decreto 758 de 1990 la cual solo aplica para el ISS, máxime que lo servido en el sector privado data de 28 de septiembre de 1970» (sic). 31.
Al respecto, conviene precisar que el estudio de la configuración de la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 está delimitado por la cuantía de un derecho pensional. Ciertamente, la causal se creó con el objetivo específico de poder discutir el monto de la prestación social y si esta superó lo que legalmente debió ser otorgado. 32.
En ese orden, la causal en cuestión no habilita la discusión sobre el régimen aplicable o el cumplimiento de los requisitos para obtener el derecho pensional, sino que parte del presupuesto de una prestación reconocida en sede administrativa o judicial. De este modo, el análisis de la causal del literal b) resulta ajeno a la determinación de la aptitud legal para adquirir el derecho, supuesto propio de la causal 7 del artículo 250 del CPACA antes aludido. 33.
En el presente caso, la Ugpp no planteó la existencia de un exceso en la cuantía de la pensión de sobreviviente reconocida porque se liquidó indebidamente, se incluyeron factores salariales que no debieron tenerse en cuenta, el ingreso base de liquidación que se aplicó no era el que correspondía, o por cualquier otra causa que pudiera conllevar a que el monto reconocido fue contrario al permitido por el ordenamiento jurídico. 34.
Por el contrario, la entidad pretendió que en sede de revisión se examinara de nuevo si a María Concepción Gaona de Ovalle, le era aplicable el Decreto 758 de 1990, pues, el causante no tenía la condición de beneficiario en los términos del artículo 1.° ibidem32. Tal aspecto, según se explicó, no es propio de la órbita de 32 Artículo 1° Afiliados al Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte.
Salvo las excepciones establecidas en el artículo 2° del presente Reglamento, estarán sujetos al seguro social obligatorio contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte de origen no profesional: 1. En forma forzosa u obligatoria: a) Los trabajadores nacionales o extranjeros que presten sus servicios a patronos particulares mediante contrato de trabajo o de aprendizaje; b) Los funcionarios de seguridad social del Instituto de Seguros Sociales y, c) Los pensionados por jubilación cuyas pensiones vayan a ser compartidas con las pensiones de vejez a cargo del Instituto de Seguros Sociales o asumidas totalmente por él. 2.
En forma facultativa: a) Los trabajadores independientes; b) Los sacerdotes diocesanos y miembros de las Comunidades Religiosas y, 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp estudio de la acción de revisión cuando se invoca la causal (b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 35.
En este punto cabe precisar que la Sala no puede ampliar el rango de aplicación de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debido al carácter excepcional de la acción de revisión. Es así, por cuanto el ejercicio de este mecanismo afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas al tener la virtud de invalidar sus efectos jurídicos y, por ende, constituir una excepción al principio de la cosa juzgada lo que hace que el análisis sea restringido33. 36.
Así las cosas, en el presente asunto se concluye que la Ugpp no logró demostrar que, en la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F se configuró la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al reconocerse la pensión de sobreviviente en favor de María Concepción Gaona de Ovalle. 37.
En consecuencia, se declarará infundada la acción especial de revisión. 3. Costas 38. El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta corporación34 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. 4. Conclusión 39. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la Ugpp no logró demostrar que, en la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se configurara la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al reconocerse una pensión de sobreviviente en favor de María Concepción Gaona de Ovalle. c) Los servidores de entidades oficiales del orden estatal que al 17 de julio de 1977 se encontraban registradas como patronos ante el ISS. 3.
Otros sectores de población respecto de quienes se amplíe la cobertura del régimen de los seguros sociales obligatorios. 33 Al respecto se ha indicado que «[…]los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia[…]».
Consejo de Estado, Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 24 de septiembre de 2021, radicado 11001-03-15-000-2018-01426-00. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03-15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00533-00 Demandante: Ugpp 40.
En virtud de lo anterior, se declarará infundada la acción especial de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la sentencia del 7 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 11001-33-35-020- 2019-00438-01.
Segundo. No condenar en costas. Tercero. Archivar el expediente cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y Samai. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA LXRR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.