Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Demandante: Carlos Felipe Urazán Bonells Demandado: Universidad de Pamplona1 Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por el señor Carlos Felipe Urazán Bonells contra la sentencia de 21 de mayo de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la acción de controversias contractuales identificada con el número único de radicación 54001 23 31 000 2009 00321 01.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) el recurso extraordinario de revisión; iii) consideraciones de la Sala; y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 De conformidad con el artículo 1.° del Acuerdo 027 de 25 de abril de 2002 expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Pamplona, la Universidad de Pamplona “[…] es un ente universitario autónomo, del orden departamental, con régimen especial y vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente.

Reconocida como universidad por el Decreto 1550 del 13 de agosto de 1971 […]”. 2 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda de la acción de controversias contractuales 1. El señor Carlos Felipe Urazán Bonells, presentó demanda2 contra la Universidad de Pamplona, en ejercicio de la acción de controversias contractuales3, para que se declarara la nulidad de las resoluciones núm. 0159 de 8 de mayo de 2009 y 0209 de 6 de julio de 2009, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del “contrato de contraprestación de servicios”, en adelante el contrato que suscribió, en calidad de docente ocasional en comisión de estudios en el exterior, con la Universidad de Pamplona. 2.

Además, solicitó que: i) se declare que la Universidad de Pamplona incumplió el contrato y, en consecuencia, es civilmente responsable por los perjuicios causados; y ii) se condene a la demandada al pago de los salarios y demás prestaciones que debió recibir como docente en esa Universidad por un periodo de 136 meses y 12 días. Presupuestos fácticos 3.

El señor Carlos Felipe Urazán Bonells indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. El Consejo Superior de la Universidad de Pamplona, mediante Acuerdo núm. 096 de 15 de septiembre 20044, le concedió comisión de estudios como docente ocasional de tiempo completo por el término de tres (3) años, contado a partir de 1.º de octubre de 2004, prorrogada hasta el 15 de julio de 2018, con el objeto de que adelantara estudios de doctorado en Gestión del Territorio e Infraestructuras del Transporte en la Universidad Politécnica de Cataluña en Barcelona – España. 2 Por medio de apoderado. 3 Prevista en el artículo 87 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. 4 “[…] Por el cual se concede Comisión de Estudios, al Docente de Tiempo Completo Ocasional, CARLOS FELIPE URAZÁN BONELLS […]”. 3 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Sostuvo que, para establecer las condiciones de la comisión de estudios, suscribió con la Universidad de Pamplona un contrato el 30 de septiembre de 2004, en el cual pactaron, entre otros: i) que prestaría “[…] sus servicios como docente en la Universidad de Pamplona, por un tiempo equivalente a tres veces el tiempo de la Comisión de Estudios […]”; ii) en caso de terminación de la comisión por causa que le fuera atribuible o incumplimiento de su parte, restituiría a la Universidad los dineros que esta hubiera invertido por cualquier concepto durante el tiempo de la comisión; y iii) una cláusula penal en pesos colombianos. 3.3.

Manifestó que, el 8 de agosto de 2008 a su regreso al país, se presentó ante el Rector de la Universidad de Pamplona, para efectos de realizar su vinculación a la Universidad como docente e iniciar con la contraprestación de servicios pactada y, en este sentido, indicó que la Universidad debía asignarle responsabilidades académicas y las cátedras que debía impartir; sin embargo, indicó que en el segundo semestre de 2008 la Universidad no le realizó el nombramiento ni le asignó las cátedras que debía dictar. 3.4.

Adujo que la Secretaría General de la Universidad de Pamplona, en diversas ocasiones, le exigió que se presentara en sus instalaciones para iniciar la contraprestación de los servicios, “[…] ignorando todas las citas y reuniones que paralelamente se estaban desarrollando con el fin de encontrar la forma de aprovechar los estudios que […] había adelantado en España, pero nunca para notificarle, ni siquiera informarle su nuevo nombramiento requisito sine qua non para recibir válidamente carga académica por parte de la Universidad […]”, motivo por el cual, propuso la suspensión del contrato. 3.5.

Manifestó que comunicó al Rector de la Universidad de Pamplona el 11 de noviembre de 2008 que, “[…] ante el incumplimiento de la Universidad, se considera relevado de cumplir con la reciprocidad pactada […]”. 3.6. Sostuvo que la Universidad de Pamplona el 18 de diciembre de 2008 le remitió una minuta con la suspensión del contrato hasta el 27 de julio de 2009; a 4 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo cual informó que no podía aceptarla por un semestre, atendiendo a que había asumido compromisos laborales para todo el año 2009. 3.7.

Refirió que el Decano de la Facultad de Ingenierías y Arquitectura de la Universidad de Pamplona el 3 de febrero de 2009 le informó la asignación de responsabilidades académicas para el primer semestre del año 2009; sin embargo, al no estar vinculado como docente, es “[…] nula y sin valor alguno esa actuación […]”. 3.8. La Universidad de Pamplona, mediante la Resolución núm. 0159 de 8 de mayo de 2019, confirmada por medio de la Resolución núm. 0209 de 6 de julio de 2019, declaró el incumplimiento del contrato, al considerar que había incumplido con la contraprestación acordada, y ordenó la restitución de los dineros invertidos por la Universidad.

En este sentido, señaló que se ordenó restituir una suma mayor a la recibida, se indexó el dinero que debía restituir en dólares americanos y se cobró la obligación principal y la pena, causándole perjuicios económicos. Normas violadas y concepto de violación 4. El señor Carlos Felipe Urazán Bonells invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 2, 6, 25, 83, 90 y 124 de la Constitución Política. • Artículos 1594, 1602, 1603, 1609, 1610 y 1613 del Código Civil. 5.

El señor Carlos Felipe Urazán Bonells explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que la Universidad de Pamplona al expedir las resoluciones núm. 0159 de 8 de mayo de 2019 y 0209 de 6 de julio de 2019 vulneró la Constitución Política, toda vez que, desconoció los postulados de imparcialidad, buena fe, los fines esenciales del Estado, el derecho al trabajo y se extralimitó en el ejercicio de sus atribuciones al declarar incumplimiento del contrato. 5 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2.

Respecto al cumplimiento del contrato, adujo que: 5.2.1. Cumplió con la obligación principal de graduarse del doctorado dentro del plazo para el cual le fue concedida la comisión de estudios. 5.2.2. La contraprestación de servicios pactada estaba sujeta a la condición de que la Universidad de Pamplona lo vinculara periódica y oportunamente como docente ocasional de tiempo completo y le asignara una responsabilidad académica correspondiente con los estudios de doctorado que realizó. 5.2.3.

Una vez recibió el título de doctor, estuvo a disposición de la Universidad de Pamplona para cumplir con su obligación de contraprestación de servicios; sin embargo, y a pesar de las diferentes conversiones que sostuvo con el Rector y otras personas de la Universidad, no fue vinculado nuevamente como docente ni se le asignó responsabilidad académica que correspondiera con sus estudios de doctorado; por lo cual, la Universidad incurrió en mora, incumpliendo el contrato. 5.3.

Señaló que la mora en que incurrió la Universidad, excluye el incumplimiento declarado mediante las resoluciones acusadas, por cuanto, no podía cumplir la contraprestación pactada hasta que la Universidad realizará su nombramiento como docente. 5.4. En ese sentido, indicó que los requerimientos realizados por la Secretaría de la Universidad de Pamplona para que se presentara carecían de “[…] sentido práctico, mientras […] no produjera los actos administrativos necesarios para iniciar la prestación de sus servicios como docente ocasional de tiempo completo […]”. 5.5.

Afirmó que, en la liquidación anexa a las resoluciones acusadas, se liquidó un valor superior al que se debía restituir, por cuanto la restitución debía realizarse en pesos colombianos y la Universidad no tuvo en cuenta que “[…] por estar la obligación en dólares, […] la liquidación debe hacerse a la tasa representativa del mercado para el día de su exigibilidad y no es procedente la indexación […]”; 6 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co añadió que mediante los actos acusados no se estableció que se tuviera que pagar la cláusula penal, sin embargo fue liquidada, sin que previamente se le haya constituido en mora, por lo cual el acreedor solo podía exigir el cumplimiento de la obligación principal. 5.6.

Por último, en el acápite de competencia y cuantía, indicó que: i) los perjuicios reclamados se determinaban por los salarios y prestaciones dejadas de recibir durante el tiempo que debió prestar sus servicios como docente de la Universidad de Pamplona de acuerdo con el contrato; y ii) el Rector de la Universidad de Pamplona no estaba facultado para terminar los contratos suscritos por la Universidad, en consecuencia, expidió los actos demandados sin competencia. Contestación de la demanda 6.

La Universidad de Pamplona contestó a la demanda5 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que el señor Carlos Felipe Urazán Bonells incumplió el contrato, por cuanto: i) no acreditó el título de doctor; y ii) no aceptó los ofrecimientos realizados por la Universidad para la contraprestación de servicios, al manifestar que no correspondían con su perfil profesional y que por motivos personales debía permanecer en Bogotá D.C., por lo cual solicitó que se le permitiera contraprestar sus servicios en la futura sede de posgrados en Chía - Cundinamarca. 6.2.

Resaltó que la Universidad, ante la constante renuencia del señor Carlos Felipe Urazán Bonells en aceptar las ofertas realizadas, declaró el incumplimiento del contrato. 6.3. Por último, indicó que el Consejo Superior Universitario, mediante el Acuerdo 030 de 2009, adicionado y aclarado mediante Acuerdo 060 de 2009, y facultado para el efecto, ordenó la terminación de la comisión de estudios y declaró el incumplimiento del contrato. 5 Mediante apoderado. 7 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia de 25 de julio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro de la acción de controversias contractuales identificada con el número único de radicación 54001 23 31 000 2009 00321 01 7.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la sentencia resolvió: “[…]

PRIMERO: Declárase la nulidad de los siguientes actos: a.-) Resolución No. 0159 del 8 de mayo del 2009, expedida por la Rectora de la Universidad de Pamplona, mediante la cual se declaró que el señor CARLOS FELIPE URAZÁN BONELLS, incumplió las obligaciones derivadas del contrato de contraprestación de servicios suscrito entre éste y la Universidad de Pamplona el día 30 de septiembre de 2004; b.-) Resolución No. 0209 del 6 de julio del 2009, expedida por la Rectora de la Universidad de Pamplona, mediante la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 0159 del 8 de mayo de 2009.

SEGUNDO: Declárese que la Universidad de Pamplona incumplió el contrato de contraprestación de servicios celebrado con el señor CARLOS FELIPE URAZÁN BONELLS, día 30 de septiembre de 2004, al haber omitido su vinculación como docente y asignado carga académica, conforme lo explicado en la parte motiva.

TERCERO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Devuélvase a la parte actora los gastos ordinarios del proceso o su remanente, si lo hubiere.

QUINTO: Una vez en firme la presente providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor […]”. Consideraciones del Tribunal 8. Para fundamentar su decisión, consideró que la Universidad de Pamplona había incumplido el contrato suscrito con el demandante y no se probó el daño reclamado por este, toda vez que: 8.1.

El objeto primario de la comisión de estudios y del contrato consistió en que el señor Carlos Felipe Urazán Bonells obtuviera el título de doctor, para luego replicar los conocimientos adquiridos a los alumnos de la Universidad por un lapso de 9 años; así, la obligación del señor Carlos Felipe Urazán Bonells de prestar sus servicios como docente en contraprestación por la comisión de estudios surgió a partir de la obtención del título de doctor, el 15 de julio de 2008, y requería, como 8 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condición indispensable, que la Universidad lo vinculara como docente y le asignara la carga académica. 8.2.

Indicó que se encontraba probado que el señor Carlos Felipe Urazán Bonells acudió insistentemente ante la Universidad, a partir del 11 de agosto de 2008, para solicitar la expedición del acto de nombramiento como docente y la asignación de la carga académica para iniciar contraprestación de servicios pactada. 8.3. La Universidad de Pamplona no probó que hubiese expedido el acto de nombramiento del señor Carlos Felipe Urazán Bonells como docente, a partir de agosto de 2008, y asignado la carga académica para que cumpliera con su obligación de prestar sus servicios; en este sentido, se probó que la Universidad remitió al señor Carlos Felipe Urazán Bonells, hasta el 9 de febrero de 2009, la responsabilidad académica que debía cumplir para el primer semestre de ese año. 8.4.

En suma, consideró que la Universidad de Pamplona conoció que el plazo para el inicio de la contraprestación por parte del señor Carlos Felipe Urazán Bonells iniciaba el 16 julio de 2008, el señor Carlos Felipe Urazán Bonells estuvo en disposición de iniciar la contraprestación desde agosto de 2008, la Universidad no expidió el acto de nombramiento como docente y le asignó tardíamente la carga académica; se presentó un incumplimiento contractual por parte de la Universidad.

Sobre los perjuicios reclamados 8.5. Consideró que, aun cuando se probó el incumplimiento del contrato por parte de la Universidad, no había lugar al pago de los perjuicios reclamados, atendiendo a que no estaban presentes los elementos de la responsabilidad contractual como fuente de indemnización del daño antijurídico. 8.6. En esa medida, consideró que no era procedente el reconocimiento del lucro cesante toda vez que: i) no existía la certeza de que efectivamente laboraría al servicio de la Universidad de Pamplona por un lapso de 9 años; y ii) el señor Carlos Felipe Urazán Bonells se vinculó a una universidad ubicada en otra ciudad para el año de 2009, y, así hubiese tenido el domicilio en la ciudad de Pamplona, 9 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tampoco había certeza que hubiera laborado de manera continua e ininterrumpida como docente doctor en la Universidad de Pamplona por dicho lapso.

Recurso de apelación 9. El señor Carlos Felipe Urazán Bonells interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1. Indicó que los contratos suscritos por la Universidad de Pamplona son contratos estatales, cuyos efectos están sujetos a las normas civiles y comerciales correspondientes. 9.2.

Señaló que mediante los actos acusados “[…] fue llamado a responder por los perjuicios derivados del incumplimiento que injustamente se le imputaba, cuya tasación se hizo al tenor de las obligaciones contraídas en el contrato suscrito con la Universidad, sin que el Estado, representado en dicha entidad educativa, se detuviera a considerar circunstancias de eventual ocurrencia como una enfermedad, una incapacidad, o un estado de insolvencia, por tratarse, obviamente, de circunstancias ajenas a la obligación de resarcimiento que no podían tenerse en cuenta […]”. 9.3.

Adujo que, por la responsabilidad civil de la Universidad de Pamplona, por el incumplimiento del contrato “[…] deviene lógico y equitativo, que ese incumplimiento acarree también el pago de los perjuicios irrogados con ese hecho, en la cuantía que se desprende de las obligaciones contractuales asumidas por la Universidad, sin que en esa valoración puedan tenerse en cuenta en situaciones hipotéticas, o circunstancias excepcionales.

Basta, entonces, con tener en cuenta las expectativas nacidas del texto contractual, las que […] le garantizaban […] una vinculación laboral como docente de tiempo completo de la Universidad de Pamplona, durante un lapso mayor a los once (11) años (136 meses y 12 días) […]”. 10 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.4.

Sostuvo que la Universidad de Pamplona al incumplir el contrato, por no vincularlo como docente de tiempo completo por el periodo arriba indicado, se debe suponer que cumpliría con su obligación, en beneficio mutuo de las partes, “[…] sin que esa presunción pueda verse afectada por la conjetura de hechos de incierta ocurrencia, como una enfermedad, un paro estudiantil, un secuestro, una avenida, un terremoto, etc. […]”. 9.5.

Manifestó que, “[…] en cuanto al hecho […] para poner en duda la certeza de los perjuicios, consistente en que […] se radicó en la ciudad de Bogotá para finales de 2008, es de advertirse que surgió por el incumplimiento por parte de la Universidad de Pamplona, como está demostrado, por lo cual no puede servir de apoyo para abstenerse de reconocer el lucro cesante contractual, dado que, además, ello implicaría otorgarle a ese hecho la connotación de incumplimiento, cuando ya sabemos que primero fue en el tiempo el incumplimiento de la Universidad de Pamplona […]”. 9.6.

Por último, solicitó que, en forma subsidiaria, se realizara la condena por los perjuicios en abstracto. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 10. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021, en segunda instancia, resolvió: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander […]”. Consideraciones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 11. Para fundamentar su decisión, precisó que el recurso de apelación estaba orientado a obtener la indemnización de perjuicios, derivado de la declaratoria de incumplimiento del contrato celebrado con la Universidad de Pamplona. 12.

Indicó que, por regla general, la competencia del juez de segunda instancia 11 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se circunscribía a las referencias conceptuales y argumentativas planteadas contra la decisión proferida en primera instancia, por lo que, en principio, los aspectos no planteados por el recurrente se excluían del debate en la instancia superior.

Lo anterior, toda vez que en el recurso de apelación opera el principio de congruencia, de acuerdo con el cual las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. 13. Señaló que otro de los límites a los cuales se encuentra sometida la competencia del juez de segunda instancia, para efectos de proferir la sentencia de segunda instancia, es la garantía de la no reformatio in pejus, por la cual no es válidamente posible que, con su decisión, el juez agrave, empeore o desmejore la situación que, en relación con el litigio correspondiente, le hubiere sido definida al apelante único en la sentencia de primera instancia. 14.

Consideró que el incumplimiento contractual se presentaba cuando el comportamiento de una de las partes es opuesto a aquel en el que se concreta el cumplimiento, bien sea por falta de ejecución, por ejecución defectuosa o por ejecución tardía de las prestaciones, todo lo cual constituye un desconocimiento de lo pactado en el contrato, que es ley para las partes. 15.

Señaló que la estructuración de la responsabilidad por incumplimiento contractual requiere la concurrencia de los siguientes elementos: i) la existencia de un contrato válidamente celebrado; ii) la preexistencia de una o varias obligaciones originadas en el contrato que son desconocidas por el deudor; iii) el comportamiento antijurídico de la parte a quien se le atribuye el incumplimiento, que, en el plano contractual, se traduce en la infracción de las cláusulas contractuales, por acción o por omisión, y que se concreta en la falta de cumplimiento de la prestación debida en la forma y en el tiempo establecidos, y iv) un daño que tenga relación causal entre el comportamiento antijurídico del deudor y la prestación insatisfecha.

De los anteriores elementos, consideró que el daño es el más importante, ya que la responsabilidad se fundamenta en la posición jurídica de la víctima, cuya esfera patrimonial ha sido lesionada, y no en la conducta del autor del daño. 12 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.

Agregó que para que surja el deber o la obligación de reparación, como consecuencia del incumplimiento de un contrato, resultaba necesario acreditar la existencia de los perjuicios que dicho incumplimiento hubiese generado. 17. Precisó que, si bien el señor Carlos Felipe Urazán Bonells y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander argumentaron que la asignación de carga académica estaba condicionada a la vinculación previa como docente del accionante, lo cierto era que esta situación no se encuentra acreditada en el proceso, ya que era perfectamente viable que el demandante recibiera y aceptara su carga académica antes de que se expidiera el acto de nombramiento. 18.

Advirtió que el acto de nombramiento no era la única fuente generadora de derechos y obligaciones para dictar las materias, puesto que, de lo convenido en el contrato, se derivaba la obligación de recibir y dictar la carga académica, bastando con ese contrato, que es ley para las partes, para exigirle al accionante cumplir con las asignaturas que la Universidad le indicara. 19.

Concluyó que los actos administrativos acusados no estuvieron falsamente motivados, porque fue el señor Carlos Felipe Urazán Bonells quien incumplió el contrato al no acceder a los requerimientos académicos de la Universidad. Por lo que, no eran atendibles los argumentos del recurso de apelación, dirigidos a obtener la indemnización de perjuicios, pues todos los daños que hubieran podido generarse obedecieron al comportamiento propio del señor Carlos Felipe Urazán Bonells.

II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 20. El señor Carlos Felipe Urazán Bonells, presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión6 contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en 6 Por medio de apoderado. 13 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia, e invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20117, según el cual, procede el recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 21.

El señor Carlos Felipe Urazán Bonells presentó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. – Que se decrete la nulidad de la sentencia de segunda instancia, de la referencia, proferida por la Sección Tercera Subsección A del H. Consejo de Estado, por haber sido proferida con extralimitación de la competencia otorgada por el recurso de apelación, causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

SEGUNDA. – Que se ordene que la Sala de la Sección Tercera Subsección A., que en reemplazo de la sentencia anulada, proceda a resolver la apelación interpuesta por el Ing. Carlos Felipe Urazán Bonells, teniendo como presupuesto inmodificable el incumplimiento del contrato de contraprestación de servicios por parte de la Universidad de Pamplona, conforme lo declaró el H. Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en decisión ejecutoriada […]”. 22.

Para sustentar la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, expuso los siguientes argumentos: 22.1. Manifestó que presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con el propósito de que se condenara a la Universidad a resarcir los daños “[…] provenientes de su ilegal actuación […]”; lo anterior con apoyo en las declaraciones contenidas en la sentencia de primera instancia sobre la nulidad de los actos acusados y el incumplimiento contractual de la Universidad de Pamplona. 22.2.

Señaló que la competencia del juez de segunda instancia estaba restringida a resolver sobre si la Universidad de Pamplona debía ser condenada al pago de los perjuicios ocasionados por su incumplimiento contractual declarado en la sentencia de primera instancia, por lo que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado no podía “[…] adentrarse en el debate ya definido de cuál de las dos partes había faltado a sus compromisos contractuales […]”. 7 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 14 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.3.

Indicó que en la sentencia recurrida se modificó el pronunciamiento más importante de la sentencia de primera instancia, el cual no fue objeto del recurso de apelación, “[…] pero que además era requisito sine qua non para entrar a considerar la procedencia al pago de los perjuicios […]”; por lo cual dejó sin sustento el recurso de apelación. 22.4.

Adujo que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “[…] luego de advertir que le estaba vedado modificar lo relacionado con la culpa contractual imputada por el a-quo a la Universidad de Pamplona […]”, confirmó la sentencia apelada violando la prohibición de la no reformatio in peius, por cuanto revivió debates sobre temas definidos en primera instancia y que no fueron objeto del recurso de apelación. 22.5.

Concluyó que desde el punto de vista objetivo el Consejo de Estado en la providencia objeto del recurso “[…] confirma revocando […]”, por cuanto el fundamento de la decisión es un criterio opuesto a lo considerado por el Tribunal en la sentencia, el cual es pacífico entre las partes del proceso por no haber sido objeto del recurso de apelación, y esa construcción teórica implicó la absolución de la demandada, al concluir que la apelación no tenía vocación de prosperidad.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 23. La Universidad de Pamplona, notificada en debida forma8, no contestó la demanda. Concepto del Ministerio Público 24. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. 8 Cfr. índice núm. 17 de Samai. 15 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 25. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales y; vii) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 26.

Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) 249 ibidem10, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) 111 ibidem, en especial, el numeral 2.°11 sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y iv) 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912: esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 21 de mayo de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 27. Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, que dispone: “[…] Artículo 251. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]” 9 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 10 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 11 Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 12 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 16 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.

En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 21 de mayo de 2021. Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 21 de junio de 202113 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 25 de febrero de 202214; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437.

Problema jurídico 29. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; en especial, si la sentencia recurrida fue proferida en forma incongruente por desbordar el objeto del recurso de apelación y con vulneración del principio de no reformatio in pejus y, en esa medida, si se debe declarar fundado o no el recurso extraordinario de revisión de la referencia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 30.

Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437, sobre procedencia; ii) 24915 ibidem, sobre competencia; iii) 250 ibidem, sobre causales de revisión; iv) 251 ibidem, sobre el término para interponer el recurso; y v) 252 ibidem, sobre requisitos del recurso. 31. Atendiendo a que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 32.

La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia16, lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada 13 Cfr. índice núm. 39 de Samai en el proceso de la acción de controversias contractuales. 14 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 15 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080. 16 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo. 17 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 33. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador17.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación18 ha considerado lo siguiente: “[…] El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]”. 34.

En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 18 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

Los requisitos del recurso están enunciados en el artículo 252 de la Ley 1437, que prevé que debe interponerse mediante escrito que reúna los siguientes requisitos: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) el nombre y domicilio del recurrente; iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada; v) el poder para su interposición y vi) las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 36.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 37.

Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, dispone como causal de revisión la de “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición19. 38.

En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado20 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: 38.1. Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 20 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. 19 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.2.

Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 38.3. Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 38.4.

Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 38.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 38.6. Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 38.7.

Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 38.8. Cuando la providencia carece de motivación. 38.9. Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 39.

En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal, se ha considerado que, por regla general, no es posible “[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, 20 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibidem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]’”21.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 40.

Asimismo, que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta22. Dentro de este grupo de anomalías se encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales 41. Vistos los artículos: i) 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201223, sobre congruencia; ii) 320 ibidem, sobre fines de la apelación; y iii) 328 ibidem, sobre competencia del superior. 42. Esta Corporación24 ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia de 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia de 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 23 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 21 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 43.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 44.

Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 45.

Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo.

En concordancia con lo anterior, se han señalado los eventos en los que se presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, ‘por objeto distinto del pretendido en la demanda’ o ‘por causa diferente a la invocada en esta’; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, ‘por cantidad superior a la solicitada en la demanda’ e, incluso, si se omite decidir sobre alguna 22 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.

Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]”25. 46.

Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]” y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de la no reformatio in pejus 47. Vistos los artículos: i) 31 de la Constitución Política, sobre la prohibición del Superior de agravar la situación del apelante único; y ii) 328 de la Ley 1564, sobre competencia del superior. 48. Al respecto, la prohibición para el fallador de hacer más gravosa la situación del apelante único, quien se entiende impugna la providencia solo en lo desfavorable, que indica que “[…] Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único […]”. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A; Sentencia de 17 de agosto de 2017; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación 41001233100020020092801. 23 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

La Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado, sobre la prohibición de la no reformatio in pejus, en el marco del recurso extraordinario de revisión, a través de sentencia del 7 de octubre de 2014 consideró que el ejercicio de la impugnación para el apelante único, no le puede derivar efectos nocivos en lo atinente a las ventajas reconocidas por el juez de primera instancia, así: “[…] Por otra parte, si bien es cierto la competencia funcional del superior se delimita por aquello que fue objeto del recurso de apelación, cuando se trate de un ‘apelante único’, de esto no se sigue que el juez pierda competencia para valorar los medios probatorios que le permitan estimar o denegar lo que es objeto del recurso.

La regla constitucional que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia primera instancia, cuando se esté en presencia de ‘un único interés o múltiples intereses no confrontados’, esto es, de un ‘apelante único’ […]”. 50.

Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera, salvo que conforme lo señala el artículo 328 de la Ley 1564 “[…] en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella […]”.

Análisis de la causal de revisión 51. La Sala procede a considerar si, en el caso sub examine, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios judiciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, en los siguientes términos: 51.1.

El señor Carlos Felipe Urazán Bonells, en la acción de controversias contractuales, solicitó como pretensiones que: i) se declare la nulidad de las resoluciones núm. 0159 de 8 de mayo de 2009 y 0209 de 6 de julio de 2009, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del “contrato de contraprestación de servicios” que suscribió, en calidad de docente ocasional en comisión de estudios en el exterior, con la Universidad de Pamplona; ii) se declare que la 24 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Universidad de Pamplona incumplió el contrato y, en consecuencia, es responsable por los perjuicios que le causó; y iii) se condene a la Universidad de Pamplona al pago de los salarios y demás prestaciones que debió recibir como docente al servicio en esa Universidad por un periodo de 136 meses y 12 días. 51.2.

Para el efecto, indicó que cumplió con la obligación de obtener el título de doctor dentro del plazo concedido en la comisión de estudios; y, una vez obtuvo el título, se presentó ante la Universidad de Pamplona para contraprestar sus servicios como docente por el triple del término de la comisión de estudios, sin embargo, y a pesar de que estuvo en disposición de cumplir con su obligación, ello no fue posible, atendiendo a que la Universidad no lo vinculó periódica y oportunamente como docente ocasional de tiempo completo ni le asignó la responsabilidad académica correspondiente con los estudios de doctorado que realizó, en este sentido, señaló que cualquier asignación de carga académica o requerimiento para que cumpliera con su obligación, debía estar precedida de su vinculación como docente, por lo que el requerimiento que le hizo la Universidad para que cumpliera con la contraprestación era nulo y sin efecto. 51.3.

Argumentó que la Universidad de Pamplona al no vincularlo como docente para que así pudiera contraprestar sus servicios, incumplió el contrato, lo cual excluye cualquier incumplimiento de su parte. Así, los actos acusados eran nulos, porque se expidieron atendiendo a un incumplimiento de su parte que no existió. 51.4. Indicó que los perjuicios reclamados se determinaban por los salarios y prestaciones dejadas de recibir durante el tiempo que debió prestar sus servicios como docente de la Universidad de Pamplona de acuerdo con el “contrato de contraprestación de servicios”. 51.5.

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la sentencia proferida, en primera instancia, planteó el problema jurídico de la siguiente manera: “[…] Hay lugar a declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 159 del 8 de mayo de 2009, expedida por la Rectora de la Universidad de Pamplona, mediante la cual se declaró que el docente Carlos Felipe Urazán Bonells, incumplió las obligaciones 25 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivadas del contrato de contraprestación de servicios suscrito entre este y la Universidad de Pamplona el día 30 de septiembre de 2004, y la No. 0209 del 6 de julio de 2009, por medio de la cual se confirmó la Resolución No. 159 de 2009, y como consecuencia declarar que la Universidad de Pamplona incumplió el referido contrato de contraprestación de servicios y por lo tanto emitir las condenas pedidas en la demanda en contra de la Universidad; no obstante que la Universidad se opone a las pretensiones de la demanda, por considerar que fue el accionante quien incumplió el contrato de contraprestación de servicios pues nunca aceptó las propuestas hechas por la Universidad para que iniciara la contraprestación de sus servicios por un tiempo equivalente a tres veces el término de la comisión; y el Ministerio Público solicita que se acceda a declarar la nulidad de los actos demandados y negar la pretensión de declaratoria de incumplimiento y condena en contra de la universidad? […]” 51.6.

Al resolver el caso concreto, consideró que: i) la Universidad de Pamplona conoció que el plazo para el inicio de la contraprestación por parte del señor Carlos Felipe Urazán Bonells iniciaba el 16 julio de 2008, quien estuvo en disposición de iniciar la contraprestación desde agosto de 2008, la Universidad no expidió el acto de nombramiento del señor Carlos Felipe Urazán Bonells como docente y le asignó tardíamente la carga académica; por lo cual se presentó un incumplimiento por parte de la Universidad; ii) ante el incumplimiento por parte de la Universidad los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación, por cuanto el accionante no incumplió el contrato como allí se dijo; y iii) que, a pesar de que la Universidad había incumplido el contrato, no había lugar al pago de los perjuicios reclamados, atendiendo a que no estaban presentes los elementos de la responsabilidad contractual como fuente de indemnización del daño antijurídico, por cuanto, no existía la certeza de que efectivamente el señor Carlos Felipe Urazán Bonells laboraría al servicio de la Universidad de Pamplona por un lapso de 9 años de forma continua e ininterrumpida. 51.7.

El señor Carlos Felipe Urazán Bonells presentó recurso de apelación, con el objeto de que se condenara a la Universidad al pago de los perjuicios reclamados, argumentando que: i) por el incumplimiento del contrato por parte de la Universidad de Pamplona, esta debía pagar los perjuicios causados, los cuales consistían en los salarios dejados de percibir durante el lapso en el cual debía contraprestar sus servicios; y ii) que los perjuicios causados no se podían poner en duda porque él se radicó en otra ciudad para finales del año 2008, porque ese hecho “[…] surgió por el incumplimiento por parte de la Universidad de Pamplona, como está demostrado, por lo cual no puede servir de apoyo para abstenerse de 26 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocer el lucro cesante contractual, dado que, además, ello implicaría otorgarle a ese hecho la connotación de incumplimiento, cuando ya sabemos que primero fue en el tiempo el incumplimiento de la Universidad de Pamplona […]”. 51.8.

La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, planteó como problema jurídico lo siguiente: “[…] Le corresponde a la Sala determinar si el incumplimiento decretado por el juez a quo, y que no fue objeto de recurso de apelación por parte de la entidad demandada, genera la obligación de indemnizar los perjuicios alegados por la parte demandante.

Para este fin, se abordarán los siguientes tópicos: 5.1) el régimen jurídico de los contratos de las universidades oficiales; 5.2) la responsabilidad derivada del incumplimiento contractual, y 5.3) el caso concreto. […]”. 51.9. Indicó que para la estructuración de la responsabilidad por incumplimiento contractual se requiere la concurrencia de los siguientes elementos: i) la existencia de un contrato válidamente celebrado; ii) la preexistencia de una o varias obligaciones originadas en el contrato que son desconocidas por el deudor; iii) el comportamiento antijurídico de la parte a quien se le atribuye el incumplimiento, que se concreta en la falta de cumplimiento de la prestación debida en la forma y en el tiempo establecidos; y iv) un daño que tenga relación causal entre el comportamiento antijurídico del deudor y la prestación insatisfecha. 51.10.

Consideró que, si bien el señor Carlos Felipe Urazán Bonells y el juez de primera instancia indicaron que la asignación de carga académica estaba condicionada a la vinculación previa como docente del demandante, esta situación no estaba acreditada, porque era viable que el señor Carlos Felipe Urazán Bonells recibiera y aceptara su carga académica antes de que se expidiera el acto de nombramiento, además, este acto no era la única fuente generadora de derechos y obligaciones para dictar las materias, puesto que, de lo convenido en el contrato, se derivaba la obligación de recibir y dictar la carga académica, para exigirle cumplir con las asignaturas que la Universidad le indicara; en consecuencia, fue el demandante quien incumplió el contrato al no acceder a los requerimientos académicos de la Universidad. 27 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.11.

Por lo anterior, consideró que no eran atendibles los argumentos del recurso de apelación, dirigidos a obtener la indemnización de perjuicios, pues todos los daños que hubieran podido generarse obedecieron al comportamiento propio del señor Carlos Felipe Urazán Bonells. 51.12. Por último, indicó que el señor Carlos Felipe Urazán Bonells era apelante único, por lo cual no era posible desmejorar su situación respecto al fallo de primera instancia, y, así, se debía confirmar la sentencia apelada. 52.

Por lo expuesto anteriormente, esta Sala considera que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, profirió la sentencia con la competencia propia que le otorgaba los argumentos de la demanda, su contestación y el recurso de apelación, realizando en su ejercicio hermenéutico el análisis sobre las normas legales sobre la responsabilidad derivada del incumplimiento contractual. 53.

La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por un lado, para determinar si existió el perjuicio reclamado en la demanda, en el marco del recurso de apelación, se refirió sobre los elementos de la responsabilidad contractual, determinando que la estructuración de la responsabilidad por incumplimiento contractual requiere la concurrencia de los siguientes elementos: i) la existencia de un contrato válidamente celebrado; ii) la preexistencia de una o varias obligaciones originadas en el contrato que son desconocidas por el deudor; iii) el comportamiento antijurídico de la parte a quien se le atribuye el incumplimiento, que, en el plano contractual, se traduce en la infracción de las cláusulas contractuales, por acción o por omisión, y que se concreta en la falta de cumplimiento de la prestación debida en la forma y en el tiempo establecidos, y iv) un daño que tenga relación causal entre el comportamiento antijurídico del deudor y la prestación insatisfecha. 54.

Al realizar el estudio de dichos elementos determinó que, en el caso sub examine, el incumplimiento del contrato se derivó de la conducta del señor Carlos Felipe Urazán Bonells, razón por la cual, no era procedente el reconocimiento de los perjuicios alegados en la demanda y en el recurso de apelación, toda vez que no se probó que el presunto daño tuviera relación causal entre el comportamiento 28 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co antijurídico del deudor y la prestación insatisfecha. 55.

Y, por el otro, advirtió que la causa por la cual el Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados no estaba probada; sin embargo, puso de presente que al no haber sido objeto del recurso de apelación esa decisión, debía confirmar la sentencia de primera instancia para no hacer más gravosa la situación del apelante único. 56. En este orden de ideas, las consideraciones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se enmarcaron dentro de las pretensiones de la acción de controversias contractuales y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por el apelante o con el objeto del litigio o que haya desmejorado la situación del señor Carlos Felipe Urazán Bonells, quedando desvirtuada la vulneración a los principios de congruencia interna o externa y de la no reformatio in pejus. 57.

En efecto, atendiendo a que el objeto del recurso de apelación, como lo propuso el señor Carlos Felipe Urazán Bonells, consistía en que: i) se modificara el aspecto relacionado con la abstención de condenar al pago de perjuicios ocasionados por el incumplimiento contractual de la entidad demandada y “se profiera una condena por los perjuicios”; y ii) a “[…] concluir que el daño antijurídico ocasionado al demandante por la Universidad de Pamplona, tiene una existencia real y concreta, que amerita una condena de la misma naturaleza […]”, por lo que una consecuencia lógica de una petición que reviste dicho carácter era que la Sala valorara los medios de convicción allegados al proceso para determinar si procedía o no el incumplimiento del contrato por parte de la Universidad de Pamplona, y que de ello se derivara una indemnización por los daños causados, sin que ello implique una vulneración de los principios alegados, toda vez que la sentencia recurrida confirmó la decisión de primera instancia; es decir, negó el reconocimiento de los perjuicios alegados. 58.

Por lo expuesto anteriormente, se considera que no se configura la causal de revisión alegada. 29 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas 59. Vistos los artículos: i) 25526 de la Ley 1437; ii) 361 de la Ley 1564 sobre la composición de las costas; iii) 365 ibidem en especial, su numeral 8.º27, sobre condena en costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en especial, los artículos 2.°28 sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°29 sobre las tarifas de las agencias en derecho. 60.

Atendiendo a que la condena en costas: i) están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho; ii) para su imposición se deben tener en consideración las reglas previstas en el artículo 365 de la Ley 1564; iii) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación30; y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarifas indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 61.

En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, la Universidad de Pamplona no intervino en el citado recurso y, en esa medida, no se acreditó probatoriamente su causación. 26 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080. 27 “[…] Condena en costas.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 28 “Artículo 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 29 Artículo 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “[…] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 30 Numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564. 30 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusiones de la Sala 62.

Así las cosas, se declarará infundado el recurso propuesto, en la medida que no se advierte la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, toda vez que la sentencia recurrida fue proferida de forma congruente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Carlos Felipe Urazán Bonells contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la acción de controversias contractuales identificada con el número único de radicación 54001 23 31 000 2009 00321 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo de la acción de controversias contractuales al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 31 Número único de radicación: 110010315000 2022 01371 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Con salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.