Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 15 de junio de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Requisitos generales de procedibilidad/ Debido proceso/ Defecto sustantivo/ Retiro de Policía por disminución de capacidad psicofísica. Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la decisión de primera instancia que negó las pretensiones y la de segunda instancia que revocó la sentencia de primer grado y, en su lugar, accedió a las mismas, en un asunto de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se enjuició un acto administrativo que dispuso el retiro del servicio de un miembro de la Policía. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 24 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de enero de 2022, Guillermo Enrique Moreno Godoy presentó acción de tutela contra el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de las Sentencias de 26 de enero de 2018 y 14 de diciembre de 2021, proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-025-2015-00779-00/01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “1.- Sea revocado el fallo de primera instancia de fecha 26 de enero 2018 dada por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda, proveído fundado erróneamente en que el acto de retiro no era enjuiciable judicialmente 2.- Sea revocado parcialmente el fallo de segunda instancia de fecha 14 de diciembre de 2021, notificada el 12 de enero de 2022 ordenando el reintegro y reparación del daño disponiendo el pago de todos emolumentos laborales desde su retiro forzado hasta su reintegro, como si no hubiese existido solución de continuidad para todos los efectos legales y prestacionales y ordenando solo los descuentos por lo que hubiese percibido si lo tuvo como asignación de retiro” 3.
Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Guillermo Enrique Moreno Godoy se vinculó a la Policía Nacional el 6 de septiembre de 2004. El 26 de septiembre de 2014 se realizó la Junta Médico Laboral No. 1989, en la cual se concluyó que el actor no era apto para el servicio y se dio concepto desfavorable para su reubicación laboral, en consideración a que presentó (se trascribe): “fracturas calcáneos bilaterales no recientes consolidadas sin limitación funcional, con leve deformidad en el derecho” y un “trastorno afectivo bipolar no especificado”.
Esa decisión fue confirmada mediante el Acta de Tribunal Médico Laboral No. TML15-1-217 de 20 de mayo de 2015. 5. 2) En atención a las decisiones adoptadas por la Junta y el Tribunal Médico Laboral, la Dirección General de la Policía Nacional, mediante Resolución No. 2994 de 7 de julio de 2015, retiró del servicio al señor Moreno Godoy por disminución de la capacidad psicofísica. 6. 3) Guillermo Enrique Moreno Godoy presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acta del Tribunal Médico Laboral TML15-1-217de 2015 y la Resolución No. 2994 de 7 de 2015. 7. 4) El asunto le correspondió al Juzgado 25 Administrativo de Bogotá que, dentro del mecanismo judicial decretó y practicó como prueba, un dictamen para establecer la pérdida de la capacidad laboral del accionante, el cual fue rendido por la Junta de Calificación de Invalidez de Bogotá el 18 de mayo de 2017, y en él se determinó que el porcentaje de pérdida de su capacidad laboral era de 34,54% y se debía a: “fibrosis y afecciones cicatriciales de la piel”, “fractura del calcáneo” y “trastorno afectivo bipolar”. 8. 5) Mediante Sentencia de 26 de enero de 2018, la referida autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior pues, de lo probado en el proceso, la normatividad y jurisprudencia aplicable al asunto, evidenció que, con los actos censurados, no se vulneró el derecho al debido proceso ya que el estado de salud y físico del actor se revisó por Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 la autoridad competente, lo que condujo a que se adoptaran las decisiones de declararlo no apto para el servicio y sin concepto favorable para reubicación laboral. 9. 6) El actor apeló esa decisión con fundamento en que no estaba conforme con la interpretación realizada respecto de la reglamentación contenida en el Decreto 1796 de 2000, pues consideró que el dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez, a través del que se reafirmó lo establecido por la Junta y el Tribunal Médico Laboral de Policía, se emitió sobre exámenes caducados.
Además, consideró que la decisión de primera instancia desconoció los derechos del accionante al reintegro y reubicación laboral. 10. 7) El 14 de diciembre de 2021, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la Sentencia de primera instancia; declaró la nulidad de la Resolución No. 2994 de 2015; ordenó el reintegro del demandante al mismo cargo que venía desempeñando al momento del retiro; ordenó el pago de todos los salarios y prestaciones dejadas de percibir por un término máximo de 24 meses; y ordenó que se realizara una nueva valoración de la situación actual del actor con un análisis de habilidades, destrezas y formación académica para determinar la viabilidad de su reubicación laboral en un nuevo cargo. 11.
La autoridad judicial recordó que, como lo había indicado en otras providencias, los conceptos médicos definitivos en los que se basaron los dictámenes emitidos por distintas autoridades, no perdieron validez toda vez que la norma no consagró la interpretación que el accionante pretendía otorgarle. Sin embargo, consideró que, previo al retiro del actor, la Policía Nacional debió adelantar un estudio tendiente a verificar la procedencia de la reubicación laboral, a través de un análisis de las condiciones físicas y de formación del señor Moreno Godoy, motivo por el que, ante tal omisión, era procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 12.
El fundamento de la vulneración radicó en que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales pues incurrió en (1) un defecto sustantivo al señalar que, en este caso, el Acta del Tribunal Médico correspondía a un acto preparatorio, que no era objeto de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual implicó una indebida interpretación del artículo 22 del Decreto 1796 de 2000;
(2) un desconocimiento del precedente de las Sentencias T-068 de 2006, T-898 de 2010, T-910 de 2011, T-362 de 2012, T-508 de 2012, T-1048 de 2012,T-8 de 2018, T-373 de 2018, T- 399 de 2020 y T-499 de 2020 de la Corte Constitucional en lo relacionado con las sumas que debían cancelarse a título de “reparación del daño” Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 por su retiro de la institución de Policía, las cuales debían reconocerse desde que el actor fue desvinculado del cargo, hasta su reintegro efectivo. 13. Adicional a lo anterior, indicó que las Sentencias SU-556 de 2014 y SU- 53 de 2015 no eran aplicables al presente asunto toda vez que tenían unos supuestos distintos a los del caso del actor. 1.2.
Sentencia de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 24 de febrero de 2022, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la acción de tutela. Para ello señaló que no se configuró un defecto sustantivo pues la autoridad judicial declaró la nulidad del acto ante la desvinculación del actor sin el cumplimiento del deber de verificar si era procedente su reubicación laboral, decisión en la que no incidía el cuestionamiento de las actas de la Junta y Tribunal Médico Laboral.
Además, mencionó que no hubo un desconocimiento del precedente toda vez que la decisión cuestionada fue fundamentada bajo las reglas sobre reintegro y monto de indemnización establecidas jurisprudencialmente y aplicadas bajo el principio de autonomía e independencia judicial. 15. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia y mencionó que la autoridad judicial accionada sí incurrió en una vulneración de derechos fundamentales ya que fundamentó su decisión en las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-53 de 2015, las cuales, a su juicio, no eran aplicables al presente asunto ya que tenían supuestos distintos al de su caso y no se expuso ningún criterio que permitiera aplicar por analogía esas sentencias a la controversia del actor.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos 2.2. Objeto de estudio en segunda instancia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 2.4. Fijación de la controversia. 2.5. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales. 2.6. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 16.
Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como vulnerados varios derechos fundamentales, esta Sala centrará su análisis en la violación del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.
Asimismo, la vulneración de los demás derechos invocados, surge como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 2.2. Objeto de estudio en segunda instancia 17. En primer lugar, la Sala advierte que se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de diciembre de 2021, puesto que, pese a que también se enjuició la decisión proferida en primera instancia, por el Juzgado 25 Administrativo de Bogotá, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del tribunal fue la que resolvió el litigio.
Asimismo, no puede pasarse por alto que, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. Por esta razón, la Sala se sustrae del estudio de la decisión proferida en primer grado. 18. En segundo lugar, la Sala detendrá su estudio en el aparente observancia incorrecta, por parte de la autoridad judicial accionada, de las subreglas jurisprudenciales contenidas en las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-53 de 2018 de la Corte Constitucional, para resolver la controversia del actor, pues pese a que en el escrito de tutela también se cuestionó la indebida interpretación del artículo 22 del Decreto 1792 de 2002, así como el desconocimiento del precedente jurisprudencial2, lo cierto es que estos aspectos no fueron objeto de impugnación, motivo por el que la Sala no se pronunciará sobre esos reparos. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial3 19. La Sala advierte que, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe recurso idóneo y eficaz que permita a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.
Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (12/1/2022) y la de interposición de la presente acción de tutela (28/1/2022). No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una Sentencia de segunda instancia en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos.
Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de las garantías fundamentales de la parte actora con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central es el restablecimiento como consecuencia del reintegro de un miembro de la Policía. Aunado a ello, no se considera que 2 Respecto de las Sentencias enunciadas en el párrafo 12. 3 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 se haya pretendido que la controversia fuera sometida a una nueva instancia. 2.4.
