CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 4 de agosto de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-03640-00 Actor: Marlly Xiomara Ángel Ríos. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. Tema Tutela para cuestionar la falta de reconocimiento de su condición por distintos hechos victimizantes.

Decisión: Declara improcedencia – Cosa juzgada. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por la señora Marlly Xiomara Ángel Ríos en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas - UARIV, con ocasión de la negativa a reconocer algunos hechos victimizantes; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso e igualdad.

I.

ANTECEDENTES. Escrito de tutela. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela: La accionante indicó que, con ocasión a sus actividades de comerciante, desde el año 2019 su familia ha sido extorsionada por el grupo delincuencial de la oficina de envigado aliados al “clan del golfo” y que, aunque en principio decidieron pagar las sumas solicitadas, su situación económica los obligó a dejar de hacerlo, lo cual conllevó a que fueran amenazados de muerte.

Por lo anterior, decidieron acudir a la Policía de Medellín para obtener ayuda con el traslado del lugar donde vivían, pero como resultado de ello fueron objeto de hurto. Que, acudieron a la Fiscalía 175 Gaula de Medellín y a la Personería de Medellín, donde luego de haber realizado las denuncias fueron objeto de persecución por lo que han tenido que huir de diferentes lugares.

Indicó que, en el mes de julio de 2019 su hijo Bryan Alejandro Ángel Ríos, fue objeto de un atentado y amenazado donde le comunicaron que “dígales a sus papas que retiren la denuncia que les mando a decir Don Berna” o si no les va a ir mal, de manera que decidieron acercarse a la Cruz Roja para pedir ayuda y por medio de la ACNUR le indicaron que iban a recibir un apoyo para salir del país rumbo a Ecuador.

Por lo anterior indicó que su hijo Bryan Alejandro Ángel Ríos, tomó la decisión de irse al municipio de Ciudad Bolívar, donde le informaron que la Cruz Roja le iba a brindar los recursos para poder salir del país. Que les enviaron un mensaje vía WhatsApp donde los amenazaron con asesinar a su hijo Bryan Alejandro Ángel Ríos y unos días después recibieron una llamada manifestándole que su hijo estaba muerto y se encontraba en la finca donde trabajaba llamada “Ventorillo” en Ciudad Bolívar, Antioquia.

Señaló que dado lo ocurrido decidieron desplazase a la ciudad de Bogotá, en búsqueda de seguridad para sus hijos y tener oportunidades de trabajo. De tal manera, por los hechos narrados, solicitaron la inclusión en el RUV, pero, a través de la Resolución 2020-50691 del 16 de junio de 2020, recibieron respuesta negativa, presuntamente, por no considerarse víctimas de acuerdo con los criterios fijados en el artículo 3.º de la Ley 1448 de 2011.

Contra este pronunciamiento presentó recurso de reposición y, en subsidio, apelación, toda vez que no se tuvieron en cuenta principios esenciales en la condición de víctima del conflicto armado, tampoco se observó un estudio acucioso del principio de prevalencia del derecho sustancial. Los recursos interpuestos fueron resueltos de manera desfavorable, mediante las resoluciones 2020-50691R del 30 de julio de 2020 y 20207857 del 26 de agosto de la misma anualidad.

Inconforme con los pronunciamientos de la administración, presentó acción de tutela contra la UARIV, la cual fue resuelta por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá declarando la improcedencia, por lo que fue impugnada, de tal forma, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, a través de providencia del 28 de octubre de 2021, revocó el fallo del A quo y ordenó su inclusión en el RUV por el homicidio de su hijo Bryan Alejandro Ángel Ríos.

En cumplimiento de la orden de tutela, la UARIV emitió la Resolución 2020-50691T del 1.º de diciembre de 2021 con la que otorgó el reconocimiento del homicidio, sin embargo, no se pronunció sobre los hechos de desplazamiento forzado. Por lo anterior, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, frente a los cuales la UARIV, mediante Oficio 2025008022661 del 31 de marzo de 2022, señaló que es improcedente efectuar pronunciamiento alguno por los hechos que fueron objeto de controversia.

Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades accionadas, en tanto se ha limitado el estudio de su condición de víctima por el homicidio de su hijo y no respecto al desplazamiento forzado, lo cual, a su juicio, los revictimiza como consecuencia del conflicto armado y les impone una carga desproporcionada de someterse a trámites administrativos repetitivos. 1.1.1.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, solicitó: «[…] Que sean amparados los derechos de la DIGNIDAD HUMANA y el RECONOCIMIENTO COMO VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO como sujetos de especial protección constitucional y, en consecuencia nos incluyan a mis hijos, a mi esposo y a mi como víctimas del conflicto armado interno; o en su defecto, se adelanten las actuaciones propias por parte de la accionada, que permitan la garantía de los derechos invocados para mis hijos como víctimas del conflicto armado interno […]».

Actuación procesal de instancia. Mediante auto del 8 de julio de 2022, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en calidad de accionados; y, de otro lado, al Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá y a la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO. 1.3.1. Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá. El titular del mencionado despacho judicial rindió informe en el que solicitó que, a fin de tomar la decisión que corresponda, se sirva tener en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho que se expusieron en la decisión final adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 28 de octubre de 2021.

Informó que dentro de la acción de tutela se adelantó incidente de desacato, atendiendo la solicitud presentada por la actora, en la cual indicó que la UARIV no había dado cumplimiento al fallo de tutela de segunda instancia, y, luego de surtido el trámite, mediante auto del 9 de marzo de 2022, se negó la apertura del incidente, porque la accionada demostró el cumplimiento al fallo judicial, sin más actuaciones pendientes por resolver. 1.3.2.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. El magistrado ponente de la providencia judicial acusada dio respuesta al libelo introductorio y solicitó declarar la improcedencia del amparo, en su defecto negarlo al considerar que lo pretendido por la accionante a través de la presente demanda excede el criterio de inmediatez y de subsidiariedad de la acción de tutela.

Adicionalmente, señaló que en el trámite de impugnación de la referencia obró conforme a la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional al proferir la sentencia del 28 de octubre de 2021, objeto de cuestionamiento en este proceso de tutela, sin que se vulneraran los derechos invocados por la accionante. 1.3.3. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y Fiscalía General de la Nación. Guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: competencia, procedencia: temeridad y tutela contra tutela; y, caso concreto. 2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. 2.2.

De la actuación temeraria en la acción de tutela. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la Carta Magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional.

En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.

Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.

En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante un mismo despacho judicial para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.

(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» De lo expuesto, se concluye que los Jueces de Tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. 2.3.

La acción de tutela contra fallos de tutela. De conformidad con lo sostenido por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación en la providencia de 4 de marzo de 2010, la acción de tutela contra sentencias proferidas en un trámite de la misma naturaleza es improcedente. En este sentido, se afirmó que es indiscutible que el juez en tratándose de fallos de tutela está inmerso en la posibilidad de equivocarse y con ello, de lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Frente a esta posibilidad, sin embargo, el ordenamiento jurídico ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, mecanismo que por decisión del propio constituyente es el de revisión por parte de la Corte Constitucional, el cual no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales, sino erigir a la Corte Constitucional como máximo Tribunal en relación con la interpretación de estos y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos.

Así mismo, se excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela por presentarse vías de hecho, en razón a que la misma Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de amparo y previó que los errores de los jueces de instancia, inclusive de sus interpretaciones sobre los derechos fundamentales, pudieran ser siempre conocidos y corregidos por un órgano creado por él, la Corte Constitucional, a través del mecanismo de la revisión. Ahora bien, el referido instrumento abarca tres dimensiones: 1) el deber de remitir a la Corte Constitucional la totalidad de los fallos de tutela adoptados por los Jueces de la República para su eventual revisión, con el objeto de que aquella observe la totalidad de las sentencias de tutela y decida, previo el análisis de los fallos de instancia, seleccionar las que ameritan una revisión o decretar su no selección en los demás casos.

En dicho proceso, además, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una sentencia sea escogida porque a su juicio incurrió en un error; 2) el efecto principal de no seleccionar para revisión una sentencia de tutela es la ejecutoria formal y material de la sentencia, con lo que opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional; y 3) el ámbito del control ejercido por la Corte cuando decide revisar un fallo de tutela es más amplio que el efectuado respecto a las vías de hecho, y, además de las funciones ya mencionadas, consiste en ejercer un control específico e idóneo de los fallos de instancia que presuntamente son contrarios a la Constitución. Conforme a lo anterior, admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos de revisión por la Corte Constitucional sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sin que se evidencie violación al derecho al acceso a la administración de justicia o al debido proceso, sería avalar el desgaste de la administración de justicia para la tramitación de una nueva instancia sobre un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.) y a la Ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991).

Esto por una poderosa razón: decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.

Sin embargo, el criterio asumido por la Corte Constitucional frente a la improcedencia de la acción de tutela contra otra tutela se flexibilizó a tal punto que estableció una serie de requisitos que debe estudiar el juez constitucional para determinar si la controversia planteada amerita un pronunciamiento que garantice el debido proceso.

Al respecto, en sentencia SU-627 de 2015, sostuvo: «[…] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.   4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.   4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional[68].   4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.   4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia.   4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.   4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. […]» 6.4.

Del caso en concreto. Ahora bien, teniendo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicable y las actuaciones surtidas en cada una de las acciones de tutela instauradas, es conveniente realizar un cuadro comparativo en el que se observa: Así pues, pese a existir identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de que se ha configurado una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo.

En síntesis, la tutelante instauró la presente acción contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y la Unidad Administrativa Especial para la Atención Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de que se incluya a su grupo familiar como víctimas del conflicto armado interno; o en su defecto, se adelanten las actuaciones propias por parte de la accionada, que permitan la garantía de los derechos invocados para sus hijos como víctimas del conflicto armado interno. Sumado a lo anterior, en el caso sub exámine no se presenta un argumento válido que justifique el uso indiscriminado de la acción de tutela, no obstante, y sin desconocer que el tutelante interpone la presente acción bajo los mismos supuestos fácticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Lo anterior, por cuanto del líbelo introductorio presentado se deduce que la presentación del recurso de amparo obedeció a que aparentemente tenía el convencimiento errado de que al agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, de las cuales se constató tienen la misma finalidad, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Adicional a ello, se advierte que la parte actora interpuso ambas acciones constitucionales sin la asistencia de un abogado que le guiara en el ejercicio de sus derechos de manera acertada y con amplio conocimiento de la normatividad aplicable.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A profirió una decisión al respecto, se considera que en el sub exámine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. - Ahora si en gracia de decisión se entrara a analizar la acción de tutela, esta sería improcedente, en la medida en que en el presente asunto no se cumple con la inmediatez como requisito de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues la decisión judicial de la que presuntamente deriva el perjuicio alegado fue proferida el 28 de octubre de 2021; y, por su parte la presente acción de tutela fue radicada el 6 de julio de 2022, frente a lo cual, se destaca, no resulta razonable el tiempo transcurrido para hacer uso del recurso de amparo constitucional.

Aunado a lo anterior, es claro que la accionante después de haber interpuesto la acción de tutela con radicado 2021-00320 y no obtener una decisión en los términos por ella pretendidos, presentó éste recurso de amparo contra dicho fallo y con el mismo objeto, lo cual para la Sala es improcedente, en tanto los argumentos expuestos en el escrito inicial, solo demuestran su interés en obtener una nueva resolutiva respecto de la solicitud de amparo inicialmente elevada, en tanto no se encuentra conforme respecto a la ya proferida, además de no evidenciarse fraudulenta o enmarcada en alguno de los requisitos fijados por la Corte Constitucional para flexibilizar la utilización de este mecanismo para atacar pronunciamientos de tutela.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que en la acción de tutela con radicado 2021-00320 se adelantó incidente de desacato, atendiendo la solicitud presentada por la actora, en la cual indicó que la UARIV no había dado cumplimiento al fallo de tutela de segunda instancia, y, luego de surtido el trámite, mediante auto del 9 de marzo de 2022, se negó la apertura del incidente, porque la accionada demostró el cumplimiento al fallo judicial, conforme lo informó el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá. Así entonces, lo anterior permite a la Sala concluir que en el presente asunto se configuró el fenómeno de la cosa juzgada, además de no proceder para el examen de un fallo de tutela; en consecuencia, esta Sala de decisión declarará improcedente esta acción, pues el Juez Constitucional ya se ha pronunciado de fondo sobre el asunto planteado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA.

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Marlly Xiomara Ángel Ríos, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador