Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: GUILLERMO ALEXIS BENAVIDES MEJÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Requisito general de la relevancia constitucional cuando se acude como instancia adicional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante, quien actúa mediante apoderado judicial, contra la sentencia de 8 de mayo de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante relató que el 17 de mayo de 2005 se vinculó como docente al municipio de Armenia y que el 15 de febrero de 2021, el Ministerio de Educación Nacional no consignó las cesantías correspondientes al año 2020, por lo que presentó una petición ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) y la Fiduprevisora S.A., con el fin de que se materializara el pago de estas y la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sin obtener respuesta alguna.

Afirmó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, el FOMAG, Fiduprevisora S.A. y el municipio de Armenia, con el fin de que se anulara el acto ficto negativo y cancelara la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías regulada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Indicó que el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia proferida en el curso de la audiencia concentrada (inicial, pruebas, alegaciones y juzgamiento) de 29 de junio de 2022, negó las pretensiones, pues el demandante “se encontraba a afiliada al FOMAG, expresando que la sanción por mora solo opera para aquellos docentes que NO son afiliados a este fondo prestacional del magisterio, pues los primeros poseen un régimen especial de cesantías”.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, en el que señaló un abundante número de sentencias del Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

El Tribunal Administrativo del Quindío en fallo de 23 de febrero de 2023, la confirmó íntegramente. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, supuestamente vulnerados con la sentencia de 23 de febrero de 2023, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho cuyo objeto era el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.

En primer lugar, se refirió a algunos de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para lo cual señalo que “es dable plantear esta acción constitucional contra el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA, por cuanto se evidencia una serie de irregularidades sustantivas presentadas al interior de la decisión judicial de 23 de febrero de 2023, expedida por el Tribunal Administrativo del Departamento del Quindío, por la accionante acude con este mecanismo judicial a solicitar el amparo de los derechos fundamentales vulnerados”.

De otra parte, afirmó que la sentencia objetada se desconoció el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, el cual es aplicable a los docentes del sector oficial teniendo en cuenta que también son servidores públicos. Agregó que el tribunal accionado desconoció el artículo 10 de la Ley 91 de 1989 que establece la obligación de consignar las cesantías al FOMAG.

En ese sentido, explicó lo siguiente: “Este artículo contempla sin realizar ninguna elucubración mental diferente, la expresión: “ La deuda liquidada a cargo de la Nación que resulte de los convenios interadministrativos celebrados entre la Nación y las entidades territoriales se pagarán al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio…”, es decir es necesario la transferencia de estos recursos del patrimonio de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y de las entidades territoriales al patrimonio del Fomag, situación que controvierte los argumentos expuestos en la sentencia de reproche en la presente acción de tutela contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Departamento del Quindío, pues es claro que para poder cancelar las cesantías a los docentes, se necesita que el patrono, en este caso las entidades territoriales y la Nación hayan transferido los recursos al Fomag”.

Indicó que la autoridad judicial accionada confunde la existencia de un régimen especial de cesantías de los docentes con la obligación de consignar las cesantías al respectivo fondo de cesantías que, en el caso de los docentes, es el FOMAG. Luego, señaló que el Tribunal Administrativo el Quindío desconoció el artículo 53 de la Constitución Política, que consagra el principio de favorabilidad.

Explicó en este punto que han existido otros casos en los cuales la Corte Constitucional aplicó el régimen general a personas que están amparadas bajo un régimen especial, sin que conlleve tal situación al desconocimiento del principio de inescindibilidad, como es el caso de la aplicación de la norma sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías a los servidores públicos por el pago tardío de las mismas en favor de los docentes del sector Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 oficial (sentencias C-741 de 2012 1, C-486 de 2016 2, SU-336 de 2017 3 y SU-098 de 2018 4).

En tercer término, el accionante alegó el defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues el Consejo de Estado ha establecido la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes afiliados del FOMAG, al considerar que no existe un régimen especial de cesantías porque se liquidan de la misma forma como se liquidan las de los demás empleados públicos y privados del país, la única diferencia radica en los intereses que se liquidan de acuerdo a la DTF sobre el saldo acumulado.

Señaló que la decisión cuestionada es contraria a lo expresado por la Sección Segunda del Consejo de Estado “en más de 22 ocasiones entre los años 2021, 2022 y 2023”, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de que resulta vinculante para el Tribunal Administrativo del Quindío, en tanto son proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica.

Por lo anterior, elaboró un listado con las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que considera desconocidas por la autoridad judicial accionada, respecto de algunas efectuó una transcripción in extenso de sus apartes, tales como: • Sentencia de unificación de 6 de agosto de 2020. Expediente No 08001-23-33-000-2013- 00666-01.

M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 24 de enero de 2019. Expediente No. 76001-23-31-000-2009-00867-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 29 de julio de 2019. Expediente No. 11001-0315-000-2018-03499-01. M.P. Nicolás Yepes Corrales. • Sentencia de 2 de diciembre de 2019. Expediente No. 08001-23-33-000-2014-00173-01.

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. • Sentencia de 10 de junio de 2020. Expediente No. 08001-23-33- 000-2014-00208-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 22 de octubre de 2020. Expediente No. 08001-23-31- 000-2014-00254-01. M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 12 de noviembre de 2020. Expediente No. 08001-23-31- 000-2014-00132-01.

M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 17 de junio de 2021. Expediente No. 08001-23-31-000-2014-00815-01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 17 de junio de 2021. Expediente No. 08001-23-33- 000-2015-00331-01. M.P. César Palomino Cortés. • Sentencia de 4 de noviembre de 2021. Expediente No. 19001-23-33-000-2015-00445-02.

M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Expediente No. 19001-23-33-000-2015-00445-02. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Expediente No. 40001-23-40-000-2017-00134-01. M.P. William Hernández Gómez. 1 M.P.: Nilson Pinilla Pinilla 2 M.P.: María Victoria Calle Correa. 3 M.P.: Iván Humberto Escrucería Mayolo. 4 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Sentencia de 11 de noviembre de 2021. Expediente No. 080001-23-40-000-2015-90008-01. M.P. William Hernández Gómez. • Sentencia de 11 de noviembre de 2021.

Expediente No. 080001-23-40-000-2014-90022-01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 20 de enero de 2022. Expediente No. 080001-23-33-000-2017-00931-01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 3 de marzo de 2022. Expediente No. 080001-23-33-000-2015-00075-01. M.P. Gabriel Valbuena Hernández. • Sentencia de 28 de abril de 2022.

Expediente No. 76001-23-33-000-2013-00756-01. M.P. César Palomino Cortés. • Sentencia de 9 de mayo de 2022. Expediente No. 08001-23-40-000-2017-00795-01. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. • Sentencia de 19 de mayo de 2022. Expediente No. 47-001-23-33-000-2019-00359-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 1 de julio de 2022.

Expediente No. 47-001-23-33-000-2019-00376-01. M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez. • Sentencia de 22 de agosto de 2022. Expediente No. 08001-23-33-000-015-00509-01. M.P. César Palomino Cortés. • Sentencia de 22 de septiembre de 2022. Expediente No. 08001-23-33-000-015-90124-01. M.P. César Palomino Cortés. Igualmente, se refirió al desconocimiento de las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional respecto de las cuales efectuó la transcripción de algunos de sus apartes. • SU-098 de 2018.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • SU-332 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. • SU-041 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Por último, aludió a sentencias proferidas por Juzgados Administrativos del Circuito en donde se han aplicado estos precedentes judiciales. No obstante, la Sala se abstiene de citarlos porque se descarta desde ya la fuerza vinculante que tienen para el Tribunal Administrativo del Quindío. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO en la sentencia proferida el día 23 de febrero de 2023, en el expediente rad. No. 63001-3333-006-2022- 00082-02, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes:”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 22 de marzo de 2023, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 63001-33-33-006-2022-00082-01 correspondiente al proceso ejecutivo que adelantó el señor Guillermo Alexis Benavides Mejía contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y municipio de Armenia. 5.

Trámite procesal Por auto de 16 de marzo de 2023, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestacionales Sociales del Magisterio y al Municipio de Armenia. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Ministerio de Educación Nacional En oficio de 24 de marzo de 2023, el jefe de la oficina Asesora Jurídica pidió no acceder a las pretensiones de la acción de tutela y que se desvinculara a la cartera ministerial del presente trámite, teniendo en cuenta que no tiene injerencia en los hechos que la parte actora alega como causa de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 6.2.

Respuesta de Fiduprevisora S.A. En escrito de 24 de marzo de 2023, la coordinadora de tutelas solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y se desvincule a la entidad fiduciaria. Afirmó que las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías, no obstante, aseveró que esa modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por esa disposición dentro de las cuales no está el FOMAG, pues se creó mediante la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja y, por lo tanto, aseveró que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales.

Aseveró que existe una imposibilidad jurídica de crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados del FOMAG, en virtud del principio de unidad de caja y, en consecuencia, no es posible aplicar la figura de “consignación de cesantías” pues en el caso de los docentes, tienen la posibilidad de retirar sus cesantías cuando cumplan los requisitos establecidos para tal efecto, por lo tanto no puede aplicarse la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 pues esa figura se consagró para los eventos en que se da consignación tardía en las cuentas individuales lo que no ocurre en el caso de los docentes.

Precisó que la sanción moratoria reclamada devenía del hecho de que el municipio de Cali no realizó la afiliación del docente al FOMAG y, por ende, Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tampoco realizó el pago de las cesantías, circunstancia que difiere del caso bajo análisis.

Por último, indicó que la acción de tutela resulta improcedente, toda vez que la autoridad judicial accionada actuó conforme a la normativa establecida sin que se pueda aducir que desconocido los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda. 6.3. El Tribunal Administrativo del Quindío, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia y el municipio de Armenia, guardaron silencio aun cuando se les notificó en debida forma el auto admisorio de la acción de tutela. 7.

Intervención del actor frente a las respuestas de la acción de tutela El actor presentó un escrito en el que se pronuncia frente a las respuestas dadas por el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda en torno al desconocimiento del precedente judicial que establece la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y a la inexistencia de un régimen especial de cesantías para los docentes teniendo en cuenta que las mismas se liquidan anualmente como las de cualquier empleado del sector público o privado, el único aspecto diferencial es el pago de los intereses.

De igual forma, invocó la sentencia de tutela de 23 de marzo de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado dentro del expediente No. 11001-03-15-000-2023-01063-00, en la que se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante y ordenó al Tribunal Administrativo del Huila proferir una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones expuestas en dicho fallo, frente a la aplicación de lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en relación con el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de cesantías. 8.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia de 8 de mayo de 2023, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Afirmó que los alegatos propuestos por el accionante tendientes a demostrar la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente judicial no implican la existencia de una restricción desproporcionada del derecho a la igualdad y la seguridad jurídica de la parte actora.

Agregó que el presunto desconocimiento del precedente judicial busca reabrir un debate de naturaleza legal y económica que fue resuelto por los jueces contencioso administrativos y que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 9.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque el fallo que declaró la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Insistió en que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente judicial, para lo cual volvió a invocar el listado de fallos que se desarrolló en el escrito de tutela y que aparecen en el acápite de fundamentos de la acción. De otro lado, señaló que en sentencia de tutela de 19 de enero de 2023, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado ratificó su postura en el tema de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías anualizadas de los docentes.

Resaltó que es aplicable el régimen anualizado de cesantías para los docentes vinculados después de 1990 y 1996, pues se deberá afiliar y realizar el pago oportuno del auxilio de cesantías, toda vez que la consignación es la única manera de garantizar el acceso a la prestación, pues tal sistema solo puede ser equitativo si los trabajadores pueden contar con su pago de forma oportuna para poder disponer del mencionado auxilio en cualquiera de los eventos en que se permite su utilización, es decir, ante el desempleo, financiar educación superior, y adquisición, construcción, mejora o liberación de vivienda.

Señaló que la solicitud de amparo cumple con cada uno de los requisitos generales de procedencia, para lo cual desarrolló argumentos generales frente a cada uno de estos. Finalmente, manifestó que “los docentes se encuentran en la categoría de empleados públicos, razón por la cual, no es admisible la distinción con los demás servidores públicos a que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo, como lo es, el auxilio de cesantías, así, una interpretación contraria, conllevaría una restricción en la posibilidad de gozar de la garantía del pago oportuno del auxilio de cesantías y, a su vez, de las protecciones ya mencionadas que se derivan de esa prestación, lo que conlleva una connotación de relevancia constitucional, ya que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los docentes, respecto de otros servidores públicos”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.

El accionante en el escrito de impugnación invoca la sentencia de 19 de enero de 2023 de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado como precedente a tener en cuenta, sin embargo, la Sala advierte que no se realizará pronunciamiento alguno frente a esta decisión en razón a que constituye un argumento nuevo frente al cual la parte accionada no contó con la oportunidad de Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pronunciarse, lo que vulneraría los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción. 2.2.

Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 8 de mayo de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, al supuestamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, con la decisión de confirmar el no reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la mora en el pago de las cesantías prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 3.

El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones5.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20056, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional7.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala8, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos 5 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 7 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 8 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii.

Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii. Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi.

De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv. Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La parte actora considera que el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, al supuestamente incurrir en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, con la decisión de confirmar el no reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la mora en el pago de las cesantías prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Por sentencia de 8 de mayo de 2023, la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que se planteó el mismo debate resuelto en el proceso ordinario a manera de una instancia adicional, por lo que no cumple con el requisito de la relevancia constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En el escrito de impugnación, la parte actora insistió en la relación de sentencias desarrolladas en el escrito de tutela y en que el asunto sí goza de relevancia constitucional. 4.2.

La Sala anticipa que confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedencia la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional, tal como se expone a continuación: 4.2.1. El señor Guillermo Alexis Benavides Mejía presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora S.A. con el objeto de acceder al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías correspondientes al año 2020, en virtud de lo establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1999.

El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia de 29 de junio de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la precitada sanción moratoria, como tampoco al reconocimiento de la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, pues los docentes gozan de un régimen prestacional especial, que de acuerdo con lo establecido en la sentencia C-928 de 2006 no desconoce el principio de igualdad, a lo que agregó que no es posible reconocer la sanción moratoria porque el FOMAG no es un fondo de cesantías que administra cuentas individuales y, por lo tanto, la obligación de consignación de cesantías en el caso de los docentes es inexistente.

El demandante presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, en el que insistió en la supuesta línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en la que, a su juicio, existe una postura pacífica frente al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías por parte del Fomag.

El Tribunal Administrativo del Quindío en sentencia de 23 de febrero de 2023, confirmó la decisión recurrida, para lo cual, en primer lugar, se refirió al régimen normativo de las cesantías del sector docente. Luego, desarrolló el marco jurisprudencial y la aplicación de la Ley 50 de 1990, en el que evidenció una diversidad de criterios sobre la aplicación de dicha norma frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a los docentes, por lo que acogió la postura desarrollada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 9, bajo las siguientes consideraciones: “Ahora bien y de acuerdo con lo probado en el expediente, se demostró que el demandante es una docente oficial debidamente escalafonada, estando afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, perteneciendo al régimen de cesantías anualizado, consagrado en la Ley 91 de 1989.

Por lo anterior, a la parte actora no se le aplica las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías anualizados y de los intereses a las mismas, que están consagradas en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1 de la Ley 52 de 1975, ya que el régimen de cesantías docente es especial y en él se determina específicamente como se reconoce, liquida y paga las cesantías y los intereses a las mismas, lo anterior, como se expresó, teniendo unas características propias que hacen que el pago de las sanciones solicitadas sea incompatible.

Además, en el presente caso no es exigible para la Corporación como precedente lo 9 Radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 dispuesto en la sentencia de unificación SU-098 de 2018, pues los supuestos fácticos del presente proceso difieren de la mencionada sentencia. Bajo los anteriores presupuestos, acierta el Juzgado de instancia en negar las pretensiones y como consecuencia se debe de confirmar la sentencia apelada proferida el 29 de junio de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Armenia (Q)”.

De lo anterior, se observa que el tribunal accionado consideró que al demandante no le aplicaba la sanción moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en razón a que goza de un régimen especial de cesantías. 4.2.2. Bajo el escenario expuesto, la Sala observa que el señor Guillermo Alexis Benavides Mejía emplea la acción de tutela para dar continuidad al debate superado en el trámite del proceso ordinario pues, como se evidenció, reitera los argumentos expuestos en el recurso de apelación referentes a la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, al desconocimiento de la sentencia SU-098 de 2018 proferida por la Corte Constitucional y a las sentencias del Consejo de Estado que acogieron ese criterio jurisprudencial, incluso elaboró el mismo listado de los fallos que, a su juicio, resultaban vinculantes para proferir la decisión cuestionada.

En efecto, se constató que aun cuando el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurre en defecto por desconocimiento del precedente judicial, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate jurídico sobre si la Ley 50 de 1990 es aplicable a los docentes del sector oficial público a efectos de reconocer la sanción moratoria que prevé el artículo 99 de esa normativa, lo cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia.

No obstante, la parte actora acude al mecanismo de amparo para insistir en ese debate legal ya superado por el juez natural de la controversia en sus dos instancias. En este punto, resulta importante señalar que en la solicitud de amparo se refirió a nuevas sentencias que han abordado el mismo asunto, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que citó otras en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación que formuló contra la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, que negó las pretensiones de la demanda, esto es, su propósito es demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de ese marco normativo.

En un caso con idéntica situación fáctica y jurídica al que ahora se examina, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201910, concluyó que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998, asunto que conlleva establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social. 10 M.P.: Carlos Bernal Pulido.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Que, además, los argumentos buscaban “realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente”. ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente judicial y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba la afectación de un derecho fundamental, por cuanto “las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional”.

(iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De igual forma, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”11 (Negrilla y resalta de la Sala) Esa misma línea argumentativa ha sido acogida por esta Sala al declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional porque la parte actora pretendía reabrir el debate legal en torno a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en tanto reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación12.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201913, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”14 (Negrilla y resalta de la Sala) 11 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 12 Sentencias de 18 de mayo de 2023, M.P. Wilson Ramos Girón, expediente No. 11001-03-15-000-2023- 01500-00, 25 de mayo de 2023, expediente No. 11001-03-15-000-2023-00705-01, M.P. Milton Chaves García. Véanse también las sentencias de 1 de junio de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-02069-00 y de 29 de junio de 2023, expedientes 11001-03-15-000-2023-01047-01, 11001-03-15-000-2023-02310-00, 11001-03- 15-000-2023-02432-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 13 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 14 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En la sentencia SU-215 de 2022 15, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

Por lo demás, en relación con la sentencia de tutela de 23 de marzo de 2023 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, que en un asunto con contornos fácticos similares había accedido al amparo constitucional, la Sala debe indicar que la Sección Primera del Consejo de Estado por auto de 16 de junio de 2023 16 anuló dicha providencia, razón suficiente para no efectuar algún pronunciamiento sobre ese particular.

Lo expuesto es suficiente para concluir que el accionante acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad laboral, a la seguridad jurídica y la “perpetuatio jurisdictionis”, supuestamente vulnerados con la sentencia de 23 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en este caso, a la manera de una instancia adicional, toda vez que insiste en el mismo debate legal y litigioso relacionado con hacer extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de esa normativa.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 8 de mayo de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 15 M.P. Natalia Ángel Cabo. 16 https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202301063011100103 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01193-01 Demandante: Guillermo Alexis Benavides Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN