REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, cinco (5) de mayo de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL. SE CONCEDE EL AMPARO. Síntesis del caso: la autoridad pública demandante reclamó la protección a sus derechos constitucionales fundamentales que consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, pues consideró que la autoridad demandada desconoció el precedente reiterado por la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a la liquidación de las cuotas partes pensionales.
La Sala concederá las pretensiones de la acción de tutela porque se configuró el defecto alegado. La Sala decide la acción de tutela presentada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 27 de septiembre de 2024 proferida por dicha autoridad judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 11001-33-42-057-2017-00197-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Previo a exponer los antecedentes fácticos del caso, la Sala advierte que en el escrito de la acción de tutela la parte actora no desarrolló con amplitud los hechos que dieron origen a la controversia. En efecto, en la demanda únicamente se hizo referencia general a la existencia del proceso ordinario, las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales y el presunto desconocimiento del precedente judicial sobre la 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela forma de liquidar las cuotas partes pensionales, sin ofrecer un recuento detallado de los hechos relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En atención a lo anterior, se incluirá únicamente la información extractada del escrito de tutela: 1) Mediante fallo del 27 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B, confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 57 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Departamento de Boyacá -Fondo Pensional Territorial de Boyacá- contra Fondo de Previsión Social del Congreso la República – Fonprecon, en el que la primera pretendió la nulidad de la resolución que liquidó la cuota parte pensional a cargo del Departamento de Boyacá tras considerar que en ella se tuvieron en cuenta factores salariales no cotizados ante la entidad territorial. 2) En dicha decisión el Tribunal determinó que la cuota parte pensional a cargo del Departamento de Boyacá, debía realizarse con base en “los salarios devengados” en cada entidad donde laboró el pensionado Héctor José Moreno Reyes con fundamento en el artículo 29 de la Ley 6 de 19451 y ordenó a Fonprecon ajustar la cuota parte a cargo del Departamento de Boyacá, teniendo en cuenta ese criterio. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte actora afirmó que existe jurisprudencia pacífica y reiterada de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado según la cual las cuotas partes pensionales deben liquidarse exclusivamente a prorrata del tiempo servido en cada entidad, sin que sea procedente tener en cuenta los salarios devengados en cada entidad durante dichos periodos. 1 “Artículo 29.
Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con aporte de varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.” (negrilla fuera del texto) 2 Sentencia C-895 de 2009, en la que la Corte Constitucional afirmó que “4.3.4.- En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas”. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela En su criterio, se configuró el defecto por desconocimiento del precedente vinculante del Consejo de Estado, y el precedente horizontal del mismo tribunal, en el que se ha dicho que la liquidación de la cuota parte pensional debe hacerse exclusivamente con el tiempo servido y no en los salarios percibidos por el trabajador, como lo señalan los artículos 28 del Decreto 3135 de 1968, 75 del Decreto 1848 de 1969, 2 de la Ley 33 de 1985 y 11 del Decreto 2709 de 1994.
Para sustentar estos argumentos, citó las sentencias proferidas el 13 de mayo de 2021, expediente con radicación no. 15001- 23-31-000-2012-00206-01(1459-2016), el 17 de febrero de 2011, expediente con radicado 54001-23-31-000-2003-00630- 01(0802-10) proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Asimismo, refirió las sentencias del 16 de junio de 2023, expediente con radicado no 11001-33-37-042-2017-00085-01 y 19 de julio de 2024, expediente con radicado no. 25000-23-42000-2022-00606-00 proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Subsección F. Afirma que en estos procesos participaron como partes el Departamento de Boyacá y como demandado el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, y en estas sentencias claramente se indicó “que la distribución del monto de la pensión se debe realizar en proporción al tiempo servido” y no como lo dispuso la autoridad judicial demandada, quien, señaló que la liquidación debía hacerse teniendo en cuenta los salarios devengados por el trabajador en cada entidad donde hubiera prestado sus servicios. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDOPROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, en sentencia del 27 de septiembre de 2024, notificado por correo electrónico el día 03 de octubre de la misma anualidad, incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, desconoce el precedente judicial existente en la actualidad respecto a la aplicación de la Ley 6 de 1945 y se aparta del mismo sin hacer ninguna referencia del motivo por el cual no lo aplica en su decisión, como lo establece la normatividad vigente.
SEGUNDO. - QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 27 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho. TERCERO.- QUE SE ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión ajustada a la jurisprudencia del Consejo de 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela Estado, estableciendo que la liquidación de la cuota parte pensional debe realizarse únicamente con base en el tiempo servido y no en los salarios percibidos.”.
(archivo disponible en medio magnético índice 2 en el aplicativo SAMAI, mayúsculas y negrillas del original) 4. Actuación procesal Mediante auto del 4 de abril de 20253 se admitió la acción de tutela, se notificó al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó al titular del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al director o quien haga sus veces del Fondo Pensional Territorial de Boyacá, entregándoles copia de la demanda y los anexos.
En esa providencia se negó la solicitud de medida cautelar dirigida a que se suspendieran los efectos de la providencia. 5. Intervención de las autoridades demandadas El titular del Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá4 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela porque no se acreditó ninguna de las causales de procedencia de este mecanismo de amparo constitucional contra providencia judicial; adicionalmente advirtió que, la autoridad demandante no expuso razones contra la providencia proferida por el juzgado, sino que dirige sus reparos contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca5 allegó el link del proceso y frente a la controversia señaló que se atiene a lo que se demuestre durante el trámite de la acción de tutela, y en cuanto cualquier inconformidad frente la providencia, estimo que las razones que sirvieron de fundamento están consignadas en la parte motiva de aquella.
El Fondo Pensional Territorial de Boyacá6, solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela porque i) no cumple con los requisitos generales de relevancia constitucional y de subsidiaridad, en la medida que la accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión y su solicitud de amparo es una reiteración de argumentos que 3 Índice 5 aplicativo SAMAI 4 índice 12 aplicativo SAMAI 5 Índice 16 aplicativo SAMAI 6 Índice 9 aplicativo SAMAI 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela ya fueron resueltos por el juez competente; así mismo ii) no se encuentra configurado el defecto sustantivo en la medida que en el caso concreto, no existe precedente horizontal ni vertical que deba cumplir, además, la sentencia fue proferida con base en el ejercicio funcional de los jueces instituidos para resolver de fondo los asuntos puestos en su conocimiento dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el marco de su autonomía e independencia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 27 de septiembre de 2024, mediante la cual se confirmó la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el Fondo Pensional Territorial de Boyacá en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso la República – Fonprecon.
La Sala advierte que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: (i) la entidad demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos que se transgredieron, (ii) se agotaron los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (iii) la acción se promovió dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia del 27 de septiembre de 20247, (iv) la cuestión que se discute es constitucionalmente relevante porque el demandante invocó el desconocimiento del precedente jurisprudencial, su derecho a la igualdad y fundamentó la vulneración por la sentencia de segunda instancia, que confirmó la decisión de primer grado y contra la cual no proceden recursos, y en la que no hubo una justificación para apartarse del precedente, y (v) no se ataca una sentencia de tutela.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala concederá las pretensiones de la acción de tutela, por las razones que procederán a exponerse. 2.1. Caracterización del desconocimiento del precedente El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia”8.
En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales. 7 La providencia atacada se notificó el 3 de octubre de 2024 y la acción de tutela se presentó el 3 de abril de 2025. 8 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional9 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”.
En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes (i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; (ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y (iii) los obiter dicta o dichos de paso, que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.
Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente”10.
Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.
En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo 9 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 10 Corte Constitucional, sentencia T-459 de 2017. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad.
(…) [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.
Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.
(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: (i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la carga de transparencia;
(ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para apartarse del precedente, exigencia que se reconoce como la carga de argumentación. 2.2.
Análisis del desconocimiento del precedente en el caso concreto La entidad demandante señaló que la providencia cuestionada desconoció el precedente jurisprudencial sentado por la Corte Constitucional en la sentencia C-895 de 2009, así como por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las decisiones proferidas el 13 de mayo de 2021 y el 17 de febrero de 2011.
Igualmente, invocó las sentencias de 16 de junio de 2023 y 19 de julio de 2024, proferidas por la Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su criterio, todas estas providencias coinciden en que la distribución del monto de la pensión entre las entidades concurrentes debe hacerse exclusivamente a prorrata del tiempo servido por el trabajador, y no con base en los salarios devengados en cada entidad, como lo concluyó la autoridad judicial accionada. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela Sobre el particular, la Sala encuentra configurado el defecto alegado, pues la providencia judicial desconoció el carácter vinculante de los precedentes judiciales invocados como desconocidos, por las siguientes razones: a) En la sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 4º (parcial) de la Ley 1066 de 2006 y precisó que las cuotas partes pensionales constituyen un mecanismo de concurrencia para el pago de pensiones, el cual debe aplicarse “a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas”. b) Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado11, en las sentencias invocadas como desconocidas resolvió asuntos análogos al aquí examinado y en dichas providencias reiteró que el único criterio válido para liquidar las cuotas partes pensionales es el tiempo servido en cada entidad, y no el salario o remuneración devengada por el trabajador: “(A) Inclusión de todos los tiempos de servicio para distribuir la cuota parte pensional El artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, en cuanto a la acumulación de tiempo de servicio y la obligación del pago proporcional, dispuso que “…Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquéllas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con aporte de varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial…” (Negrilla fuera de texto). La precitada disposición fue modificada por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, en el que se reiteró la distribución del monto de la pensión, “…en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas…”.
También reiteró la norma que en estos casos, “…Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más 11 Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado. Sentencia del 13 de mayo de 2021. 15001- 23-31-000-2012-00206-01(1459-2016) 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial…”.
Posteriormente, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947 señaló expresamente que los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrían derecho a exigirle a aquella el pago de la totalidad de la pensión de jubilación y que “…La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales…” (Negrilla fuera de texto).
Conforme a lo anterior, se advierte que la anterior norma modificó la forma de determinación de la cuota parte, pues se estableció que para definir la cantidad proporcional que corresponda a cada entidad recurrente, se debía tener en cuenta solamente el tiempo de servicio del empleado en cada entidad, previsión que se reiteró posteriormente en el Decreto 3135 de 1968, el cual señalaba en su artículo 28 que “…La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos…” (Negrilla fuera de texto).
Ello significa que a partir de la expedición de la citada norma, el salario o remuneración devengado por el trabajador, dejó de ser una variable para la liquidación de las cuotas partes pensionales de las entidades que tenían a cargo la obligación, de manera que la única variable a tener en cuenta para ello sería el tiempo. Ahora bien, aunque la precitada disposición fue derogada expresamente por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985, el artículo 2 de la precitada Ley, en el mismo sentido expuesto por el derogado artículo 28 del Decreto 3135, dispuso que “…La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos…” (Negrilla fuera de texto), lo cual ratifica que para liquidar la cuota parte pensional, solamente debe atenderse al tiempo como variable de liquidación. Sobre el particular, se advirtió en sentencia C-895 de 2009, que en la regulación de las cuotas partes, el deber de reconocimiento y pago de la pensión generalmente está asignado a la última entidad o caja de previsión a la que estaba afiliado el trabajador o excepcionalmente a la que se vinculó por más 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela tiempo, “…quien a su vez debe hacer el recobro a prorrata a las demás entidades obligadas…”.
Dicha regulación persistió luego de la expedición de la Ley 100 de 1993, pues como lo clarificó la propia Corte Constitucional, dicho régimen, al reconocer el régimen de transición, “…estableció el mecanismo de los bonos, pero no excluyó, en determinadas situaciones, el método que antes de su vigencia se empleaba de distribuir la mesada por cuotas partes entre las entidades que en la vida laboral del jubilado recibieron cotizaciones (…)” Así mismo, la Corte en la sentencia C-895 de 2009, en la que citó el pronunciamiento de fecha 27 de noviembre de 2005, proferido por esta Corporación, señaló que: “…Entender que el sistema de cuotas partes desapareció con la Ley 100 de 1993, rompería el principio de equidad en que descansa el sistema pensional, en el cual se parte del hecho de que los obligados a una pensión, deben contribuir a su pago, en la parte correspondiente, según las cotizaciones recibidas.
Pero además, implicaría una carga gravosa y abusiva para la entidad que pagará la pensión, pues se le haría responsable por cotizaciones que no ha recibido, enriqueciendo a la verdaderamente obligada… (…) “…una de las razones que condujo al Congreso a expedir la Ley 490 de 1998, y en ella consagrar la supresión de las obligaciones recíprocas entre las entidades del orden nacional obligadas al pago de cuotas partes pensionales…”, pues allí el legislador advirtió en la ponencia para segundo debate en Cámara, que “…Las cuotas partes pensionales se han manejado a través del tiempo como registro contable, para cumplir el requisito de ley que asignaba a las distintas entidades empleadoras, la obligación de participar directamente o por la Caja o entidad de Previsión social a que estuvieren cotizando, en la financiación del pago de la pensión en proporción al tiempo trabajado por el pensionado en cada entidad… (…) Con todo, lo cierto es que con ocasión al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en aquellos eventos en que existen cotizaciones efectuadas ante varias cajas de previsión social, la Ley previó la distribución del monto de la pensión en proporción al tiempo servido, de manera que, en lo que al tema concierne, le asiste la razón a la entidad recurrente cuando afirma que el artículo 2 de la Ley 33 de 1985 estableció la forma en que se debe fijar la cuota parte de cada entidad concurrente en el pago de la pensión, además que la misma Ley dispuso que los trabajadores cuyos salarios se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con el aporte de varias entidades, gozarán de tales prestaciones con recursos del fondo especial. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela Así, la Sala debe precisar que si bien el trabajador, para acceder a su pensión solo tuvo que acreditar 25 años de servicio, conforme al régimen pensional de Telecom que le fue aplicado, esto no significa que no se deba incluir en el cálculo de la cuota parte todo el tiempo de servicio prestado por el pensionado, toda vez que si se accedió a la reliquidación de la pensión por «nuevos tiempos acreditados», deviene necesario modificar el porcentaje en que concurren las entidades en cuota parte, ya que se demostró que el trabajador prestó más tiempo de servicio o cotización una vez adquirió el derecho pensional.
Por lo tanto, la cuota parte pensional en que concurren las entidades se debe calcular no sobre los 25 años (tiempo demostrado por el señor José Carlos Doza para adquirir el estatus pensional), sino sobre la totalidad de los tiempos de servicio en cada una de las entidades en las cuales laboró hasta que se retiró definitivamente del servicio oficial, pues son tiempos que se toman en cuenta para reliquidar la pensión de jubilación.” (Subrayado y negrillas del texto original).
En el mismo sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia de 12 de agosto de 2010 e indicó que en aquellos casos en que existe concurrencia en el pago de una pensión, su monto debe distribuirse en proporción al tiempo de servicio. Textualmente se dijó: “…De las precitadas disposiciones se infiere que las cajas de previsión o los empleadores deben concurrir en el pago de las pensiones a prorrata del tiempo laborado o aportado por el beneficiario o causante de la prestación en cada una de ellas.
Asimismo, se instituyó un procedimiento para efectos de que tales sujetos pasivos de la obligación aceptaran o presentaran objeciones frente a la cuota parte en la cual deberían concurrir, previendo que en caso de no hacer pronunciamiento alguno operaría el silencio administrativo positivo, es decir que se presumiría la anuencia del consultado…” (negrillas tomadas del original).12 Tal posición fue reiterada en sentencia de 17 de febrero de 2011, en la que, al momento de ordenar el reconocimiento de una pensión de jubilación, atendiendo a lo dispuesto en el precitado artículo 2º de la Ley 33 de 1985, indicó que la entidad encargada del reconocimiento de la prestación, estaba habilitada para repetir contra el otro ente recurrente, “a prorrata del tiempo que el actor aportó para pensión”.
Al respecto señaló la jurisprudencia en aquella oportunidad: 12 Consejo De Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 12 de agosto de 2010. Rad.: 66001-23-31-000-2006-00761-01 (1181-09). 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela “…Finalmente, en relación con los aportes realizados por el demandante al Instituto de los Seguros Sociales, ISS, estima la Sala, que en virtud a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio tendrá derecho a repetir contra el citado Instituto, a prorrata del tiempo que el señor … hubiere servido o aportado por concepto de pensión”13 (Negrilla fuera de texto).
Ahora bien, en cuanto a la aplicación del artículo 29 de la Ley 6 de 1945 la Sección Segunda en las mencionadas sentencias señaló que dicha norma fue modificada por el artículo 21 de la Ley 72 de 1947 por lo que se debía tener en cuenta solamente el tiempo de servicio del empleado en cada entidad para efectos de la liquidación. Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021, afirmó: “En lo que respecta a los factores salariales en que debe concurrir la entidad demandante, y lo dispuesto por el a quo acerca de que ésta no se encuentra obligada a cofinanciar el pago de los factores especiales reconocidos en la liquidación de la pensión del señor Doza Quintero, anota la Sala que la Ley 6ª de 1945 en su artículo 29, estableció sobre la acumulación de tiempo de servicio y la obligación del pago proporcional, que “el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquéllas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales que se formen con aporte de varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.” Posteriormente, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947, señaló expresamente que “…La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales…”.
Así las cosas, a partir de dichas normas, se modificó la forma de determinación de la cuota parte, pues se estableció que para definir la cantidad proporcional que corresponda a cada entidad recurrente, se debía tener en cuenta 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección “B”. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Sentencia de 17 de febrero de 2011. Rad.: 54001-23- 31-000-2003-00630-01(0802-10). Actor: Pastor Santiago Duarte. Demandado: Ministerio de Educación. Autoridades Nacionales. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela solamente el tiempo de servicio del empleado en cada entidad, previsión que se reiteró posteriormente en el Decreto 3135 de 1968, el cual señalaba en su artículo 28 que “…La entidad de previsión obligada al pago de la pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ella, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido en ellos…”.
Lo anterior significa que, a partir de la expedición de la citada norma, el salario o remuneración devengada por el trabajador, dejó de ser una variable para la liquidación de las cuotas partes pensionales de las Entidades que tenían a cargo la obligación, de manera que la única variable a tener en cuenta para ello sería el tiempo. Así mismo, la Ley 33 de 1985 señaló en su artículo 2º que las entidades obligadas al pago de las pensiones de jubilación tendrían derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas o a las Cajas de Previsión Social a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ello.
Por lo tanto, dicha norma también dispuso que se debe concurrir en la cuota parte teniendo en cuenta el tiempo servido o los aportes realizados por el pensionado. Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 que reguló los bonos pensionales y las cuotas partes, dicha norma y sus decretos reglamentarios, establecieron que estas últimas se liquidarán con base en la pensión que se reconozca al beneficiario y se distribuirán entre las entidades contribuyentes a prorrata del tiempo que el pensionado haya servido o aportado a cada una de ellas.
Así las cosas, es posible determinar que el reconocimiento de las pensiones se logra teniendo en cuenta los tiempos de servicios laborados por los servidores públicos en distintas épocas y entidades, y a la vez, la entidad encargada de reconocer la prestación. En lo concerniente a la concurrencia en cuotas partes de los factores salariales que se incluyen en la liquidación de la pensión, se tiene que a partir de la Ley 72 de 1947, y posteriormente conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la legislación se refirió a que las cuotas partes se distribuirían a prorrata del tiempo que el pensionado haya servido o aportado a ello, y no en cuanto a los salarios percibidos por el pensionado como equivocadamente lo estableció el Tribunal de instancia, pues la norma no establece tal situación. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela En consecuencia, no es procedente que la entidad demandante concurra en la cuota parte de la pensión de jubilación reconocida al señor Doza Quintero únicamente frente a ciertos factores, pues una cosa es el régimen pensional aplicable al pensionado y los salarios y prestaciones que se tienen en cuenta para calcular la base de liquidación de la pensión (lo cual no se encuentra en discusión), y otra muy distinta es la forma en que deben concurrir las entidades de previsión social frente a las cuotas partes, las cuales se deben distribuir en concurrencia únicamente por el tiempo laborado, tal y como lo dispusieron las normas antes referidas.” (subrayado y negrillas tomado del original) c) Pese a lo anterior, en la sentencia cuestionada la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 y sostuvo que la liquidación de la cuota parte debía realizarse con base tanto en el tiempo de servicio como en los salarios devengados por el pensionado en cada entidad, lo cual contraviene la postura consolidada del Consejo de Estado.
En efecto, la autoridad judicial señaló lo siguiente: “En ese orden de ideas, se tiene que si bien es cierto, que FONPRECON, al momento del reconocimiento pensional y designación de la cuota parte pensional correspondiente a la entonces Caja de Previsión Social de Boyacá tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, también lo es, que la asignación de la cuota parte omitió el contenido del artículo 29 de la Ley 6 de 1945 que se encontraba vigente a la fecha de expedición del acto, esto es, atendiendo que el monto de la pensión debe ser distribuido en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de las entidades de derecho público.
Por consiguiente, la entidad encargada del reconocimiento y pago de la prestación debe tener en cuenta el valor de dicho emolumento en cada etapa o lapso laboral para efectos de liquidar las cuotas partes pensionales por el tiempo servido o cotizado en cada una de las entidades concurrentes; no obstante, se observa que el cálculo efectuado por FONPRECON tuvo en cuenta de manera indiscriminada el salario y factores salariales devengados por el pensionado en su cargo en el Senado de la República, resultando de esta manera una base más elevada frente a los cargos que desempeñó el pensionado en el Departamento de Boyacá. Así las cosas, al evidenciarse que FONPRECON determinó la base prestacional del señor Héctor José Moreno Reyes, en cuantía equivalente al 75% del último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores de conformidad con la Ley 4 de 1992, se tiene que este no atendió a la realidad de los salarios y factores por los que cotizó el pensionado en la extinta 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela Caja de Previsión Social de Boyacá, por lo que le asiste razón a la entidad demandante en cuanto a que, el promedio de los salarios que se debieron tener en cuenta en la liquidación de la cuota parte pensional a ella asignada, se tenía que liquidar a prorrata del total del tiempo de aportación y la remuneración devengada.” d) La Sala observa que existe identidad fáctica y jurídica entre los supuestos de hecho de las sentencias referidas por la entidad demandante y los supuestos de hecho de la providencia atacada, en la medida en que en ellas se concluyó que cada entidad donde hubiera trabajado el pensionado debía aportar a prorrata del tiempo que hubiere servido en ellos como único requisito para la liquidación de la pensión de jubilación, en cambio el tribunal indicó que la liquidación debía efectuarse de manera distinta, con los salarios devengados, lo cual no resultaba procedente conforme la jurisprudencia citada, por lo cual es indiscutible que su fuerza vinculante se extiende al caso concreto. e) Por otra parte, la Sala evidencia que la autoridad judicial demandada no ofreció una justificación suficiente de los motivos por los cuales consideró que debía aplicarse el artículo 29 de la Ley 6 de 1945 ni explicó las razones por las cuales se apartó del precedente aplicable. f) Ahora bien, en cuanto a los precedentes proferidos por otras salas de decisión del mismo tribunal demandado, es relevante destacar que ellas acogieron y aplicaron la línea jurisprudencial reiterada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo cual refuerza la obligación de acatamiento en el caso concreto. g) De lo anterior se colige que existen razones claras y suficientes para indicar que la autoridad judicial accionada desconoció la jurisprudencia reitera por esta Corporación sobre la materia.
En ese orden de ideas, el cargo por desconocimiento del precedente judicial está llamado a prosperar. 3. Conclusión La sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad de la autoridad pública demandante.
En consecuencia, se accederá a las pretensiones de la acción de tutela. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-01980-00 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Ampáranse los derechos fundamentales del debido proceso e igualdad de la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) En consecuencia, déjase sin efectos la sentencia del 27 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Segunda Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-42-057-2017-00197-01. 3º) Ordénase a la Sección Segunda Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia profiera una decisión en reemplazo en la cual se tengan en cuenta las consideraciones expuestas en esta providencia. 4º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 5º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ (E) Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.