Fijación de la controversia 20. Corresponde establecer si la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez de segunda instancia de la nulidad, atendió de manera indebida las subreglas jurisprudenciales contenidas en las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-53 de 2015, para resolver la controversia planteada por Guillermo Enrique Moreno Godoy respecto del restablecimiento de sus derechos como consecuencia de la orden judicial de reintegro a la Policía Nacional.
Como consecuencia de lo anterior, se procederá a confirmar, modificar o revocar el fallo impugnado, según sea el caso. 2.5. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales 21. La Sala confirmará la decisión impugnada, tras advertir que no se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre los topes indemnizatorios como consecuencia de la orden judicial de reintegro y, por ende, no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora. 22.
En ese orden, se recuerda que el accionante consideró que las Sentencias SU-556 de 2014 y SU-53 de 2015 no podían ser utilizadas para fundamentar la postura adoptada respecto de los perjuicios reclamados, por parte de la autoridad judicial accionada, ya que tenían supuestos distintos a los de su asunto. 23. Se debe mencionar que la Sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional abordó el caso de personas que trabajaron al servicio del Estado, en provisionalidad y que, posteriormente, fueron declaradas insubsistentes.
En ese asunto, se fijaron las siguientes reglas en lo relacionado con las órdenes a adoptar en los casos de retiro de empleados al servicio del Estado, que ocuparan cargo en provisionalidad, en empleos de carrera (se trascribe): “(i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.” Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 24. Posteriormente, mediante Sentencia SU-53 de 2015, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia para fijar algunas subreglas en lo relacionado con el deber de motivación de los actos de retiro discrecional de miembros activos de la Policía Nacional.
En ese asunto, para determinar los límites indemnizatorios a pagar como consecuencia del retiro de los demandantes, señaló que se debía acudir a lo dispuesto en la Sentencia SU-556 de 2014. 25. En virtud a lo expuesto la Sala coincide con el criterio adoptado por el juez constitucional de primera instancia, quien advirtió que no se configuró el defecto alegado. 26.
Lo anterior pues sobre el tema específico del retiro de uniformados de la Policía por disminución de la capacidad psicofísica no existe una postura de unificación que permitiera a la autoridad judicial adoptar un criterio jurisprudencial. 27. En ese orden, optó por dar aplicación a las Sentencias de Unificación de la Corte Constitucional, que se habían pronunciado, de manera puntual, sobre lo relacionado con la indemnización de perjuicios causados como consecuencia de un retiro del servicio y posterior orden de reintegro. 28.
Así, pese a que existían pronunciamientos de la Corte Constitucional4 sobre el tema de retiro del servicio por pérdida de la capacidad psicofísica (algunos de los cuales fueron citados por la parte accionante), lo cierto es que en ellos se realizó un pronunciamiento sobre reintegro y reubicación de miembros de la Policía Nacional como consecuencia de un acto administrativo que fue dejado sin efectos, más no sobre indemnización o reparación de perjuicios. 29.
En ese orden, se evidenció que, como lo advirtió en su momento la Subsección A de la sección Segunda del Consejo de Estado, la autoridad judicial accionada adoptó la postura que consideró más adecuada para resolver la controversia bajo su estudio, en ejercicio del principio de autonomía judicial. 30. Esa decisión no vulneró los derechos fundamentales del actor, por el contrario, se evidenció que ese desarrollo normativo y jurisprudencial fue más beneficioso, pues como se mencionó existían antecedentes jurisprudenciales en los cuales no se habló de indemnización o reparación, sino de reintegro y reubicación. 31.
En esa medida, la Sala considera que no se vulneró el derecho al debido proceso del señor Moreno Godoy. 4 Revisar Sentencias de la Corte Constitucional: T-68 de 2006; T-898 de 2010; T-910 de 2011; T-508 de 2012; T-1048 de 2012; T-373 de 2018; T-399 de 2020; Radicación: 11001-03-15-000-2022-00761-01 Demandante: Guillermo Enrique Moreno Godoy Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Referencia: Acción de tutela.
Segunda instancia Decisión: Confirma - Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 2.6. Conclusión 32. La Sala confirmará la sentencia impugnada por no encontrar configurado el defecto alegado contra la providencia cuestionada, ni tampoco la vulneración al derecho fundamental al debido proceso. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de tutela proferida el 24 de febrero de 2022, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de tutela solicitado por Guillermo Enrique Moreno Godoy.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin5.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDDY IBARRA MARTÍNEZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 5 secgeneral@consejodeestado.gov.co