Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00771-01 Demandante: HERNANDO ALFONSO FERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Tema: Tutela contra providencia judicial.
Requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia del 14 de febrero de 2025, en virtud de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó el amparo solicitado en la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 12 de febrero de 2025, el señor Hernando Alfonso Fernández, actuando a través de apoderado judicial1, promovió demanda en ejercicio de la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 5°, en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al «debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva».
En criterio de la parte actora, la vulneración de las citadas garantías constitucionales se materializó en la sentencia del 8 de noviembre de 2024, proferida por la autoridad judicial accionada al interior del proceso ordinario 15001-33-33-005-2021-00210-01, la cual revocó parcialmente la decisión de primera instancia dictada el 9 de junio de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.
Dicho asunto versó sobre la controversia de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Fernández, referente a la nulidad de un acto administrativo ficto consecuente de la falta de respuesta del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) frente a una solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora por pago tardío de cesantías. 1 El abogado Yobany Alberto López Quintero, cuyo poder fue debidamente allegado al proceso.
Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, solicitó que se declarara que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales y, en consecuencia, que: […] se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ-SALA DE DECISIÓN No. 5 dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, con observancia de la normatividad que reglamenta las competencias en el procedimiento administrativo definido para la gestión de las solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías en favor de los docentes del Fomag.2 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El 22 de octubre de 2019, el accionante solicitó al FOMAG el reconocimiento y pago de sus cesantías. Tal petición fue resuelta de manera favorable a través de Resolución 009298 del 5 de noviembre de 2019 expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá. Así las cosas, el monto reconocido quedó a disposición del señor Fernández el 27 de abril de 2020.
El 21 de septiembre de 2020, señalando un retardo en el pago de las cesantías, el actor formuló petición al FOMAG de reconocimiento y pago de sanción moratoria, sin que la entidad emitiera respuesta. Como consecuencia de la falta de respuesta de la petición, el señor Fernández promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG y el Departamento de Boyacá. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, bajo el radicado 15001-33-33-005-2021-00210-00/01, autoridad que clausuró la primera instancia con fallo del 9 de junio de 2023 en el que declaró la nulidad pretendida y condenó al FOMAG al pago de $9.337.490,58 por concepto de sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas al demandante desde el 21 de febrero de 2020 hasta el 26 de abril de 2020.
Esta decisión fue apelada por ambos extremos de la litis. La entidad demandada sostuvo que la demora en el desembolso de las cesantías no le es atribuible y que los recursos del fondo no pueden ser destinados al pago de sanciones moratorias. Por su parte, el accionante cuestionó el término a partir del cual el a quo contabilizó la mora.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia de segunda instancia, reduciendo la condena en contra de la entidad accionada a la suma de 2 Transcripción literal del texto original con posibles errores. Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $5.548.624.
Monto que resultó de «el no pago oportuno de cesantías por el lapso comprendido entre el 4 de febrero de 2020 y el 30 de marzo de 2020, para un total de 39 días de mora, y el valor de la indexación de dicho monto desde el 1 de abril del 2020 al 26 de abril de 2020». 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo El accionante afirmó que la solicitud de amparo supera todos los requisitos de tutela contra providencia judicial precisados por la Corte Constitucional en la sentencia C- 590 de 2005.
En lo que atañe a la relevancia constitucional del asunto, consideró que esta se acredita puesto que lo perseguido es la protección de sus derechos fundamentales ante las deficiencias contenidas en la decisión judicial cuestionada. El accionante consideró que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá incurre en la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, en tanto se apartó de manera injustificada del marco normativo aplicable al caso concreto, al momento de reconocer la sanción moratoria por el pago extemporáneo de sus cesantías.
Sostuvo que, al momento en que se configuró la mora en el caso particular, ya se encontraba vigente el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, norma que modificó el régimen de responsabilidad en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el marco del trámite administrativo de cesantías. En virtud de dicha disposición, la responsabilidad por el pago de la sanción debe asignarse según la entidad que incurra en el incumplimiento de los plazos legales, y no exclusivamente al FOMAG, como ocurría con anterioridad.
Explicó que el legislador dispuso que, si la mora es atribuible a la entidad territorial por no cumplir oportunamente con las gestiones administrativas a su cargo, será esta quien deba asumir la sanción moratoria. Por el contrario, si el retraso obedece a la tardanza en el desembolso de los recursos por parte de la Fiduprevisora S.A., en su calidad de administradora del Fondo, la sanción corresponderá a dicha entidad.
Alegó que el Tribunal accionado desconoció esta disposición legal y, además el artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022, incurriendo en un defecto sustantivo. Lo expuesto, al atribuir de forma íntegra la responsabilidad por mora a la entidad territorial, sin analizar la conducta de la Fiduprevisora S.A., lo que implicó una interpretación arbitraria del régimen aplicable y, por ende, una vulneración de sus garantías constitucionales.
Refirió que la autoridad judicial accionada incurrió en un error al fijar como período de causación de la sanción moratoria el comprendido entre el 4 de febrero y el 26 de abril de 2020. A su juicio, el incumplimiento inició el 15 de noviembre de 2019, fecha en la que vencía el plazo legal para expedir la resolución de reconocimiento de cesantías, y se extendió hasta el 14 de febrero de 2020, cuando finalmente se aclaró el acto administrativo Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.
Trámite de la acción de tutela El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, por auto del 14 de febrero de 2024, admitió la acción de tutela; ordenó la notificación de la autoridad judicial accionada y la vinculación como terceros con interés de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja; comisionó al a quo del proceso ordinario para que allegara el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-33-33-005-2021-00210-00/01; y reconoció personería jurídica al apoderado de la parte actora. 1.6.
Intervenciones La Secretaría General de la Corporación, en cumplimiento a lo ordenado en el auto admisorio de la acción de tutela, libró los oficios dirigidos a los sujetos procesales3 y en virtud de los cuales se recibieron los siguientes escritos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Boyacá La autoridad judicial accionada aseveró que no se vulneró el debido proceso del accionante, pues la providencia cuestionada estuvo debidamente motivada y se sustentó en el marco normativo y jurisprudencial aplicable.
Señaló que el cómputo de la sanción moratoria se realizó conforme a los lineamientos del Consejo de Estado, y que en su fallo también se aplicó lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020, en la cual se indicó que, durante el período de emergencia por COVID-19, debía aplicarse la indexación en caso de sanciones legales, criterio que fue acogido por la corporación al momento de resolver el caso. 1.6.2.
Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá La Secretaría argumentó que la acción de tutela es improcedente, ya que no existe ninguna acción u omisión por parte de la entidad que vulnere los derechos fundamentales del accionante. Sostuvo que actuó conforme a las normas aplicables, emitiendo las resoluciones dentro de los plazos establecidos por la ley, como se indicó en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.3.
Secretaría de Educación de Tunja La entidad solicitó declarar improcedente la acción de tutela, argumentando que el accionante cuenta con mecanismos judiciales ordinarios aún vigentes para controvertir las decisiones cuestionadas, incluidos recursos extraordinarios. Por tanto, no es procedente acudir al amparo constitucional cuando existen vías legales activas para ejercer su derecho de defensa. 3 Índice 8 del expediente digital de primera instancia. Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, argumentó que no ha tenido ninguna participación en los hechos objeto de controversia, los cuales fueron adelantados por otras autoridades judiciales y administrativas.
En consecuencia, alegó falta de legitimación en causa por pasiva. 1.6.4. La Fiduciaria la Previsora S.A. La Fiduprevisora S.A. argumentó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, pues su actuación se limita a la administración del FOMAG y no tiene competencia para expedir, modificar o corregir actos administrativos de reconocimiento de cesantías.
Añadió que no dispone de documentos como certificados de tiempo o historial laboral de los docentes, ya que dicha información está en poder del ente territorial, en su calidad de empleador. Indicó que la acción de tutela es improcedente, pues la decisión judicial atacada se adoptó conforme al ordenamiento jurídico y respetando el precedente.
Afirmó que no hubo desconocimiento del debido proceso ni arbitrariedad en la actuación del Tribunal. 1.6.5. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja se limitó a enviar el expediente del proceso ordinario, sin pronunciarse sobre el fondo de la controversia constitucional. 1.7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A profirió sentencia el 6 de marzo de 2025, en la que negó la solicitud de amparo.
Para arribar a la anterior determinación, el a quo advirtió que la acción de tutela supera los requisitos de procedencia al cuestionarse una providencia judicial. Sin embargo, resaltó que la autoridad judicial accionada fundamentó su decisión en normas vigentes y en jurisprudencia aplicable, como la sentencia SUJ-012S2 de 2018. Además, se indicó que el conteo de la sanción moratoria fue realizado conforme a los lineamientos jurisprudenciales y normativos, y no obedeció a un capricho, sino a una interpretación razonable y objetiva del marco jurídico.
Por lo anterior, concluyó que no se configuró defecto sustantivo ni vulneración de derechos fundamentales, y se enfatizó en que la tutela no es procedente para cuestionar criterios jurídicos del juez natural del caso. La decisión fue notificada a través de correo electrónico enviado el 18 de marzo de 2025. 1.8. Impugnación Con escrito radicado en la Secretaría General de la Corporación el 26 de marzo de 2025, el accionante presentó impugnación a la decisión de primera instancia solicitando su revocatoria para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la acción de tutela.
Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el juez de tutela no valoró adecuadamente los defectos en los que incurrió el Tribunal Administrativo de Boyacá, en especial respecto a la interpretación de las normas aplicables al caso.
Aunque reconoció que la tutela no pretende imponer una interpretación distinta de la ley, sí busca que se garantice la correcta aplicación de su sentido material, en observancia de los principios de justicia material, pro homine y prevalencia del derecho sustancial. Insistió en que la autoridad judicial accionada no aplicó correctamente el parágrafo 57 de la Ley 1955 de 2019 ni el artículo 2.4.4.2.3.28 del Decreto 942 de 2022.
Estas normas establecen que, si la entidad territorial incumple el plazo de 15 días hábiles para radicar ante FOMAG la solicitud de pago de cesantías, le corresponde asumir la sanción moratoria por el tiempo de retraso. Sin embargo, el Tribunal computó la mora de forma continua durante 70 días hábiles, sin distinguir entre las competencias de la entidad territorial y de la Fiduprevisora S.A. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación al fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado. En suma, no se advierte irregularidad alguna que impida a esta sala proferir una decisión de fondo, de cara a la pretensión constitucional de la parte accionante. 2.2.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante y el material probatorio recaudado, corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia. Por lo anterior, es menester resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se responderá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Boyacá, vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, con ocasión de la sentencia del 8 de noviembre de 2024, proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 15001-33-33-005-2021-00210-01? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados (iv) el caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia.6 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional El criterio de relevancia constitucional establece la distinción que debe existir entre el juez natural del caso y el juez constitucional, respetando la competencia que cada uno tiene.
Pues, como se ha sostenido en líneas anteriores, la acción de tutela no se erige en una tercera instancia. Al respecto, la Sala considera pertinente traer a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 20227, la cual, desarrolló y explicó los derroteros que deben observarse en aplicación de este requisito de relevancia constitucional. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 7 M.P. Natalia Ángel Cabo.
Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”10 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. 8 Sentencia SU-573 de 2019. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”11 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”12 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto13, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal14.
(Resaltado de la Sala) 2.5. Caso Concreto Al revisar el escrito introductorio, los memoriales de contestación al amparo constitucional y las pruebas incorporadas al trámite, la Sala colige que la acción de tutela debe ser declarada improcedente por cuanto no supera el requisito de relevancia constitucional expuesto en líneas anteriores.
Desde la perspectiva del accionante, el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto fáctico al proferir la sentencia del 8 de noviembre de 2024 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-33-33-005-2021-00210- 00/01. En su sentir, la autoridad judicial accionada adoptó una decisión violatoria de sus garantías fundamentales, puesto que desconoció el alcance normativo del parágrafo 57 de la Ley 1955 de 2019 y del artículo 2.4.4.2.3.28 del Decreto 942 de 2022, al atribuir íntegramente la responsabilidad la mora en el pago de las cesantías a la entidad territorial, sin desagregar las competencias y responsabilidades de esta y de la Fiduprevisora S.A. dando lugar a una interpretación contraria al propósito de la norma y vulnerando sus derechos fundamentales, pues priva de eficacia a los principios de justicia material, pro homine y prevalencia del derecho sustancial.
Respecto al defecto argumentado por el accionante, se advierte que el amparo constitucional no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-128 de 2021. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibid. Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollar mandatos constitucionales, ya que lo pretendido por el actor es que se dirima un asunto de mera legalidad que deviene de un inconformiso con la interpretación realizada por el juez de instancia, la cual se apoyó de manera razonable en el marco jurisprudencial, legal y constitucional.
El Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió el caso aplicando el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y el artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 942 de 2022. En concordancia con esas normas, señaló que debe examinarse la actuación administrativa de cada entidad involucrada para determinar cuál fue responsable de causar la mora, o si esta fue imputable a ambas.
De igual forma, aplicó la sentencia de unificación SUJ-012S2 de 2018, que fija un plazo de 70 días hábiles para el reconocimiento y pago de cesantías: 15 días para expedir el acto administrativo, 10 días para su ejecutoria y 45 días para efectuar el pago. Solo después de ese plazo comienza el conteo de la mora. La autoridad judicial accionada constató que, aunque la entidad territorial expidió y notificó la resolución de reconocimiento en el plazo inicial, esta tuvo errores que obligaron a su aclaración mediante una nueva resolución expedida el 14 de febrero de 2020.
Por tanto, el acto definitivo se profirió fuera del término legal. Con base en lo anterior, el Tribunal ajustó el conteo del término de mora y corrigió el cálculo hecho en primera instancia. Estableció que el término de pago oportuno vencía el 3 de febrero de 2020 y que la mora se causó a partir del 4 de febrero hasta el 26 de abril de 2020, fecha anterior al desembolso efectivo al docente.
Del recuento de los argumentos expuestos en la sentencia controvertida, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Boyacá realizó una interpretación razonable y fundamentada de las normas invocadas por el accionante. Distinto es que las conclusiones a las que arribó resulten contrarias a sus intereses, lo cual, por sí solo, no configura una vulneración de sus derechos fundamentales.
En realidad, lo que se advierte es la pretensión de reabrir un debate de legalidad ya resuelto al interior del medio de control de nulitad y restablecimiento del derecho, sin que en la solicitud de amparo se plantee una cuestión con relevancia constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. Por lo anterior, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto revista necesariamente relevancia constitucional.
El mecanismo de la referencia se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales Esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, que en concreto se refieren a: Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos. ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. En este sentido, la pretensión del accionante es improcedente por cuanto refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales.
Es claro que un mero desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de marzo de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A que negó el amparo solicitado y, en su lugar, DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Demandante: Hernando Alfonso Fernández Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá Radicado: 11001-03-15-000-2025-00771-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.