CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 05001-23-33-000-2017-02480-01 No. Interno: 4625-2022 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Demandado: Cruz Elena Vanegas Espinosa y otro Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 (Lesividad) Tema: Régimen de transición. Cambio de régimen pensional.

Pérdida de régimen al no acreditar requisito de tiempo de servicios o cotización. No es posible recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia del 20 de mayo de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la entidad Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, por conducto de apoderada judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.1 Pretensiones Que se declare la nulidad de las Resoluciones N° GNR 161714 del 30 de junio de 2013 y No. VPB 42981 del 14 de mayo de 2015, mediante las cuales se reconoció la pensión de vejez a la señora CRUZ ELENA VANEGAS ESPINOSA y se ordenó su reliquidación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento solicita se ordene a la demandada la devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez a partir de la fecha de la inclusión en nómina de la Resolución N° GNR 161714 del 30 de junio de 2013, hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad.

Finalmente, pidió que se ordene a la EPS Coomeva el reintegro a favor de Colpensiones del valor girado por concepto de salud en beneficio de la señora CRUZ ELENA VANEGAS ESPINOSA desde la fecha de la inclusión en nómina de pensionados de la Resolución No. GNR 161714 del 30 de junio de 2013 y hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad; así como el pago de la indexación o los intereses a los que haya lugar.

Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Aduce que la señora CRUZ ELENA VANEGAS ESPINOSA nació el 19 de marzo de 1958, y que presentó traslado del RAIS al RPM. Manifiesta que, a través de la Resolución No. GNR 161714 del 30 de junio de 2013, se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, de conformidad con el Decreto 758 de 1990, por ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de $3,969,345, cuya efectividad es a partir del 01 de julio de 2013.

Aclara que las personas que se trasladan al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y posteriormente se devuelvan al ISS, no conservan el régimen de transición, a menos que a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones acrediten 15 años o más de servicios y/o cotizaciones, y la asegurada al 1º de abril de 1994 no acredita los 15 años de servicios y/o cotizaciones (750) semanas, por lo que la prestación debió ser estudiada a la luz de la Ley 100 de 1993.

Sostiene que mediante la Resolución No. GNR 150595 del 5 de mayo de 2014, se negó reponer la anterior decisión, esto es, la reliquidación de la pensión; sin embargo, por medio de la Resolución No. VPB 42981 del 14 de mayo de 2015, se reliquidó la misma en forma errónea, aumentando la mesada en una cuantía inicial de $4,313,002. Afirma que por correo certificado se comunicó el contenido de la Resolución No. GNR 150595 del 5 de mayo de 2014, para solicitar autorización para la revocatoria de la No. GNR 161714 del 30 de junio de 2013, la cual fue recibida el 25 de mayo de 2014 (guardando silencio la parte accionada).

Señala que, hasta el mes de agosto de 2017, la entidad ha pagado un total de $199,191,781 por concepto de mesadas pensionales. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Ley 100 de 1993, el artículo 36. Decreto 758 de 1990, el Acto Legislativo 1 de 2005 y la Ley 797 de 2003. Expresa que, revisada la historia laboral, se establece que la demandada cuenta con un traslado del RAIS al RPM y, en ese sentido, la pensión reconocida a través de la Resolución No. GNR 161714 del 30 de junio de 2013 va en contravía de lo ordenado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005.

Señala que, la demandada, a 1 de abril de 1994, no acredita 15 años de servicios y/o 750 semanas de cotización, razón por la cual no conserva el régimen de transición. Del mismo modo, considera que no tiene derecho al retroactivo pagado ni a las mesadas reconocidas, tal como lo establece la Resolución No. VPB 42981 del 14 de mayo de 2015.

Indica que no existe fundamento legal ni constitucional para que la entidad asuma la carga de dicho pago, pues se está atentando contra los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad que sustentan el Sistema General de Pensiones, causando un detrimento patrimonial del Sistema General de Pensiones. 2. Contestación de la demanda

2.1. CRUZ ELENA VANEGAS ESPINOSA La señora CRUZ ELENA VANEGAS ESPINOSA dio respuesta a la demanda incoada, pronunciándose frente a los hechos y oponiéndose a las pretensiones, manifestando que los actos acusados fueron expedidos con sujeción a las normas vigentes, esto es, motivados, sin desviación de atribución alguna y fueron emitidos por el competente, por consiguiente le asiste el derecho a la pensión de vejez conforme lo establece el Decreto 758 de 1990, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Aduce que la demandada nació el 19 de marzo de 1958, dado que, a 1 de abril de 1994, contaba con 36 años de edad y 320 semanas cotizadas al RPM y, si bien es cierto, estuvo vinculada al RAIS, dicha vinculación se presentó de manera irregular, lo que dio lugar a una multivinculación, la cual fue resuelta mediante el Decreto 3995 de 2008 a favor del ISS.

Agrega que, como consecuencia de la multivinculación a favor del ISS, se dejó sin efectos la vinculación al RAIS, declarando, además, que la afiliación de la demandada al RPM se dio sin solución de continuidad, por consiguiente, no perdió su derecho al régimen de transición, razón por la cual su pensión de vejez debió ser reconocida, como en efecto sucedió, bajo los preceptos del Decreto 758 de 1990.

Propuso como excepciones i) inexistencia de la obligación; ii) cobro de lo no debido; iii) improcedencia del reintegro; iv) ausencia de derecho sustantivo y v) buena fe. 2.2. COOMEVA E.P.S. Por su parte, COOMEVA E. P. S., a pesar de haber sido notificada en debida forma, no contestó la demanda. 3. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la sentencia del 20 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), con fundamento en los siguientes argumentos: Trae a colación pronunciamiento de la Corte Constitucional como las sentencias SU-062 de 2010 y SU-130 de 2013, donde se definió que únicamente los afiliados al sistema pensional con 15 años o más de servicios cotizados al 1° de abril de 1994, podían trasladarse en cualquier momento del régimen de ahorro individual al de prima media y conservar los beneficios del régimen de transición. Para tal efecto, se precisó que los 15 años de servicios son equivalentes al periodo de cotización correspondiente a 750 semanas.

Sostiene que en el asunto sub examine se evidencia que la demandada, si bien contaba con 36 años de edad al 1° de abril de 1994, no acumulaba 15 años de labores con aportes al régimen de prima media con prestación definida, lo que no le permite conservar los beneficios del régimen de transición, por lo que no es procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación según el régimen de pensiones previsto en las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.

Expone que la demandada invoca, sin fundamento probatorio, que la vinculación al RAIS se dio de manera irregular, lo que dio lugar a una multivinculación, la cual fue resuelta mediante Decreto 3995 de 2008 a favor del ISS. De conformidad con lo anterior accedió a declarar la nulidad de los actos acusados ordenando el reconocimiento de la pensión teniendo en cuenta las disposiciones consagradas en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

Respecto del restablecimiento del derecho que solicita la entidad demandante, esto es, la devolución de lo pagado, precisa la Sala que, tratándose de casos donde se discuten prestaciones periódicas y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas, de acuerdo con el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, no hay lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe. 4.

Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión interpone la entidad actora recurso de apelación contra la sentencia impugnada al considerar que: Lo que no se comparte es Io dispuesto en el numeral tercero, y cuarto del referido fallo judicial, en el sentido que no se comparte que no se hubiere ordenado la devolución de los dineros pagados la demandada, a las cuales no tiene derecho.

Aduce que la accionada sí actuó de mala fe lo que se evidencia desde el momento en el cual se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo, en el caso bajo estudio COLPENSIONES agotó el procedimiento establecido para la revocatoria en vía administrativa del acto violatorio del derecho, sin obtener la autorización requerida por la beneficiaria, razón por la cual se procedió a demandarla.

A partir de ese instante, la demandada tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, y que ha continuado recibiendo, muy a pesar de la demanda judicial que se sigue en su contra, por Io tanto procede la devolución de los dineros que Colpensiones le hubiese pagado a la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa con ocasión de Io ordenado en los actos acusados, desde el día en que se hizo efectivo con la inclusión en nómina.

Explica que, de no ordenarse la devolución, se afectaría gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo, que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho, y se le sustraiga de la obligación de devolver Io recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor, con un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.

Solicita se revoque lo dispuesto en el numeral tercero y cuarto de la sentencia de fecha 20 de mayo de 2022 y se concedan la totalidad de las pretensiones de la demanda. 5. Trámite del recurso según la Ley 2080 de 2021 Mediante auto de 6 de octubre de 2022, se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del CPACA, y al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para correr traslado a las partes.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la entidad demandante, la controversia gira en torno a determinar si frente a los pagos efectuados por COLPENSIONES a la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, por concepto de mayor valor al que le correspondía por mesada pensional, resulta procedente su devolución bajo el postulado de la buena fe; así como la condena en costas.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia proferida accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y ordenó reconocer la pensión de vejez en los términos de la Ley 100 de 1994, pero negó el reintegro de dineros percibidos de buena fe. 2.3. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. El traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida de los beneficiarios del régimen de transición y sus implicaciones.

El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 previó un régimen de transición para aquellas personas que al momento de su entrada en vigencia estaban próximas a cumplir los requisitos de la pensión de vejez. El régimen de transición les permitió mantenerse en el régimen pensional al cual estaban afiliados al momento de entrar en vigencia la ley. La jurisprudencia ha sido consistente al señalar que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se creó con el propósito de proteger las expectativas legítimas que en materia pensional tenían los trabajadores afiliados al régimen de prima media que al momento de entrar en vigencia el SGP, es decir, a 1° de abril de 1994 o 30 de junio de 1995 si el trabajador era del nivel territorial, estaban próximos a adquirir su derecho a la pensión de vejez.

En virtud de dicho régimen, aquellos pueden hacer efectivo su derecho a la pensión de vejez, conforme con los requisitos previstos en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, ante la creación de un nuevo ordenamiento que exige mayores cargas para acceder a tal prestación. Es importante señalar que de acuerdo con los incisos 4º y 5º de la Ley 100 de 1993 una persona puede quedar excluida de la aplicación del régimen de transición, cuando se configura alguno de los siguientes supuestos: “(…) Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

“Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida (…)”. Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-789 de 2002 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, declaró la constitucionalidad condicionada de los anteriores incisos y se pronunció sobre la conservación de los beneficios del régimen de transición ante un eventual traslado de régimen pensional, bajo los siguientes argumentos: “(…) La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionares, en el momento del tránsito legislativo.

(…) En virtud de lo anterior, no resulta admisible el argumento que esgrime el demandante, en el sentido de que quienes cumpliendo la edad y teniendo afiliación vigente al momento de entrar a regir el sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993, consolidaron en su cabeza una situación jurídica o adquirieron un derecho, por el tiempo en que se mantuvieron en el régimen de prima media con prestación definida, pues para el momento en que renunciaron voluntariamente a dicho régimen no habían adquirido el derecho a la pensión. Tenían apenas una expectativa legítima, a la cual decidieron renunciar voluntaria y autónomamente, para trasladarse al sistema de ahorro individual con solidaridad.

En efecto, al entrar a regir la Ley 100 de 1993, una de las condiciones para ser beneficiario del régimen de transición y tener la expectativa de acceder al régimen de transición era precisamente no renunciar al sistema de prima media con prestación definida. Por lo tanto, no puede afirmarse que las personas que renuncian a este sistema se les hubiera siquiera frustrado una expectativa legítima, pues para las personas que no han adquirido el derecho a la pensión, pero tienen la edad para estar en el régimen de transición, ésta existe como tal, únicamente en la medida en que cumplan con no renunciar al régimen de prima media (…)”.

A su turno, el artículo 3º del Decreto 3800 de 2003 expedido por el Presidente de la República, “Por el que se reglamentó el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003”, relacionado con la aplicación del régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993, indicó: “(…) Artículo 3º.

Aplicación del Régimen de Transición. En el evento en que una persona que a 1° de abril de 1994 tenía quince (15) o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, que hubiere seleccionado el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, decida trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, le será aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual podrán pensionarse de acuerdo con el régimen anterior al que estuvieren afiliados a dicha fecha, cuando reúnan las condiciones exigidas para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando al cambiarse nuevamente al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se traslade a él el saldo de la cuenta de ahorro individual del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (…)”.

Teniendo en cuenta lo dispuesto en la sentencia SU-130 de 13 de marzo de 2013, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó lo siguiente: “(…) la sentencia de la Corte Constitucional, aclaró y unificó la jurisprudencia, en el sentido de indicar que únicamente los afiliados con quince (15) años o más de servicios a 1 de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el SGP, pueden trasladarse “en cualquier tiempo”, del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, conservando los beneficios del régimen de transición. Posición ésta más acorde con los pronunciamientos de constitucionalidad que sobre la materia la misma corporación había proferido.

Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que dicha posición ya había sido fijada con antelación por el Consejo de Estado, la Sala reitera los argumentos allí planteados, y que se relacionan con que las personas que al 1 de abril de 1994, - cuando entró en vigencia el sistema general de pensiones en el sector privado y en el sector público del orden nacional -, tenían 15 años o más de servicio o cotizaciones, y hubieran seleccionado el régimen de ahorro individual con solidaridad, podrán, con el propósito de que les sea aplicado el régimen de transición, trasladarse en cualquier tiempo al régimen de prima media con prestación definida, constituyendo así una excepción a la regla de permanencia mínima y a la prohibición prevista en el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, para que proceda la aplicación del régimen de transición y, por consiguiente, el traslado en cualquier tiempo de dichos afiliados al RPM, es necesario que se acrediten los requisitos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-789 de 2002”. De acuerdo con la norma que regula el tema y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, es claro que quienes se trasladen al régimen de ahorro individual con solidaridad y no hayan cumplido 15 años de servicios cotizados a 1 de abril de 1994 (o 30 de junio de 1995 para las entidades territoriales), pierden la posibilidad de pensionarse de conformidad con el régimen de transición y sus beneficios. 2.4 Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que:   “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. […]”.

El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, que agregó:   “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró sobre la buena fe simple que equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte:   “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil ha desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones.   […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

Por consiguiente, corresponde al Estado probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional. Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó:   “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que, si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En decisión del Consejo de Estado de 6 de mayo de 2015, Magistrado Ponente Luis Rafael Vergara Quintero, consideró que: (…) El criterio que se sigue en esta Corporación a efecto de ordenar devolver sumas de dinero por parte de los particulares a las entidades del Estado que se han pagado por conceptos de carácter laboral, es el que está sujeto a la verificación del aspecto subjetivo con que actuó el particular para recibir tales emolumentos; tal consideración está intrínsecamente relacionada con la garantía prevista en el artículo 83 Constitucional en virtud de la cual la buena fe se presume en todas las gestiones adelantadas tanto por los particulares como por las autoridades en las actuaciones que ante estas últimas se adelanten.

(…) Así las cosas, ante la duda de la veracidad de la certificación soporte que dio origen al acto en virtud del cual se produjo su ascenso al grado 13 del escalafón docente, no es viable concluir mala fe de la demandante en su aportación para efecto de cumplir con el requisito de curso necesario para el ascenso y por ende no es procedente ordenar la devolución de las sumas recibidas por concepto del mayor sueldo producto del ascenso en referencia. Si bien es cierto la demandante no probó que la información contenida en el certificado que acreditó el curso realizado sí era cierta, pues estaba en duda su certeza y validez, también lo es que refirió irregularidades al interior del Instituto que emitió el certificado, que daban cuenta de la desorganización y desorden que en él imperaban; así mismo, cuestionó la certificación en que se afirmó que quien suscribe su certificación no era el competente para hacerlo en la institución, cuestiones que debieron ser valoradas y analizadas en su oportunidad y que impiden tener certeza acerca de la presunta mala fe con que habría actuado al aportar tal documento como soporte del curso para ascenso”. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Hechos probados en el proceso El cuaderno de antecedentes administrativos fue allegado por la entidad demandante en medio magnético. -La señora Cruz Elena Vanegas Espinosa nació el 19 de marzo de 1958. -Mediante la Resolución N° GNR 161714 del 30 de junio de 2013, Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor de la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, en cuantía de $3,969,345, a partir del 1 de julio de 2013. -A través de Resolución No. GNR 150595 del 5 de mayo de 2014, se negó el recurso de reposición presentado contra la anterior decisión y, en su lugar, se solicitó autorización para la revocatoria de la pensión de vejez ordenada en la Resolución No. GNR 161714 del 30 de junio de 2013. -Con Resolución No 42981 de 14 de mayo de 2015 se resuelve el recurso de apelación y reliquida la pensión de vejez. -Reporte de semanadas cotizadas a Colpensiones por la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa (enero 1967- agosto 2013). 3.2.

Caso concreto La señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, a partir del inicio de su vinculación laboral, se encontraba afiliada al régimen de prima media y, de manera posterior, optó voluntariamente por el traslado al régimen de ahorro individual. Luego, la demandada decidió retornar al referido régimen de prima media. Para el 1° de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social Integral consagrado en la Ley 100 de 1993, la demandada tenía 36 años de edad, pero para la misma fecha, contaba con menos de 15 años de servicios cotizados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones a través del ISS, pues había cotizado 7 años aproximadamente, lo que no le permitía conservar los beneficios del régimen de transición, por lo que no era procedente el reconocimiento de la pensión de jubilación según el régimen de pensiones previsto en el Acuerdo 758 de 1990, tal como lo consideró el A quo en la sentencia recurrida.

En cuanto al recurso de apelación incoado por Colpensiones, en lo que respecta a los numerales 3 y 4 de la sentencia de primera instancia tendiente al reintegro del mayor valor de los pagos efectuados por dicha entidad a la señora Cruz Elena Vanegas por concepto de mesadas pensionales, considera la Sala que el mismo es improcedente respecto de las personas que han obrado de buena fe.

Precisa la Sala que ha sido clara la jurisprudencia que se ha mantenido para los casos en que se han recibido prestaciones periódicas tales como la pensión de vejez o sustitución producto de un error de la administración, donde no se ordena devolución alguna. La anterior posición encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.

De acuerdo con lo señalado, el principio de la buena fe consagrado en el literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.

La entidad demandante, está alegando a su favor su propia culpa, a efecto de que le sean devueltos dineros que fueron recibidos de buena fe por la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, y donde no se utilizaron mecanismos fraudulentos para su obtención. Es más, los actos acusados no fueron producto de un proceso disciplinario o de una investigación administrativa en contra de la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, todo lo contrario, la citada elevó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez la cual fue concedida mediante Resolución GNR 161714 de 30 de junio de 2013 en los términos del Decreto 758 de 1990.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, así como de la Corte Constitucional ha considerado que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”. En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la “confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada”.

En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas.

Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que puede desvirtuarse, y, por ello, le corresponde a Colpensiones probar que la demandante actuó de mala fe, lo que no hizo. Esta presunción de buena fe no ha sido desvirtuada en el presente caso, toda vez, que si bien la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa, solicitó el reconocimiento y pago pensión de vejez, esta fue reconocida oficiosamente por COLPENSIONES, por reunir los requisitos señalados para ello en el Decreto 758 de 1990.

Si bien es cierto a la señora Cruz Elena Vanegas Espinosa se le solicitó el consentimiento para que se revocara la pensión de vejez reconocida, su negativa no constituye prueba de la actuación de mala fe, simplemente se trata del convencimiento de tener derecho a la prestación pensional otorgada. Además, únicamente hasta el momento en que cobra firmeza la sentencia proferida mediante la cual se declara la nulidad del acto, es que se consolida su ilegalidad, mas no desde el momento en que se solicita el consentimiento para la revocatoria, por lo tanto, la beneficiaria de la pensión de vejez actuó de buena fe frente a la administración y con la confianza legítima de que el acto administrativo era legal.

Según lo indicado anteriormente se deberá confirmar la decisión que concedió la pensión de vejez conforme la Ley 100 de 1993 y negó la devolución de las sumas percibidas de buena fe. Condena en costas De otra parte, el artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas, establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Ahora, en atención a la remisión normativa anterior, se tiene que el Código General del Proceso en su canon 365 regula la condena en costa, veamos: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ” Con base en lo anterior, partiendo del criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 19 de julio de 2019, se colige que para la imposición de condena en costas debe existir una ponderación sobre posibles conductas temerarias o de mala fe de las partes.

Providencia que por su pertinencia en el presente asunto se transcribe a continuación en un extracto: “…Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas ” En el presente caso, en lo que respecta a la actividad judicial propiamente dicha, no se observa que las partes hayan empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses, razones suficientes para confirmar el numeral cuarto de la providencia impugnada en cuanto no condenó en costas a la parte vencida.

En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó la devolución de los dineros obtenidos de buena fe y no condenó en costas a la parte accionada. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR