Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante LUIS MANUEL MUÑOZ BRICEÑO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela.
Tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo y fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Proceso disciplinario. Sanción de destitución e inhabilidad. Falta de agotamiento de la vía administrativa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Luis Manuel Muñoz Briceño contra la sentencia del 14 de octubre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Luis Manuel Muñoz Briceño en contra de la sentencia del 31 de marzo de 2022, por las razones expuestas en esta providencia”.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 5 de septiembre de 20221, el señor Luis Manuel Muñoz Briceño, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Se expida orden judicial para Tutelar los derechos constitucionales fundamentales del Señor LUIS MANUEL MUÑOZ BRICEÑO, relacionados con de acceso a la Administración de Justicia, el Derecho al Debido Proceso, con garantía del derecho a la doble instancia, conculcados en el Fallo sometido al presente Recurso Constitucional. 2. Dejar sin valor la Sentencia de 31 de marzo de 2022, expedida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, dentro del Proceso Radicado con el Número 110010325000201200269 00 (0993-2012), y por consecuencia, ordenar sea emitida una nueva decisión judicial, que garantice los Derechos al Acceso a la Administración de Justicia, al Debido Proceso y doble instancia, en los términos que se han precisado en este recurso que se describen con la presente demanda. 3.
Se ordene que, en la Sentencia de Remplazo, se prescinda de resolver la excepción de oficio, sobre el no agotamiento de la Vía Gubernativa”. 1 Fecha de radicación por ventanilla virtual, SAMAI, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Luis Manuel Muñoz Briceño se posesionó como alcalde del municipio de La Unión (Nariño), para el periodo 2005 a 2007. 2.2. Con ocasión de la modernización de las instalaciones físicas de la alcaldía, se inició la gestión de una serie de contratos de arrendamiento para que de manera temporal se trasladaran las oficinas de la administración municipal. 2.3.
Según indica el actor, en el mes de febrero de 2006 el señor Reinerio Burbano Martínez ofreció, de manera libre, voluntaria y a título gratuito, un inmueble de su propiedad para el funcionamiento temporal de las dependencias del municipio, por lo que a partir de ese momento se trasladaron a ese lugar las oficinas de la dirección local de salud del municipio. 2.4.
Posteriormente el señor Reinerio Burbano Martínez presentó una propuesta para que el municipio contratara la prestación de servicios de salud con una clínica de su propiedad, lo que se rechazó, motivo por el que solicitó la restitución inmediata del inmueble de su propiedad. 2.5. Mencionó el accionante que, para no trasladar nuevamente las oficinas de la dirección de salud, suscribió con el señor Burbano Martínez un contrato de arrendamiento del inmueble, para toda la vigencia del año 2007. 2.6.
Lo anterior llevó a que el procurador provincial de Pasto asumiera investigación disciplinaria en contra de Luis Manuel Muñoz Briceño, que adelantó mediante proceso verbal. En audiencia del 10 de septiembre de 2008 se profirió fallo disciplinario de primera instancia, por el que sancionó al disciplinado con suspensión en el ejercicio del cargo de alcalde de La Unión (Nariño) e inhabilidad especial de 6 meses, por encontrarlo responsable de vulnerar el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 por haber celebrado en los años 2006 y 2007 contratos de arrendamiento de inmueble sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal. 2.7.
En segunda instancia el procurador delegado para la moralidad pública mediante auto de 25 de noviembre de 2008 declaró la nulidad de todo el proceso disciplinario a partir del auto que citó a audiencia del procedimiento verbal, razón por la que el procurador provincial de Pasto en julio de 2011 dio nuevamente apertura a la investigación disciplinaria, formuló cargos y citó a audiencia en la que impuso al hoy accionante sanción de destitución e inhabilidad general de 10 años al encontrarlo responsable de haber incurrido a título de dolo en la falta disciplinaria gravísima del numeral 22, artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 2.8.
Ni el disciplinado, hoy actor, ni su apoderado, asistieron a la audiencia del 4 de octubre de 2011 en la que se dictó fallo sancionatorio, razón por la que no presentó recurso de apelación y, sostuvo que se presentó al día siguiente por parte de su abogado la excusa por la inasistencia soportada en temas médicos pero que esta no fue aceptada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9. Por lo anterior, el señor Luis Manuel Muñoz Briceño en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Procuraduría General de la Nación y al Departamento de Nariño, con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) auto por el que se dio apertura a la investigación disciplinaria, ii) fallo disciplinario de primera instancia, iii) auto que negó rehacer la audiencia de lectura de fallo disciplinario de primera instancia y, iv) decreto por el que el Gobernador de Nariño hizo efectiva la sanción disciplinaria.
A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a las entidades demandadas a pagar perjuicios morales derivados de la sanción disciplinaria impuesta. 2.10. Correspondió conocer en única instancia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que en sentencia del 31 de marzo de 2022 <<notificada por edicto el 8 de abril de 2022>>, declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y en consecuencia se inhibió para pronunciarse del fondo del asunto.
Luego de hacer una precisión previa en cuanto al agotamiento previo de la vía administrativa a efectos de establecer el problema jurídico a resolver, hizo un recuento normativo del procedimiento verbal en materia disciplinaria así como de las actuaciones surtidas en el proceso disciplinario seguido en contra del actor y concluyó que, el accionante y su apoderado en el curso del trámite del proceso presentaron varios aplazamientos, entre otras conductas que para la autoridad judicial, buscaron entorpecer el trámite respectivo y, en concreto, frente al fallo disciplinario, advirtió que no era de recibo la excusa que en su momento presentó el abogado del actor con el que buscó justificar su inasistencia a la diligencia de lectura del fallo, ya que de acuerdo con la manifestación de los empleados de la oficina disciplinaria cuya declaración rindieron ante el procurador, el abogado había manifestado que se debió a un olvido y, anotó que si bien se allegó una excusa médica, esta no daba cuenta de la situación del profesional del derecho que le impidiera asistir a la diligencia. De todo lo anterior, consideró que el no asistir a la diligencia trajo como consecuencia que no pudiera recurrirse la misma en apelación, razón por la que existía una falta de agotamiento de la vía gubernativa, dejando claro que no se debió a una imposibilidad que se debiera al actuar de la misma autoridad disciplinaria y que, estaba también en juego la prescripción de la acción disciplinaria, de manera que no podía seguirse prolongando la discusión. 3.
Fundamentos de la acción El accionante si bien no enunció la configuración de un defecto contra la providencia judicial cuestionada, de la lectura hecha a los argumentos presentados en el escrito de tutela, es posible advertir que evidencia la presunta configuración de los defectos sustantivo y fáctico contra la decisión del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 31 de marzo de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-25-000-2012-00269-00, por las siguientes razones: 3.1.
Defecto sustantivo. Dijo que se descartaron las pruebas oportunamente aportadas tanto por su apoderado como por él como afectado y en ese Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, consideró se desconoció por la autoridad judicial accionada la interpretación del artículo 180 de la Ley 734 de 2002 relativa a los recursos, sin conectar con el artículo 178 de esa misma norma, que permite la expedición motivada del fallo en la audiencia con la posibilidad de expedir la decisión dentro de los 2 días siguientes, lo que resultaba relevante máxime cuando la excusa por la no asistencia se había presentado al día siguiente.
De otro lado, se refiere a las manifestaciones hechas en relación con la supuesta conducta dilatoria, pues sostuvo que existieron peticiones de aplazamiento que se presentaron durante la actuación disciplinaria y que, incluso, el proceso tuvo que ser anulado por el superior jerárquico del procurador provincial de Pasto, por defectos de carácter material imputables a dicho funcionario, de manera que en su criterio, el proceso fue accidentado por razones distintas a las que fueron tenidas en cuenta en la sentencia cimentada solamente en la presunta actuación dilatoria de su parte.
Sostuvo también que la decisión cuestionada tuvo como apoyo la sentencia C-1193 de 2008 de la Corte Constitucional y que esta era una decisión que culminó con un fallo inhibitorio por la corte y que, en esa medida, no era vinculante y no creaba doctrina constitucional, sino que se trataba de conceptos obiter dicta. Agregó que la imposibilidad de presentar recursos era cuando se retiraban de la audiencia sin excusa, y en ese orden, advirtió que conforme con el artículo 178 del estatuto disciplinario en una “interpretación pro homine” se contaba con 2 días para dar efecto a las consecuencias de estabilidad jurídica del fallo de primera instancia y con esto dar curso a la hipótesis del artículo 135 del ya derogado Código Contencioso Administrativo, es decir, no cumplir con una de las causales de procedencia que sería el agotamiento de la vía gubernativa, de manera que en su caso, junto con la excusa presentada había lugar a la notificación y por ende la posibilidad de interponer recurso de apelación. 3.2.
Defecto fáctico. De la excusa presentada por el abogado, dijo que el fallo hizo un ejercicio interpretativo “atípico” que desbordaba la razonable sana crítica en el manejo de la prueba judicial, que el juez tomaba partido cuando no era de su resorte, para descalificar las razones por las que no pudo estar presente el 4 de octubre de 2011 a las 4:00 p.m., fecha y hora de la lectura del fallo verbal, descalificando el dictamen del médico dado en la excusa médica presentada, sin tener conocimientos de medicina para ello. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 7 de septiembre de 2022 el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes accionante, accionada y, ordenó la vinculación como tercero con interés a la Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Nariño. 4.2. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, rindió informe en el que manifestó que en relación con la discusión que plantea frente a las normas, no era procedente la tutela.
No obstante, indicó que, de hacerse un estudio de fondo, y revisadas las normas que regían el proceso verbal disciplinario aplicado por la procuraduría Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co provincial de Pasto al hoy accionante, en especial el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, todas las decisiones que se profieran en audiencia pública se consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente hecho el pronunciamiento, se encuentren o no presentes y que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 174 de la misma norma, concluidas las intervenciones se procedería verbal y motivadamente a emitir el fallo y en caso de suspensión de la diligencia, se reanudaría la misma dentro de los 2 meses siguientes, además de la posibilidad de presentar recurso de apelación que debe sustentarse en el curso de la diligencia a voces del artículo 180 ibídem.
En cuanto a la sentencia C-1193 de 2008 señaló que el actor hizo una lectura parcial y descontextualizada de la misma, ya que no era acertada su afirmación según la cual ésta no creaba jurisprudencia al ser un fallo inhibitorio, toda vez que la corte en esa providencia lo que había hecho era inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda pero únicamente en relación con los cargos de supuesta violación del preámbulo y del artículo 2 de la Constitución Política, pero que sí conoció de fondo el asunto en relación con el cargo de violación del artículo 29 de la Constitución Política.
Finalmente, indicó que en el estudio del caso debió hacerse mención de la excusa presentada por el apoderado del actor, que era el punto por el que finalmente se definió la imposibilidad de presentar recurso de apelación contra la decisión de primer grado y que llevó a la conclusión del no agotamiento de la vía administrativa. 4.3. El Departamento de Nariño, por conducto de la oficina jurídica rindió informe en el que manifestó que el ente territorial no era el llamado a responder por la eventual vulneración de los derechos fundamentales del actor, ni por violación y ni omisión, ya que la única participación de la entidad fue cuando el Gobernador de Nariño ejecutó la sanción impuesta al hoy tutelante como era su deber legal.
Por lo anterior, pidió que se declara la ausencia de legitimación por pasiva y la desvinculación dentro del presente trámite constitucional. 4.4. La Procuraduría General de la Nación, rindió informe en el que manifestó que compartía el concepto presentado por el procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado dentro del proceso ordinario, en cuanto a la configuración de la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa.
Indicó además, que no existió vulneración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con ocasión de la sentencia emitida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, razón por la que pidió se declarara improcedente la presente acción de tutela. 5. Providencia impugnada En sentencia del 14 de octubre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente el amparo constitucional.
Consideró que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, en la medida que no se enunciaba la existencia de un defecto concreto frente a la providencia judicial cuestionada. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, sostuvo que para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia y en virtud del carácter informal que caracterizaba la tutela, era necesario revisar si los cargos presentados por el accionante tenían relevancia constitucional.
En ese orden, estimó que revisada la sentencia del 31 de marzo de 2022, el fundamento de la Subsección B de la Sección Segunda para no validar la excusa que presentó el apoderado del disciplinado por su ausencia en la audiencia de lectura de fallo, había radicado, incluso al margen de la versión rendida por los testimonios, en una serie de inconsistencias que encontró al valorar las certificaciones médicas y que encontró que la excusa presentada por el apoderado del investigado no tenía la entidad de justificar su inasistencia a la audiencia de lectura de fallo, por lo que concluyó que no se superaba el requisito de agotamiento de la vía gubernativa al no haber sido apelado el fallo disciplinario del 4 de octubre de 2011 y, en ese orden de ideas, concluyó que se trataba de cuestiones que carecían de relevancia constitucional al girar en torno a aspectos que no tenían la entidad para modificar la decisión. De la ausencia de conocimientos en el área de la salud de la Subsección B de la Sección Segunda, afirmó que el accionante desconoció que la sentencia del 31 de marzo de 2022 fundó en literatura médica la afirmación de que el episodio de hipoglucemia del apoderado había sido moderado, literatura que no fue controvertida en tutela y que, por lo tanto, no era posible entrar a analizar este aspecto de oficio, en virtud del requisito de relevancia constitucional y de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Frente al argumento consistente en que los artículos 178 y 180 de la Ley 734 de 2002 contemplaban la posibilidad de aplazar la audiencia de lectura de fallo, y que ese aplazamiento procedía de acuerdo con la sentencia C-1139 de 2008 (sic) cuando el interesado excusara su inasistencia, recordó que la autoridad accionada explicó con suficiencia que, de cualquier forma, la excusa debía ser valida y que, en el caso concreto, la aportada por el apoderado del disciplinado no había tenido esa entidad.
Finalizó diciendo que el accionante buscaba utilizar este medio de control como una instancia adicional para plantear sus inconformidades y obtener una decisión favorable a sus pretensiones. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Reiteró los argumentos relacionados con el desconocimiento de las normas y la indebida valoración por parte de la autoridad judicial accionada de la excusa médica presentada por su apoderado en el proceso disciplinario que justificó su inasistencia a la audiencia en la que se emitió el fallo de primera instancia y por lo que no presentó recurso de apelación. Sostuvo que no era admisible que se hablara de una falta de relevancia constitucional frente a un aspecto que merecía atención y resolución por parte del juez constitucional y asimiló este tipo de decisión al fallo inhibitorio que precisamente lo motivó a la presentación de la presente acción con el fin de que se pudiera garantizar el adecuado acceso a la administración de justicia. En este orden de ideas, pidió que se estudiara de fondo el asunto en relación con estos aspectos por parte del juez constitucional, derecho que le asistía como ciudadano. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones.
Por ende, los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el escrito de impugnación, corresponde a la Sala analizar si asistió razón al juez de tutela de primera instancia en declarar improcedente la solicitud de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional en relación con la providencia del 31 de marzo de 2022 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 CONSEJO DE ESTADO.
Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2010 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001-33-25-000- 2012-00269-00.
Em el evento de encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, corresponderá analizar si la providencia cuestionada incurrió en los defectos sustantivo y fáctico así descritos en los fundamentos de la acción, de una parte, en cuanto se desconoció la aplicación de los artículos 178 y 180 de la Ley 734 de 2002, se aplicó indebidamente el criterio jurisprudencial de la sentencia C-1193 de 2008 de la Corte Constitucional y de otro lado, analizar lo relacionado con la valoración indebida de la excusa médica presentada por su apoderado que justificaba la no comparecencia a la audiencia en la que se profirió fallo de primera instancia al interior del proceso disciplinario y que conllevó a no haberse presentado el recurso de apelación ante el superior. 4.
El requisito de relevancia constitucional y su análisis en el caso concreto 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda 5 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural6.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”7. 4.2.
Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que no le asistió razón al juez de tutela de primera instancia en considerar que la acción de tutela interpuesta no satisfacía el requisito de relevancia constitucional, ya que, de la lectura integral del escrito de tutela, es posible inferir que el accionante 6 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 7 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alegó la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, pues si bien no los individualizó, expuso los elementos que permiten identificarlos.
Estos tienen que ver por un lado, con la aplicación e interpretación de unas normas de orden disciplinario <<defecto sustantivo>> y de otra parte, insiste en la indebida valoración que se hizo a la excusa médica presentada por su apoderado que impidió que se hiciera presente en la audiencia de fallo <<defecto fáctico>>, aspectos que si bien no enunció ni tituló de manera expresa, es posible evidenciarlos en la demanda constitucional, incluso, el juez de tutela de primer grado tuvo elementos suficientes de fondo para que, pese a declarar la improcedencia de la acción, hiciera un estudio de la situación concreta.
En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia en cuanto declaró improcedente la tutela por ausencia del requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, pasará a pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados por la parte actora. 5. Defecto sustantivo. Análisis del caso concreto 5.1. El defecto sustantivo, es un vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce, entre otros eventos, cuando la aplicación de la norma al caso concreto no se encuentra dentro del marco de interpretación razonable o la aplicación de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contra legem8. 5.2. En el caso propuesto, encuentra la Sala que la parte actora manifiesta que debió darse una interpretación armónica de los artículos 1789 y 18010 de la Ley 734 de 2002, el primero de ellos, referido a la adopción de la decisión en la respectiva audiencia y la posibilidad de suspender la diligencia y el segundo, que menciona los recursos procedentes, entre ellos el de apelación contra el fallo disciplinario y la oportunidad para proponerlo.
Pues bien, revisado el fallo de la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, encuentra la Sala que el desarrollo y análisis que se hizo gravitó en la ausencia de agotamiento de la vía administrativa previo acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, concretamente por no haberse interpuesto recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, 8 Corte Constitucional.
Sentencia T-367 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 9 ARTÍCULO 178. ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> Concluidas las intervenciones se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. La diligencia se podrá suspender, para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes.
Los términos señalados en el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se reducirán a la mitad. 10 ARTÍCULO 180. RECURSOS. <Artículo derogado a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019> <Artículo modificado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> (…) El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados.
Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento.(…) Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisamente por no haber asistido a la diligencia en la que se dictó sentencia dentro del proceso disciplinario verbal.
Esto además, debió estudiarse por la autoridad judicial accionada en contexto, es decir, en armonía con la excusa médica que el apoderado del señor Muñoz Briceño presentó para justificar su inasistencia a la diligencia. La sentencia frente al estudio de las normas disciplinarias y su aplicación al caso concreto, citó entre otras, las normas enunciadas por el actor e hizo el siguiente análisis: “Así las cosas, de la lectura sistemática de las normas que comprenden el proceso verbal -y la jurisprudencia constitucional- puede concluirse que los sujetos procesales en dicho trámite expedito cuentan con una gama de garantías que devienen del debido proceso constitucional.
En efecto, conocen previamente la acusación, se les concede un término para presentar descargos, pueden solicitar pruebas, se encuentran habilitados para interponer los recursos y además se les deben notificar previamente la fecha y hora de realización de la audiencia en la cual se proferirá el fallo (Artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002).
En ese orden de ideas, los recursos y el ejercicio de ciertos derechos dentro de los procesos judiciales y administrativos, van acompañados de un deber de diligencia procesal mínima de los sujetos intervinientes y, por tanto, es constitucionalmente admisible que el sujeto que los incumpla, deba asumir los efectos negativos de su conducta.
Por ende, si el investigado y/o su apoderado reconocido en el proceso, conocen previamente la realización de la audiencia, y aun así, no asisten, pierden la oportunidad de interponer los recursos contra las decisiones que se profieran en el curso de la misma, pues debe recordarse como se indicó previamente que el único evento en el cual la autoridad disciplinaria está obligada a asignar apoderado de oficio es aquel cuando el investigado no asiste a la diligencia y además no tiene reconocido en el proceso abogado de confianza –caso contrario, esto es cuando el disciplinado y su apoderado de confianza no asisten a la diligencia, deberán asumir las consecuencias jurídico procesales de tal proceder-”.
De acuerdo con lo manifestado en la sentencia, surge claro para la Sala que se hizo una interpretación de las normas del procedimiento verbal en materia disciplinaria, concretamente y en punto a la discusión del accionante, que el ejercicio de los derechos en los respectivos procesos, bien judiciales o administrativos, debían ir acompañados de un deber de diligencia mínima de los sujetos intervinientes, de manera que el incumplimiento de los mismos conllevaba unas consecuencias que debían ser asumidas, en este caso, perder la oportunidad de presentar recursos contra la decisión que afectó sus intereses.
Para la Sala, no es otra la interpretación que debió darse a la norma, y no existe posibilidad de dar un tratamiento algo más favorable o una interpretación “pro homine” a la misma, máxime cuando se trata de un procedimiento de orden sancionatorio cuyas normas son de orden público y de obligatorio y taxativo acatamiento, de manera que no pueden darse alcances distintos a los que allí se contemplan, como sería el caso que la inasistencia se asimilara a la suspensión de la diligencia y se otorgara entonces el término de 2 días para emitir la decisión correspondiente en los términos del artículo 178 de la Ley 734 de 2002, por la que se rigió el proceso disciplinario del actor. 5.3.
Ahora bien, en relación con la aplicación del precedente constitucional contenido en la sentencia C-1193 de 2008, la sentencia acudió al mismo para relevar lo relacionado con la notificación por estrados en el proceso verbal disciplinario y a las consecuencias adversas para los sujetos no presentes en Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la audiencia y si bien manifestó el accionante en la tutela que se trató de un fallo inhibitorio y que por tanto no era de obligatorio acatamiento, lo cierto es que si bien se concluyó en esa oportunidad por la Corte Constitucional que la demanda de inconstitucionalidad era inepta y no se estudiaría el cargo presentado contra la norma, lo cierto es que justamente en el planteamiento del problema jurídico se indicó que se haría un análisis de la doctrina constitucional en materia del debido proceso así como lo relativo a “la razón de ser y las características del derecho disciplinario y la libertad de configuración legislativa en materia de procedimientos disciplinarios y sus límites constitucionales” para de allí finalizar con el estudio del caso concreto, de manera que se atendió a las consideraciones tenidas en cuenta desde el punto de vista jurídico y al estudio del derecho disciplinario, obiter dicta de la sentencia, esto es, a sus fundamentos jurídicos y académicos, independiente de la decisión que se adoptó. 5.4.
Las razones anteriores son suficientes para estimar que el defecto sustantivo en los términos en los que fue propuesto no está llamado a prosperar. 6. Defecto fáctico. Análisis del caso concreto 6.1. En relación con el defecto fáctico, es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.
Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. Refiriéndose al defecto fáctico, la Corte Constitucional11 reconoce dos dimensiones: La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso12;(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo13.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en 11 Cfr. Sentencia SU-159 de 2002. 12 Cfr. Sentencia C-590 de 2005. 13 Cfr. Sentencia T-417 de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión14; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia15.
El análisis del defecto fáctico debe ser en extremo cauteloso, en procura de no afectar los principios de autonomía e independencia judicial que adquieren significado en actos propios e intrínsecos del juez de la causa, como la valoración de la prueba. Es por ello que la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en indicar que, será viable la acción de tutela por defecto fáctico cuando el error en el juicio valorativo del juez de la causa sea “ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”16 Por esto, la Corte ha hecho énfasis en que las discrepancias respecto de la valoración de las evidencias, no amerita por sí misma, la revocación por vía de tutela de la providencia impugnada, pues ello sería tanto como admitir la superioridad del criterio de valoración del juez de tutela respecto del juez natural, en directo menoscabo del principio de autonomía judicial.
No pueden reputarse como defecto fáctico, las diferencias en la valoración y apreciación de la prueba, ya que la competencia del juez de tutela está fijada en clave de violación de derechos fundamentales, no de diferencias de juicio o de opinión. 6.2. La presentación de este defecto se entiende en relación con la inconformidad que manifestó el actor en la tutela y en la que insiste en el escrito de impugnación, en relación con la valoración que se hizo de la excusa médica por parte de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia cuestionada.
Es importante destacar que, la mencionada excusa médica que fue presentada por el apoderado del actor en el curso del proceso disciplinario al día siguiente de la celebración de la audiencia en la que se emitió fallo de primera instancia por el procurador provincial en primera instancia, resultó ser de importancia en el estudio que hizo por el juez natural, en la medida que, parte del argumento de la ausencia de agotamiento de la vía administrativa por parte del hoy accionante, tenía una justificación basada en una excusa con la que se pretendió hacer ver que la no asistencia a la diligencia de fallo estaba fundamentada en un quebranto de orden médico y que, precisamente esto impidió la presentación del recurso de apelación de la decisión que le fue desfavorable y de esta manera, no fue posible completar la actuación en sede administrativa. 6.3.
Pues bien, la Sala comparte los argumentos del juez de tutela de primera instancia que, al respecto, mencionaron que contrario a lo afirmado por el tutelante, eran suficientes y razonables los argumentos presentados por la Sección Segunda de cara a la excusa médica presentada, con la que se buscó justificar la inasistencia a la audiencia y la imposibilidad del agotamiento de la vía administrativa. 14 Ibidem.
Óp. Cit. 10. 15 Cfr. Sentencia SU-226 de 2013. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU 949 de 2014. M.P. María Victoria Calle Correa. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, se desvirtuó la afirmación del actor en la demanda de tutela de no ser la Sección Segunda de esta Corporación una entidad con formación en el área de la medicina lo que, a su juicio, le impedía sustentar las conclusiones a las que llegó. En efecto, de acuerdo con el fundamento de la sentencia en ese preciso aspecto, se advierte que allí se hizo mención de la consulta que desde la literatura médica se había hecho en relación con la patología que el apoderado había presentado en ese momento, esto es, la hipoglucemia, tal como se puede evidenciar en el aparte que la Sala se permite transcribir a continuación: “De entrada la Sala observa que (i) contrario a lo manifestado por el apoderado las notas médicas antes mencionadas no reposan sobre formatos de una EPS -ni fueron acompañadas por lo menos de su historia clínica o epicrisis- sino que reposan en formatos de un médico particular -a efectos de que se pudiera dar credibilidad a lo dicho por aquel en relación a que lo asistió un médico adscrito a su EPS-; y (ii) de acuerdo con la literatura médica17 y el contexto de los hechos narrados por el referido apoderado en el escrito de 15 de octubre de 2011 su episodio de hipoglucemia súbita era moderado -50 mg- esto es no lo llevó nunca a perder la conciencia, el habla o su capacidades motoras físicas, pues incluso desde las 3:00 pm cuando manifiesta inició su quebranto de salud –esto es 1 hora antes de la fijada para la audiencia- se desplazó hasta el consultorio de un médico -en lugar de ir a urgencias donde le hubieran realizado una epicrisis- a donde llegó a las 3:30 p.m., además de salir del consultorio ir a consumir alimentos y volver al consultorio como mínimo a las 4:10 pm., a más que tampoco le fue otorgada incapacidad médica -ni siquiera por el resto del día 4 de octubre de 2011-“. 6.4.
De acuerdo con lo anterior, encuentra la Sala que la valoración que se hizo de la prueba documental, concretamente de la excusa médica presentada por el abogado en su momento ante el juez disciplinario, se valoró de acuerdo con la sana crítica, de acuerdo con la consulta previa de las definiciones y alcances desde el punto de vista médico del padecimiento que se certificó en su momento, lo que no es contrario a la práctica judicial, pues el juez como director del proceso, cuenta con las herramientas no solo jurídicas sino de las demás ciencias del conocimiento a las que puede acudir para poder tener un discernimiento más a profundidad de determinado tema, que le permita emitir una sentencia debidamente sustentada, como ocurrió en el presente caso. 6.5.
Las anteriores consideraciones resultan suficientes para concluir que tampoco se incurrió en un posible defecto fáctico por indebida valoración de la prueba. 7. Finalmente, es importante precisar que tratándose de providencias judiciales proferidas por altas cortes –quienes cumplen la función de unificar la jurisprudencia y actuar como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones–, se exige la configuración de un error en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y que sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Lo cual no acontece en el sub examine. 8. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda de 17 https://www.redgdps.org/los-standards-of-medical-care-in-diabetes-2021-resumen-redgdps-ada 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2022-04804-01 Demandante: Luis Manuel Muñoz Briceño 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela por no estar acreditados los defectos sustantivo y fáctico conforme los argumentos presentados por el accionante en el escrito de tutela, reiterados en la impugnación. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la decisión impugnada, proferida el 14 de octubre de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, para en su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Luis Manuel Muñoz Briceño, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA