Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Industria Nacional de Gaseosas S.A., Indega S.A. Demandado: Municipio de Santiago de Cali Temas: Impuesto alumbrado público.

Factura. Procedimiento tributario. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 14 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió (índice 2 de Samai): Primero. Declarar la nulidad de las resoluciones nros. 4131.041.21.58154 del 07 de septiembre de 2018, y 4131.040.21.0439 del 17 de mayo de 2019, por medio de las cuales se liquidó y confirmó, respectivamente, el impuesto del servicio de Alumbrado Público por los meses de enero a diciembre del año 2015 a la sociedad Industria Nacional de Gaseosas S.A. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad Industria Nacional de Gaseosas S.A. no se encuentra en la obligación de pagar el mayor valor del impuesto al servicio de alumbrado público liquidado por los meses de enero a diciembre de 2015 por la suma de $97.764.194, más los intereses a que haya lugar, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante la Resolución nro. 4131.041.21.58154, del 07 de septiembre de 2018, el demandado liquidó, a cargo de la actora, el impuesto de alumbrado público por los meses de enero a diciembre del año 2015 por la suma de $97.764.194, por cuanto este no fue cobrado con base en el consumo de energía a la tarifa del 8%, como correspondía. Esa liquidación fue confirmada mediante la Resolución nro. 4131.040.21.0439, del 17 de mayo de 2019, al decidir el recurso de reconsideración.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones: Primera. Que es nula la actuación administrativa contenida en la Resolución nro. 4131.041.21.58154, Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 expedida el 07 de septiembre de 2018 por la [demandada], y Resolución nro. 4131.040.21.0439, expedida el 17 de mayo de 2019, por la [demandada], que liquidó y confirmó, respectivamente, el impuesto del servicio de alumbrado público por los meses de enero a diciembre del año 2015 a la [demandante], por la suma de … $97.764.194, más los intereses a que haya lugar, por las razones de hecho y de derecho expuestas anteriormente.

Segunda. Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a la [demandante] ordenando que la sociedad no se encuentra en la obligación de pagar el mayor impuesto del servicio de alumbrado público liquidado por los meses de enero a diciembre del año 2015, por la suma de … $97.764.194, más los intereses a que haya lugar, por las razones de hecho y de derecho expuestas anteriormente.

Subsidiarias Primera. Que es nula parcialmente la actuación administrativa contenida en la Resolución nro. 4131.041.21.58154, expedida el 07 de septiembre de 2018, expedida por la [demandada], y Resolución nro. 4131.040.21.0439, expedida el 17 de mayo de 2019, por la [demandada], que liquidó y confirmó, respectivamente, el impuesto del servicio de alumbrado público por los meses de enero a diciembre del año 2015 a la [actora], por la suma de … $97.764.194, habida cuenta a (sic) que solamente se puede exigir el pago de intereses desde la fecha de ejecutoria de la actuación administrativa demandada, como se dejó expuesto anteriormente.

Segunda. Que, como consecuencia de lo señalado en el numeral anterior, se restablezca en su derecho a la [actora] ordenando que la sociedad se encuentra en la obligación de pagar el mayor impuesto del servicio de alumbrado público liquidado por los meses de enero a diciembre del año 2015, por la suma de … $97.764.194, más los intereses a que haya lugar, liquidados desde la fecha de ejecutoria de la actuación administrativa demandada.

A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 29 de la Constitución; 734 del ET (Estatuto Tributario); 97 y 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011); y 34, 57, 72, 74, 79 y 83 del Decreto Extraordinario municipal 411.0.20.0139 de 2012, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2 de Samai): La demandante alegó que los actos administrativos eran nulos porque infringían las normas en las que debieron fundarse, para lo cual planteó que el debate se centraría en establecer si el municipio se acogió al procedimiento administrativo municipal para determinar y liquidar el mayor impuesto del servicio de alumbrado público, a cuyos efectos señaló que se debía determinar i) si le fue liquidado el impuesto a la actora; ii) establecer el procedimiento que debió seguir el municipio para liquidarlo bajo el supuesto de asimilar las facturas a declaraciones tributarias, y iii) abordar la naturaleza jurídica de las facturas que liquidan tributos.

En torno a lo primero, puntualizó que si Emcali (entidad facultada por el Estatuto de Rentas, artículo 171 del Acuerdo 0321 de 2011 y por el convenio interadministrativo suscrito con el municipio) no cuantificó correctamente la base y el tributo a cargo, atribuible a la prestación de servicio de Electricaribe, el municipio podía determinar un mayor impuesto, pero siguiendo el procedimiento municipal contenido en el Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 de 2012 a efectos de garantizar el debido proceso, consagrado en el artículo 29 constitucional.

En ese mismo orden señaló que, si en gracia de discusión se aceptara que las facturas expedidas por Emcali son liquidaciones de impuestos (pues nunca fue precisada la naturaleza de las mismas, pese a haber presentado su argumentación durante la discusión administrativa, lo que implica falta de motivación), entonces procedía la anulación de los actos impugnados, por la pretermisión de términos y del procedimiento establecido en el decreto municipal, operando la firmeza de las facturas y configurándose la falta de competencia temporal, en tanto que el demandado no profirió el respectivo requerimiento dentro de los dos años siguientes a la expedición de las facturas, plazo que finalizaba el 30 de enero de 2018 (teniendo en cuenta la fecha de vencimiento de la Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 última factura); tras lo cual, debía en el lapso de seis meses emitir la liquidación oficial siguiendo el procedimiento previsto en el Título III, Capítulos I y II del Decreto 411.020.139 de 2012.

En la misma línea adujo que, tampoco le fue emitido requerimiento especial, ya que el referenciado en la liquidación oficial1 obedeció a un acto previo emitido en contra de otro contribuyente por una cifra diferente a la determinada en los actos censurados, operando la firmeza lo cual también significó una transgresión a la ley, particularmente al artículo 83 del decreto que regula el término para expedir el requerimiento.

Reprochó igualmente incumplido el plazo de seis meses, previsto en el artículo 79 ibidem, para expedir la liquidación, desde la respuesta al requerimiento especial o su ampliación, pues aseguró que, partiendo de que la autoridad sostuvo que el requerimiento especial nro. 4131.1.12.19.1171 del 09 de diciembre de 2016, le fue notificado el 23 de diciembre de 2016 -lo cual no fue así, dado que el acto estaba dirigido a otro contribuyente-,lo cierto fue que el plazo para contestarlo era de quince días calendario que finalizaban el 07 de enero de 2017, fecha a partir de la que iniciaba el lapso de seis meses para expedir la liquidación oficial el cual culminaba el 08 de julio de 2017; sin embargo, la liquidación fue proferida el 7 de septiembre y notificada el 12 de septiembre de 2018, en forma extemporánea, 14 meses después del término previsto para el efecto, lo que comportaba la pérdida de competencia temporal para proferir el acto, razón suficiente para su anulación. Sin embargo, la demandada no se pronunció sobre esta solicitud de firmeza a pesar de que se expuso en el recurso interpuesto, así que ese silencio produjo un acto ficto positivo, esto es, una aceptación tácita (art. 734 del ET).

Respecto del tercer punto, relativo a la naturaleza jurídica de las facturas que liquidan los tributos, expuso que en el evento de concluirse que tales facturas emitidas por Emcali eran actos administrativos, para su modificación requerían consentimiento expreso al tenor del artículo 97 del CPACA y/o haber sido demandadas por la propia autoridad administrativa en acción de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad), conforme con el artículo 138 del CPACA.

A su juicio, dichas facturas tenían la naturaleza de actos administrativos, pues en caso de incumplimiento en su pago constituían títulos de cobro ejecutivo, por lo que debió seguirse el procedimiento de revocatoria o de impugnación antes señalado, so pena de vulnerar la ley. Agregó que inclusive la jurisprudencia ha reconocido que las facturas son actos administrativos de determinación de tributos (sentencias del 07 de marzo de 2011, exp. 2003-00650-02, CP: Enrique Gil Botero y del 23 de mayo de 2016, exp. 21092, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).

Por último señaló que en el hipotético caso que el municipio adecuara el procedimiento a la ley, solicitaba subsidiariamente, decretar la nulidad parcial de los actos demandados, y a título de restablecimiento del derecho indicar que los intereses a su cargo, se causaban a partir de la ejecutoria de la sentencia en el presente juicio en aplicación de los principios de justicia, equidad y confianza legítima, pues los actos demandados ordenaron su cancelación sin indicar a partir de qué fecha y, además, el incumplimiento en el pago del mayor tributo a cargo no provino de su condición como deudora, sino de la recaudadora (Emcali), así que debía exonerársele de tales intereses de mora desde el vencimiento del plazo para satisfacer la deuda hasta la fecha de ejecutoria de la actuación administrativa.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a todas las pretensiones de la demandante (índice 11 de Samai del tribunal). Previa alusión a las disposiciones que autorizan el cobro del impuesto de 1 Dice que en la liquidación se mencionó la Resolución nro. 4131.1.12.10.171, del 02 de diciembre de 2016. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 alumbrado público, Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, adoptado por el Acuerdo 0321 de 2011, expuso que en virtud del contrato interadministrativo del 04 de agosto de 1997 y su otrosí, Emcali era para el año 2011 la encargada de facturar mensualmente el servicio de alumbrado público, sin perjuicio de que el responsable por la prestación del servicio, directa o indirectamente, fuera el municipio.

En ese sentido, expuso que según el artículo 4.° del Acuerdo 07 de 1998 los usuarios de servicio de energía eléctrica deben pagar el impuesto de alumbrado público según la estratificación y la actividad, sin embargo, no planteó los elementos de la obligación tributaria. Precisó seguidamente que el numeral 2.º del artículo 2.2.3.6.1.7 del Decreto 943 de 2018 del MinMinas establecía la clasificación de los usuarios del servicio de alumbrado público, que aunque la disposición no estaba vigente para la época de los hechos, era preciso referenciarla para clarificar los criterios de clasificación de los usuarios, que en nada corresponden los planteados por la demandante.

Señaló que en virtud del contrato interadministrativo aludido, Enercali fue la encargada de prestar el servicio de alumbrado público por treinta años, entidad que luego se fusionó con Emcali, adquiriendo los derechos del convenio, posterior a lo cual, se hizo una licitación pública en el año 2000, que fue adjudicada a Megaproyectos [Contrato entre Emcali y Megaproyectos], así, se define que el servicio de alumbrado sería prestado por Emcali y que Megaproyectos podía suscribir contratos de facturación y recaudo, conforme a la Resolución nro. 122 de 2011, modificada por la Resolución nro. 005 de 2012, con fundamento en ello, y luego de efectuar un análisis de la información, se encontró que algunas empresas que comercializan energía en el municipio no tenían contrato de facturación y por ende no liquidaban el impuesto, por lo que se les solicitó, entre ellas a Electricaribe, información de los usuarios, la cual proporcionó mes a mes.

Tras un análisis de la información suministrada, se determinó que Emcali, según la cláusula séptima del contrato interadministrativo, tenía la obligación principal de facturar y cobrar a los usuarios del servicio de alumbrado público, observando las tarifas y la metodología del Estatuto Tributario municipal, por lo que se le solicitó hacerle facturación a los usuarios [entre ellos a la actora] por medio de la factura de acueducto, lo cual no atendió, razón por la cual, la Subdirección de Impuestos y Rentas municipales decidió facturar directamente, de acuerdo con el artículo 5.º del Acuerdo 0321 de 2011, en desarrollo de lo cual, realizó el “requerimiento de alumbrado público” nro. 4131.1.12.10.168 del 18 de octubre de 2016 por valor de $100.518.600.

En este punto, hizo referencia a las amplias facultades de fiscalización, listando las previstas en el artículo 53 del Decreto Extraordinario 139 de 2012, y aclaró que en el período 2015, el tributo no fue facturado ni recaudado por Electricaribe, quien proveía la energía. Así, conforme a las potestades de fiscalización atribuidas, se procedió a liquidar el tributo mediante el proceso de determinación tributaria que era objeto de señalamiento por la demandante.

En específico, frente a los cargos de nulidad, precisó que como se anotó en precedencia, por el año 2015 no se le facturó el impuesto que correspondía a la demandante y por eso debió hacerlo directamente el municipio. Respecto de los otros reparos consistentes en el procedimiento para liquidar un mayor tributo a cargo y la naturaleza jurídica de las facturas, señaló que estos no fueron presentados en sede administrativa, de manera que el debate debía centrarse en los argumentos que “nutrieron” el recurso de reconsideración y, que, en todo caso, el procedimiento para emitir la liquidación oficial no incumplió ningún deber legal pues, de conformidad con los Decretos 0139 de 2012 y 411.0.20.071 de 2016, el tributo no está sometido a declaración, sino que se facturaba por parte de un tercero que lo recaudaba.

Indicó que el documento emitido por el agente recaudador del tributo sí podía ser objeto de fiscalización, pudiendo el municipio modificar los valores inicialmente cobrados. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Además, argumentó que, en el caso controvertido la ley determinaba unas causales de nulidad en el artículo 730 del ET, incorporadas en el artículo 98 del Decreto 193 de 2012, ninguna de las cuales se había configurado, pues los actos fueron emitidos y notificados por funcionario competente, se actuó conforme a derecho, y gozaban de presunción de legalidad.

Respecto de la solicitud subsidiaria sobre los intereses, manifestó que esto no fue presentado ante la Administración, que es respecto de lo que debe circunscribirse el debate; en todo caso, adujo que los intereses deben comenzar a generarse una vez ocurre el hecho generador del tributo, y que en la Resolución 58154 de septiembre de 2018, se señaló expresamente que el impago del tributo causaba intereses.

Finalmente, propuso la excepción innominada o genérica, a efectos de que el juzgador declare aquella excepción oficiosa procedente y que se encuentre demostrada en el desarrollo del juicio. Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, bajo la consideración que, los actos fueron emitidos extemporáneamente, vulnerando el debido proceso y configurándose una falta de competencia de la Administración (índice 29 de Samai del tribunal).

Al efecto, y luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial del impuesto de alumbrado público, advirtió que era un hecho no controvertido que, Emcali EICE ESP facturó el tributo discutido a la actora por un valor de $2.754.456 durante los períodos mensuales de enero a diciembre de 2015, como se evidenciaba en un reporte de pagos y que, al tenor de la sentencia C-558 de 2001 de la Corte Constitucional, la factura es cuenta de cobro, título ejecutivo y acto administrativo, lo cual era consonante con los artículos 24.9 y 154 de la Ley 142 de 1994, de manera que el debate consistía en establecer el procedimiento que debía emplear la autoridad para modificar las sumas liquidadas en las facturas, respecto de lo cual concluyó que la Administración municipal debía aplicar el procedimiento establecido en el estatuto tributario municipal, reglado en el Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 del 28 de febrero de 2012, lo que implicaba haber notificado un requerimiento especial en los dos años siguientes al vencimiento del plazo para pagar la factura y, posteriormente, notificar la liquidación de revisión dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del término para responder al requerimiento especial, o a su ampliación, según el caso.

Así, partiendo de que la demandada aplicó el referido estatuto municipal, señaló que el plazo para declarar o pagar las facturas, vencía al final de cada mes de su expedición, a partir del cual, iniciaba el plazo de los dos años para notificar el acto preparatorio, y seguidamente confrontó cada una de las fechas de vencimiento mensual de las facturas, contra el plazo límite para notificar el requerimiento y la fecha efectiva de su notificación, tras lo cual verificó que el Requerimiento nro. 4131.1.12.12. 168 fue expedido oportunamente el 18 de octubre de 2016 y notificado el día 25 del mismo año. No obstante, la Liquidación Oficial nro. 4131.041.21.58154 del 07 de septiembre de 2018 y notificada el 12 de septiembre del mismo año, si fue extemporánea, en tanto, el término de los seis meses finalizaba el 25 de julio de 2017, de manera que la demandada no acató el procedimiento y los términos establecidos para el efecto, violando el debido proceso.

Recurso de apelación La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia (índice 35 Samai del tribunal). Sostuvo que la decisión del tribunal asumió que la Resolución nro. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3141.041.21.58154, del 18 de septiembre de 2018 8 (sic)2, correspondía a una liquidación oficial de revisión de que trataba los artículos 71 y siguientes del Decreto Extraordinario 139 de 2012, afirmó que el proceso de discusión tributaria que dio lugar a la expedición de la liquidación no correspondía al allí regulado, toda vez que ese procedimiento tenía génesis en una liquidación privada, lo que no existía en el caso del impuesto de alumbrado público; arguyó que no era posible asemejar el acto administrativo tendiente a cobrar ese tributo, a una liquidación de revisión, puesto que el mismo, no se encuadra en los procedimientos de autodeterminación como sucede con otros impuestos municipales como sería el caso del ICA; la recaudación del impuesto en cuestión, se efectúa por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios en calidad de agentes de recaudo, de conformidad con el artículo 171 del Acuerdo 0321 de 2011, mediante sus facturas de servicios públicos.

Manifestó que si bien no existe en el ordenamiento un procedimiento especial para liquidar el mayor tributo adeudado, la Administración garantizó los principios de igualdad, defensa y contradicción de la contribuyente, tratándose de un proceso de determinación de un impuesto, salvaguardando a la vez, la potestad impositiva del estado para determinar los tributos y hacerlos efectivos.

En línea con ello, destacó que acorde con el artículo 5.° del Acuerdo 0321 de 2011 el municipio tiene facultad para liquidar, discutir, recaudar, devolver y cobrar los tributos de su territorio; es el sujeto activo del tributo (art. 170 ibidem), y detenta amplias facultades de fiscalización, según lo previsto en el artículo 53 del Decreto.139 de 2012, razón por la que tomó la decisión de “facturar” directamente los valores por los períodos mensuales de 2015, en vista de que la prestadora de los servicios públicos no liquidó efectivamente lo que correspondía. Sostuvo que por ello expidió el requerimiento en el que se especificaron los datos necesarios y se liquidó el tributo, para lo cual el contribuyente dispuso de quince días calendario para responder.

Reiteró que una vez revisada la información suministrada y verificado el valor facturado, se estableció que a la demandante, no se le efectuó la facturación y el recaudo del impuesto de alumbrado público, conforme lo establece el artículo 171 del Acuerdo 0321 de 2011, por lo que procedió a liquidar el impuesto, mediante el proceso de determinación tributaria, objeto de señalamiento por parte de la actora, pero en momento alguno se profirió una “resolución de revisión”.

A partir de lo anterior, afirmó que no vulneró la normativa indicada por el juzgador de primera instancia, en donde señala que el procedimiento fue adelantado por fuera de los términos legales. Finalmente, anotó que para desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos, la ley determina las causales de nulidad en el artículo 730 del ET [el cual transcribe], disposición adoptada por el municipio en el artículo 98 del Decreto extraordinario 411.0.200139 de 2012, no configurándose ninguna de ellas en el proceso adelantado pues los actos se expidieron y notificaron por funcionario competente, y la actuación se efectuó conforme a derecho.

Pronunciamientos finales El ministerio público sostuvo que la Administración violó el debido proceso al emitir el acto demandado por fuera del término legal establecido, que en este caso era de seis meses, conforme al Acuerdo 0321 de 2011 (índice 14 de Samai). Al efecto, coincidió con que el plazo de seis meses para emitir y notificar la liquidación oficial venció el 25 de julio de 2017, pero esto ocurrió el 12 de septiembre de 2018, es decir, por fuera del término. 2 Resolución nro. 4131.041.21.58154, del 07 de septiembre de 2018.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La demandada, aprovechó la oportunidad para reiterar los argumentos presentados en el recurso de apelación, no obstante ser esta oportunidad procesal para su contraparte, y el ministerio público (índice 13 de Samai).

Por su parte, la actora allegó un memorial pronunciándose sobre el recurso de manera extemporánea (índice 16 de Samai), de conformidad con el artículo 247.4 del CPACA (modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primer grado, que declaró la nulidad de los actos enjuiciados.

En concreto, le compete a esta Sala definir: (i) si el acto de liquidación no correspondía a un procedimiento de liquidación oficial de revisión, pues este aplica a tributos en los que los propios contribuyentes autoliquidan su obligación mediante declaraciones privadas y no como en el caso del impuesto de alumbrado público en el que debe mediar una liquidación del tributo;

(ii) si el municipio en ejercicio de las potestades atribuidas por las normas locales y, como sujeto activo del tributo, podía liquidar el impuesto de alumbrado público por los períodos de enero a diciembre de 2015, en tanto que la prestadora del servicio público no facturó y recaudó lo que efectivamente correspondía a la demandante; y (iii) si los actos no incurren en ninguna de las causales de nulidad del artículo 730 del ET, que a juicio de la apelante, obedece a un régimen especial de nulidad.

Atendiendo la conexidad de los problemas jurídicos, esta judicatura estudiará los cargos en forma conjunta. 2- A juicio de la apelante, el tribunal anuló los actos demandados, por asumir que la Resolución nro. 4131.040.21.0439, del 17 de mayo de 2019, por medio de la cual se liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante, era una liquidación oficial de revisión; sin embargo, aseguró que el proceso de discusión tributaria que dio lugar a la expedición de la liquidación no correspondía a tal actuación, toda vez que ese procedimiento tenía génesis en una liquidación privada, lo que no existía en el caso del impuesto de alumbrado público.

Así, explicó que este tributo en principio era recaudado por parte de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios, mediante sus facturas de servicios públicos; sin embargo, la prestadora de servicio público (Emcali) no facturó correctamente el impuesto de la demandante por los períodos mensuales de 2015. Dijo que, aunque el ordenamiento jurídico no estableció un procedimiento específico para establecer el mayor tributo adeudado, “al tratarse del proceso de determinación de un impuesto”, la Administración garantizó los principios de igualdad, defensa y contradicción de la actora, y que profirió la liquidación en ejercicio de la potestad impositiva del municipio según lo establecido en el artículo 5.° del Acuerdo 0321 de 2011, pues es el sujeto activo del impuesto discutido y tiene las atribuciones para liquidar, discutir, recaudar, devolver y cobrar los tributos de su territorio, así como amplias facultades de fiscalización. En línea con ello, aseguró que los actos no incurrieron en ninguna de las causales de nulidad del artículo 730 del ET que prescribe un régimen especial de nulidad.

Lo anterior, debido a que los actos fueron expedidos y notificados por funcionario competente y las actuaciones se efectuaron conforme a derecho. Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Su contraparte y el tribunal coincidieron en que los actos demandados debieron emitirse dentro de los plazos previstos para el procedimiento de revisión3 y aunque el tribunal desestimó el planteamiento de la demanda respecto de que el requerimiento previo haya sido emitido por fuera de los dos años siguientes al vencimiento del plazo de la factura emitida por cada mensualidad del año 2015, lo cierto fue que el a quo evidenció que la liquidación oficial fue notificada excediendo el término de los seis meses siguientes a la culminación de la oportunidad para contestar el acto preparatorio, lo que vulneró el debido proceso y configuró falta de competencia de la Administración. Lo cual determinó la nulidad de los actos acusados.

Vale destacarse que el tribunal, en la sustentación de la decisión, precisó que la factura de servicio público en la cual se determina el impuesto de alumbrado público era cuenta de cobro, título ejecutivo y acto administrativo, al tenor de la sentencia C-558 de la Corte Constitucional. Advierte la Sala que, la actora también planteó otros cuestionamientos que dada la prosperidad del anterior no fueron analizados por el tribunal, los que de prosperar el reparo de la apelante, serían estudiados en esta instancia. Estos reparos atañen a que, nunca fue precisada la naturaleza de las facturas, pese a haber presentado su argumentación durante la discusión administrativa, lo que implicaba falta de motivación, y que en el evento de concluirse que tales facturas eran actos administrativos, requerían ser revocadas para dar viabilidad jurídica a su modificación y/o reliquidación, para lo cual debía contarse con su consentimiento expreso al tenor del artículo 97 del CPACA o haber sido demandados en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, so pena de haberse vulnerado la ley por falta de aplicación del procedimiento de revocatoria y de la acción de lesividad.

A juicio de la actora, las facturas tienen la naturaleza de actos administrativos, pues en caso de impago, constituían títulos de cobro ejecutivo e, incluso, la jurisprudencia ha reconocido que las facturas son actos administrativos de determinación de tributos4. Para dirimir la anterior contienda, la Sala acogerá el precedente por el cual se definió un proceso entre las mismas partes, que guarda identidad fáctica y jurídica aunque respecto de distintos períodos de causación del tributo, y que corresponde a la Sentencia del 11 de mayo de 2023, exp. 27239, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 3- En la citada decisión, la Sala precisó que, de acuerdo con el artículo 171 del Acuerdo 0321 de 2011, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios eran agentes recaudadoras del impuesto de alumbrado público, de manera que dicho tributo no era objeto de autoliquidación por parte de los contribuyentes, de ahí que fuera desacertado exigirle al municipio el cumplimiento del procedimiento y de los términos previstos para la expedición de la liquidación oficial de revisión, razón por la que la Administración, no estaba obligada a cumplir los términos de expedición del requerimiento especial, ni de la liquidación oficial.

Tras lo anterior, precisó la providencia que es reiterada, que las facturas del impuesto de alumbrado público emitidas por Emcali, tal como ocurre en el sub lite, constituyen verdaderos actos administrativos a la luz de la sentencia C-558 de 2001 de la Corte Constitucional [aspecto señalado por el a quo], en tanto, crearon situaciones jurídicas particulares y concretas para la contribuyente, con base en las cuales surgió la obligación tributaria determinada por el recaudador y a favor del municipio demandado -sujeto activo 3 Planteamiento efectuado por la actora, bajo la premisa de que las facturas fueran asimilables a una liquidación privada. 4 Sentencias del 07 de marzo de 2011, exp. 2003-00650-02, CP: Enrique Gil Botero y del 23 de mayo de 2016, exp. 21092, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de la relación jurídico-tributaria-. En ese contexto, se indicó que la demandada no podía desconocer dichas facturas que expresaron la voluntad unilateral de la Administración y gozaban de presunción de legalidad, a menos de que se suspendieran jurisdiccionalmente o se anularan.

Precisó la Sección que, «si el ente territorial consideraba que las facturas emitidas por EMCALI eran contrarias al ordenamiento legal porque la tarifa aplicada no correspondía con la realidad, lo procedente no era expedir una nueva liquidación para modificar la inicial, pues dicha actuación desconoce la naturaleza de esos actos administrativos, que, para dejarlos sin efectos, bien podían ser revocados o demandados, motivo por el cual, está probada la ilegalidad de los actos administrativos demandados, como lo dispuso el tribunal, pero por las razones expuestas en esta providencia». 4- Así, acorde con el derecho aplicable, cuyo alcance fue precisado por esta Corporación, es lo cierto que la demandada no estaba sujeta a los términos y al procedimiento del proceso regulado para emitir liquidación oficial de revisión, pues como se señaló en precedencia, se trata de un tributo que no se autoliquida, no se declara, sino que se le factura o se le liquida, y en ello le asiste razón a la entidad apelante.

Sin embargo, esto no comportaría la prosperidad de su pretensión de revocar la sentencia de primer grado, puesto que al igual que en el precedente que se reitera, la parte actora formuló como cargo de nulidad, el desconocimiento de la naturaleza de las facturas emitidas por Emcali, como actos administrativos, carácter bajo el cual, no podían ser modificadas sin aplicar el procedimiento de la revocatoria de los actos administrativos, para lo que se requería consentimiento expresado de la actora, o tras demandar los actos en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En el asunto sometido a análisis, no es objeto de discusión el hecho de que la actora satisfizo el impuesto de alumbrado público que le fue facturado por Emcali, por los meses de enero a diciembre de 2015, pues inclusive, los actos acusados imputan a la obligación pretendida la suma pagada en cuantía de $2.754.406 (índice 11 de Samai del tribunal), los que configurando actos administrativos, no podían ser modificados, so pena de quebrantar la situación jurídica particular ya definida a favor del contribuyente, en lo atinente al monto del impuesto a su cargo.

Adicionalmente, respecto del planteamiento de la apelante en torno a que el artículo 730 del ET fija un régimen especial de causales de nulidad, se precisa aclarar que, en el caso bajo análisis, igualmente operan las causales de nulidad por infracción de las normas superiores y de irregularidades en su expedición, previstas en el artículo 137 del CPACA, a las cuales remite el numeral 6.° del artículo 730 del ET que expresamente señala dentro de las causales de nulidad: “Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente señalados por la ley como causal de nulidad”.

De modo que la prosperidad del cargo de la demanda deriva de constatar la configuración de causales de nulidad establecidas en la ley. En suma, aunque le asiste razón a la apelante en cuanto a que no se encontraba sujeta al procedimiento administrativo previsto para la liquidación de revisión, lo cierto es que el reparo de la demandante alusivo a que las facturas eran actos administrativos que no podían ser desconocidos mediante los actos acusados, se encuentra ajustado a la legalidad, conforme a lo señalado en precedencia. En consecuencia, lo procedente es confirmar la sentencia de primera instancia, aunque por razones diferentes a las consideradas por el tribunal.

Radicado: 76001-23-33-000-2019-00840-01 (27973) Demandante: Indega S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 5- Al no encontrarse probadas en el proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, conforme al artículo 358.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN