Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante IPS CLINICA SALUD FLORIDA S.A. Demandada UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Firmeza (2016). Pagos no salariales (conceptos nuevos en el recurso de apelación). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que decidió lo siguiente1:

PRIMERO. NIÉNGASE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDÉNASE en costas de la primera instancia a la parte demandante. FÍJASE para el efecto las agencias en derecho en un porcentaje del uno por ciento (1%) del valor de las pretensiones denegadas.

TERCERO. En firme la presente sentencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor en los sistemas digitales dispuestos para el efecto.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir RCD 2019-02017 del 24 de septiembre de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) expidió la resolución RDO 2021-00137 del 15 de marzo de 2021, en la que liquidó a cargo de la demandante los aportes al sistema de seguridad social por mora e inexactitud para los periodos de enero a diciembre de 2016 por valor de $72.759.174, y la sancionó por esta última conducta por valor de $39.509.684.

La demandante presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la resolución RDC 2021-01783 del 8 de octubre de 2021, en el sentido de reducir el monto de los aportes a un valor de $64.126.274 y la sanción a un valor de $36.227.1442.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 Samai del Tribunal. Índice 22. 2 Los actos administrativos pueden consultarse en el Samai. Índice 29. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3:

2.1. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones No. RDO-2021-00137 del 15 de marzo de 2021 y RDC-2021-01783 del 08 de octubre de 2021, ORDENANDO que no produzca efectos jurídicos. 2.2. Como restablecimiento del derecho que se declare que mi poderdante no está obligado a realizar aportes o modificaciones de los periodos fiscalizados. 2.3.

De manera subsidiaria, como restablecimiento del derecho se declare la firmeza del periodo fiscalizado y la caducidad de la acción sancionatoria. A los anteriores efectos, la IPS demandante invocó como violados los artículos 2, 6, 29 y 363 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011. Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1.

Firmeza de las autodeclaraciones Sostuvo que las autodeclaraciones de 2016 adquirieron firmeza en el 2018, atendiendo la fecha de notificación del requerimiento especial. Además, como las contribuciones parafiscales eran de naturaleza periódica, las planillas se tornaban inmodificables después de 2, 3 o 5 años, dependiendo de la conducta.

Explicó que el artículo 714 del Estatuto Tributario se refiere a la firmeza de las liquidaciones privadas y a la oportunidad de iniciar la fiscalización de la conducta de inexactitud, e indicó que la entidad tiene el término de 2 años para emitir el requerimiento especial, que para el caso concreto es el requerimiento para declarar y/o corregir.

También reseñó que el artículo 717 contempla el término de 5 años para investigar la omisión y mora. Adujo que el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 debía aplicarse en armonía con la norma tributaria, de manera que la expedición del requerimiento de información o el pliego de cargos debía darse dentro del plazo de los 5 años siguientes a la comisión de la conducta de omisión. Así, como el pliego de cargos se equipara al requerimiento de información, la administración cuenta con 6 meses para emitir el siguiente acto, es decir, la resolución sanción. Resaltó que en el proceso de determinación no existía término para que la UGPP profiriera el requerimiento para declarar y/o corregir, de manera que la aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, sería confiscatoria, pues si la administración, en el año 2018 requiere información sobre el período 2013, estaría facultada para emitir el siguiente acto en cualquier tiempo, es decir, que «fácilmente y a su arbitrio podría emitir el Requerimiento para Declarar o Corregir dentro de los siguientes 3 o 4 años, según lo acostumbrado, en consecuencia, para el aportante serían nueve (9) años de interese a la tasa más alta de usura» De manera que, la demandada no podía valerse de los errores que el legislador tuvo en la expedición de la Ley 1607 de 2012, «quien equipara el Pliego de Cargos con el requerimiento, confundiendo un requerimiento especial con un acto de trámite» salvo en los casos que se sancione por mora y omisión, pues «los cinco (5) años de la liquidación de aforo se homologarían con los cinco (5) años de la competencia de la (…) -UGPP- para iniciar la acción de determinación por las conductas de mora u omisión».

Con todo, en este asunto la entidad perdió la oportunidad para adelantar el proceso de fiscalización. 3 Samai del Tribunal. Índice 3. Expediente digital. 01 PrimeraInstancia. C01Principal. 3_250002337000202200106001 expedientedigidemanday20220222123519_T132997135940676010.zip. 03. DEMANDA03112021_151337.pdf. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que la Ley 1819 de 2016 amplió a 3 años el término de firmeza de las declaraciones tributarias del artículo 714 del Estatuto Tributario, no obstante, como en este caso se discutían los períodos de 2016, debía aplicarse la norma anterior, por lo que la UGPP contaba con 2 años para expedir el requerimiento para declarar y/o corregir, so pena que las planillas se tornaran inmodificables a partir de enero a diciembre de 2018, esto teniendo en cuenta la conducta de inexactitud imputada.

Sobre este asunto, destacó la importancia en la aplicación de precedentes judiciales en los que presuntamente se decidieron casos similares al presente4. 2. Novedades A su juicio, la administración estableció deudas sin atender la existencia de vacaciones, incapacidades, licencias y días realmente laborados; períodos durante los cuales las obligaciones a cargo del empleador son inexistentes, como ocurre, por ejemplo, con los aportes al sistema de riesgos laborales, según el artículo 19 del Decreto 1772 de 1994.

También explicó que el auxilio económico que se reconoce durante las incapacidades no tiene connotación salarial y, por ende, tampoco integra la base de cotización de los aportes para SENA, ICBF y CCF5. Además, en los casos de incapacidad por riesgo laboral, los aportes a pensión y salud que le corresponden al empleador los debe asumir la ARL, de manera que debían valorarse los comprobantes de pago y el reporte de la novedad en la PILA. 3.

Principio de correspondencia Indicó que, si bien la UGPP contaba con la facultad para modificar la declaración privada de los aportes, su actuación se encontraba limitada por el principio de correspondencia; no obstante, entre las autoliquidaciones de enero a diciembre de 2016 y el requerimiento para declarar y/o corregir, existieron notables diferencias que conllevaron la vulneración del aludido principio y, en consecuencia, la nulidad de la actuación. Las incongruencias fueron: i) la modificación del IBC declarado y reportado en las nóminas; ii) el desconocimiento de novedades, iii) aplicación indebida del artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para los trabajadores que disfrutaron vacaciones; iii) no tuvo en cuenta los pagos realizados mediante pilas; iv) la inclusión en la base de cotización de emolumentos como herramientas de trabajo, conceptos no prestacionales, viáticos, entre otros; v) tomar de la contabilidad pagos que de ninguna manera integran el IBC y el IBL. 4.

Modificación del ingreso base de cotización Afirmó que determinó correctamente el IBC, para lo cual incluyó el 100% de los pagos por sueldo, las horas extras, comisiones, bonificaciones salariales y todos aquellos previstos en el marco legal. Así mismo, las incapacidades, las vacaciones, retroactivos, horas extras, y demás novedades, se trataron conforme a las normas que regulan la materia.

Por otro lado, respecto de los pagos no constitutivos de salario, se incluyó en la base aquella parte que superó el tope del 40% del total de la remuneración. 4 Citó la sentencia del 15 de agosto de 2016,expediente 25000-23-27-000-2012-00524-01 del Consejo de Estado, Sección Cuarta sin identificar magistrado ponente, así como las sentencia C-250 de 2012 y C-634 de 2011, y varios pronunciamientos de juzgados administrativos. 5 Citó el concepto del Ministerio de Salud y de la Protección Social 236602 de 2009.

Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pese a lo anterior, la demandada modificó el IBC a fin de declarar inexactitudes que no corresponden a la realidad, alterando los días efectivamente laborados y el valor recibido como salario, lo que generó un incremento en la obligación. 5.

Pagos no salariales. Inclusión 100% Reprochó que la entidad incluyera en la base conceptos como la reparación de equipos, atención de urgencias, laboratorio clínico y recuperación, los cuales fueron entregados por mera liberalidad y se trataban de costos y gastos en la atención de una comunidad específica, es decir, su finalidad era ajena al beneficio de los empleados por no enriquecían su patrimonio, sino que era para desempeñar la labor.

Dichos conceptos se asemejaban a los gastos de representación que prescribe el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, comoquiera que no tenían relación directa con el esfuerzo de cada empleado. En ese sentido, solicitó que se recalculara el IBC y esos valores fueron ajustados al límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Advirtió que en los actos acusados no se indicó las razones por las cuales la administración concluyó la inclusión de los pagos señalados, lo que implicó la vulneración a la defensa y debido proceso de la IPS. Además, se indicó que se reportaron en la nómina, lo cual no es cierto. Afirmó que los 3 últimos emolumentos no se originan de la relación laboral.

En todo caso, las dudas sobre su naturaleza debían ser resueltas por la jurisdicción laboral, pues las funciones de la UGPP se limitaban a la fiscalización y determinación de los aportes al sistema de la protección social y solicitó tener en cuenta el Acuerdo 1035 de 2015 expedido por la demandada a efectos de sujetar las bonificaciones no salariales al 40%.

Resaltó que, en ningún momento el legislador otorgó la competencia a la UGPP para definir a efectos de una relación laboral, que constituye o no salario. 6. Interpretación errónea de la norma. Pagos que no constituyen salario Señaló que la UGPP partió de la base errada de que “todo pago que reciba un trabajador es salarial” y que los conceptos de auxilio de transporte, medios de transporte y compensación flexible no debían integrar la base de cotización, ni siquiera en el excedente del 40%, por tratarse de pagos que en nada beneficiaban a los empleados, sino que eran destinados al desarrollo de sus actividades, lo cual también debía analizarse a la luz del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo. 7.

Extralimitación de funciones Reseñó que la demandada se extralimitó en sus funciones al i) determinar la naturaleza salarial de factores económicos a efectos de determinar la base gravable de los aportes, lo cual era exclusivo de los jueces laborares; ii) desconocer los pactos de desalarización suscritos en los contratos de trabajo; y iii) pasar por alto que los pagos que eran por mera liberalidad.

Solicitó que en este caso se aplicara el precedente de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 8 de julio de 20106, así como decisiones de los tribunales en las que se resolvieron casos similares al presente. 6 Expediente 17329, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente7: Frente al primer cargo explicó que, según el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, tiene 5 años para iniciar las acciones de fiscalización y determinación de los aportes parafiscales, lo cual ocurrió con la notificación del requerimiento de información el 31 de octubre de 2018, dentro del plazo legal, ya que los períodos objeto de revisión fueron de enero a diciembre de 2016.

Adujo que para este caso era inaplicable el artículo 714 del Estatuto Tributario porque su contenido reñía con la naturaleza de las contribuciones parafiscales, en la medida que contemplaba actuaciones que no fueron previstas para ese tipo de obligaciones. Además, la Constitución Política, la jurisprudencia y la doctrina eran concordantes en cuanto a que las acciones que involucran el recaudo de sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable (como la seguridad social), no era viable aplicar el fenómeno extintivo de la prescripción a la acción de cobro de los aportes.

Agregó que ni siquiera con la expedición de la Ley 1607 de 2012 el legislador previo que las planillas adquirieran firmeza, por el contrario, dispuso el término de 5 años para iniciar las acciones sancionatorias y de determinación, lo que debía ser entendido como un plazo de caducidad. Puso de presente que, si bien el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 estableció que la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conjuntamente, deben ejercer las tareas de control de liquidación y pago de los aportes al sistema de la protección social, la UGPP goza de un procedimiento especial, el cual ha venido desarrollando.

Destacó la aplicación inmediata del término previsto en la Ley 1819 de 2016 por mandato del artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Así mismo, los precedentes jurisprudenciales citados por la demandante analizaron períodos diferentes al discutido aquí y en los cuales no existía norma especial. Agregó que la ausencia legal de un término para proferir el requerimiento para declarar y/o corregir no vulneraba los derechos al debido proceso, confianza legítima, seguridad jurídica al liquidarse intereses a la tasa más alta de usura, pues la imposición de los mismos solo tenía origen en las conductas de omisión, mora e inexactitud, pues eran éstas las que conllevaban a la generación de los mismos hasta tanto no se pagaran completamente los aportes, pero no por el tiempo que se tomara la administración en emitir dicho acto.

En cuanto al segundo cargo “ajuste sin tener en cuenta las novedades” informó que dicho argumento no fue planteado en el recurso de reconsideración. Al margen de ello, la dinámica para determinar el IBC fue correcta, toda vez que tomó los pagos salariales y la información de nómina reportada por la actora, así mismo, excluyó los valores por incapacidad, vacaciones y suspensiones al momento de liquidar las contribuciones al sistema de riesgos profesionales. 7 Samai del Tribunal.

Índice 12. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al tercer cargo precisó que tanto el requerimiento para declarar y/o corregir como la liquidación oficial se sujetaron a los mismos hechos y períodos.

Además, los valores y ajustes no se incrementaron entre una y otra actuación, por el contrario, para la base de cotización se tomó lo informado en la nómina y contabilidad de la IPS y se aplicaron las normas correspondientes. Resaltó que en ningún momento la entidad desmejoró la situación al aportante en las diferentes instancias del proceso de fiscalización. Sobre el cuarto cargo “modificación del valor del ingreso base de cotización” expresó que no fue planteado en el recurso de reconsideración. No obstante, señaló que el ejercicio desplegado por la entidad para la determinación de la base gravable fue el correcto, al tomar la información de nómina aportada por la misma demandante.

En lo referente al quinto cargo “pagos no salariales. Inclusión al 100%” sostuvo que tampoco fue indicado con el recurso de reconsideración. Aun así, señaló que los conceptos: consulta de urgencias, recuperación, laboratorio clínico en general y reparación de equipos de rayos x, fueron tratados como pagos de carácter salarial debido a la inexistencia de pruebas que sustentaran su desalarización, pues se tratan de pagos que retribuyen la labor contratada.

En todo caso, la entidad tomó la información de la nómina de manera correcta para establecer la base de cotización. Frente al sexto cargo puntualizó que el concepto de auxilio de transporte especial, legal y/o extralegal fue excluido de la base de cotización por tratarse de una herramienta de trabajo, tal como se observa en el acto que resolvió el recurso de reconsideración. Explicó que, luego de verificar las planillas, no se encontraron pagos que debieran ser aplicados y dieran lugar a la modificación de los ajustes por ese concepto.

Reiteró que los aportes obedecieron a la información reseñada en la nómina de la demandante y la naturaleza de los conceptos allí reportados. A su vez, la compensación flexible si bien se tomó como un pago no salarial debía sujetarse al límite del 40% al evidenciarse que se trataba de un reconocimiento ocasional de acuerdo con el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo.

En lo atinente al séptimo cargo indicó que, por disposición de la Ley 1151 de 2007, la UGPP cuenta con las facultades de fiscalización y determinación de los aportes al sistema de seguridad social, así como solicitar de los empleadores, beneficiarios y demás actores que estime conveniente, la información necesaria para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones definidas por la ley.

Así mismo, le fueron asignadas competencias para interpretar cláusulas contractuales a fin de establecer los conceptos que son o no salariales, y en ejercicio de esa facultad, calculó el IBC según las normas vigentes, concediendo las respectivas oportunidades para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Agregó que, en las providencias citadas como precedentes en la demanda se analizaron y decidieron situaciones diferentes a la aquí discutida.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda por lo siguiente8: 8 Samai del Tribunal. Índice 22. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Firmeza Sostuvo que la norma aplicable era la Ley 1607 de 2012, que entró en vigencia el 26 de diciembre de ese mismo año y que estableció que la demandada tenía 5 años para notificar el requerimiento de información en los procesos de determinación, siendo improcedente acudir a lo dispuesto en el artículo 714 del Estatuto Tributario. Dicho plazo debía contarse desde el momento en que se presentó la autodeclaración de aportes o desde que se tenía la obligación de hacerlo y fue omitido, de manera que como los períodos fiscalizados eran de 2016, aún no había operado la firmeza. 2.

Novedades Consideró que la dinámica empleada por la administración para el cálculo de los aportes fue la correcta, en la medida que tomó los pagos salariales y excluyó de la base los valores por incapacidad, vacaciones y suspensiones para el subsistema de riesgos laborales; sin embargo, el ajuste se generó al comparar el aporte liquidado con los pagos realizados en la PILA, los cuales fueron inferiores, dando como resultado sumas por inexactitud. 3.

Principio de correspondencia Adujo que el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial se circunscribieron a los mismos hechos, pues fiscalizaron los períodos de enero a diciembre de 2016. A esto se suma que no se incrementaron los valores a pagar entre uno y otro acto. 4. Determinación del IBC Estimó que la UGPP no modificó la información reportada por la demandante en la nómina ya que utilizó las mismas cifras.

Lo que ocurrió fue que la IPS no tuvo en cuenta todos los pagos salariales y no salariales reportados en su nómina y contabilidad para establecer correctamente la base de cotización, cancelando así aportes inferiores a los que legalmente correspondía. 5. Pagos no salariales Constató que las novedades de sueldo, compensación flexible y otros pagos no detallados en nómina, fueron incluidos el IBC de acuerdo con lo reportado en la nómina de la demandante.

De manera que el cálculo se estableció tomando dichos valores. Esto le permitió concluir que el cálculo realizado por la administración fue correcto, toda vez que se tomaron los pagos salariales y los que no lo eran quedaron sujetos a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, por lo que el ajuste se generó al comparar el aporte liquidado con los pagos realizados en la PILA, que para esos casos fueron inferiores. 6.

Interpretación errónea de la norma que regula la materia Reiteró que al cotejar la información reportada en la nómina de la demandante podía evidenciarse que la UGPP no modificó los valores reportados, por el contrario, esos valores fueron utilizados para determinar los aportes. Fue la IPS quien omitió tener Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuenta todos los pagos salariales y no salariales al momento de establecer la base de cotización, lo que generó un pago inferior a los que legalmente le correspondía. Puso de presente que, según las observaciones expuestas en el Excel anexo a la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, el auxilio de transporte legal y/o extralegal, así como los medios de transporte, se excluyeron del cálculo de los aportes, mientras que la compensación flexible se tomó como un pago de carácter no salarial susceptible al cálculo del 40% al evidenciarse que su reconocimiento es ocasional. 7.

Extralimitación de funciones Señaló que a la demandada le fueron asignadas competencias específicas con las cuales goza de autonomía e independencia frente a la jurisdicción para interpretar cláusulas contractuales a fin de establecer si los pagos son o no salariales, para la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación de las contribuciones parafiscales. 8.

Condena en costas Condenó en costas a la demandante y fijó las agencias en derecho en el 1% de las pretensiones denegadas. Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia de primera instancia por lo que pasa a exponerse9: 1. Firmeza Expuso que el artículo 178 de Ley 1607 de 2012 debía interpretarse en armonía con el Estatuto Tributario, de manera que los 5 años que establecía dicho artículo hacían referencia exclusivamente a la conducta de omisión y mora.

Insistió en que el requerimiento de información debe equipararse con el pliego de cargos, por lo que, en el proceso sancionatorio, la UGPP cuenta con 6 meses para expedir el siguiente acto, es decir la resolución sanción. No obstante, en el proceso de determinación advirtió la inexistencia de plazo para la emisión del requerimiento para declarar y/o corregir.

De conformidad con lo anterior, refiere que la aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 sería una actuación confiscatoria ante la ausencia de un término o plazo para que la entidad pueda iniciar el proceso de fiscalización, de manera que, si la UGPP en el 2018 requiere información por el período 2013, interrumpiendo con ello la caducidad de su actuar, «estaría facultada por la ley para emitir el siguiente acto dentro del proceso de determinación en cualquier tiempo, es decir que, fácilmente y a su arbitrio podría emitir el Requerimiento para Declarar o Corregir dentro de los siguientes 3 o 4 años, según lo acostumbrado; en consecuencia, para el aportante serían nueve (9) años de intereses a la tasa más alta de usura».

Afirmó que la UGPP no podía valerse de los errores del legislador, «quien equipara el Pliego de Cargos con el Requerimiento de Información, confundiendo un requerimiento especial con 9 Samai del Tribunal. Índice 25. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un acto de trámite», lo que a su vez conllevaba la inaplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, salvo que en esos actos se sancionaran conductas de mora y omisión, pues en esa situación los 5 años de la liquidación de aforo se homologarían con los 5 años de la competencia de la entidad para iniciar la acción de determinación por dichas conductas.

Precisó que, más allá de la caducidad de la acción de fiscalización, el pilar de la demanda se refería a la firmeza de las autodeclaraciones dada la naturaleza tributaria de las contribuciones al sistema de seguridad social, las cuales eran de períodos mensuales y su pago se daba mediante las planillas. 2. Base de cotización Sostuvo que era improcedente la inclusión en el IBC de pagos por conceptos de «rodamiento, auxilio no salarial y demás emolumentos ocasionales, así como vacaciones, incapacidades, manutención, pasajes aéreos y terrestres, bonos de transporte y alimentación, auxilios médicos y gastos de representación», puesto que no constituían salario en los términos del artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo.

Sumado a esto, el límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, no tuvo por finalidad modificar el ingreso base de cotización de los aportes, pues solo debía incluirse el salario y no los conceptos desalarizados. Precisó que, de conformidad con el artículo 742 del Estatuto Tributario, las decisiones de la administración deben fundarse en hechos probados, como lo son los pactos de desalarización que la demandada no aceptó, y en su lugar, optó por darle un valor salarial a todos los conceptos que estimo, con la única finalidad de aumentar la base de cotización. Agregó que, toda duda debía resolverse a favor de los administrados por mandato del artículo 745 ibidem.

Oposición a la apelación La demandada guardó silencio. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público10 solicitó confirmar la sentencia apelada, para lo cual expuso que la entidad, en el ejercicio de sus competencias, notificó el requerimiento de información para los períodos de enero a diciembre de 2016 dentro del término de los 5 años que dispuso la Ley 1607 de 2012, por ende, no operó la firmeza alegada por la demandante.

Destacó que la demandada cuenta con la facultad de interpretar las normas laborales para efectos de determinar la completa y oportuna liquidación de los aportes. Señaló que la UGPP liquidó los aportes con base en los salarios, excluyendo así las incapacidades, vacaciones y suspensiones, sin embargo, los ajustes se generaron al comparar lo pagado con lo legalmente debido, lo que generó la inexactitud.

Agregó que tampoco se desconoció la información reportada en la nómina, sino que fue la demandante quien pasó por alto la totalidad de los pagos al momento de establecer el IBC, generando con ello montos inferiores a los que le correspondían. 10 Samai. Índice 21. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, el auxilio de transporte fue reconocido como herramienta de trabajo y excluido de la base.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Le corresponde a la Sección11 decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de nulidad de las resoluciones RDO 2021-00137 del 15 de marzo de 2021 y RDC 2021- 01783 del 8 de octubre del mismo año, mediante las cuales la UGPP determinó a cargo de la IPS los aportes al sistema de seguridad social por los períodos de enero a diciembre de 2016 por mora e inexactitud y la sancionó por esta última conducta.

En consecuencia, los cargos a resolver en esta instancia corresponden a la firmeza de las declaraciones privadas y la inclusión en el ingreso base de cotización de pagos no salariales, comoquiera que los demás cargos de nulidad planteados en la demanda no fueron objeto del recurso de apelación, pese a que fueron resueltos desfavorablemente en la sentencia de primera instancia. Análisis del caso concreto 1.

Firmeza. Caducidad de la acción de fiscalización La demandante señala que el artículo 178 de Ley 1607 de 2012 debía interpretarse en armonía con el Estatuto Tributario, de manera que los 5 años que establecía dicha norma hacían referencia exclusivamente a la conducta de omisión y mora. Expuso que de conformidad con el citado artículo las acciones sancionatorias y de determinación iniciaban con el requerimiento de información, que era el equivalente al pliego de cargos en el proceso sancionatorio, y dentro de los 5 años siguientes a la comisión de la conducta.

Sin embargo, no se dispuso término alguno para la emisión del requerimiento para declarar y/o corregir. De conformidad con lo anterior, la actuación demandada no podía fundamentarse en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, pues sería confiscatorio ante la ausencia del término o plazo dentro del cual la entidad pueda iniciar el proceso de determinación, lo que generaría a su vez la causación de intereses a la tasa más alta de usura.

Afirmó que la UGPP no podía valerse de los errores del legislador y equiparar el pliego de cargos con el requerimiento de información, lo que a su vez conllevaba la inaplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, salvo que en esos actos se sancionaran conductas de mora y omisión, pues en esa situación los 5 años de la liquidación de aforo se homologarían con los 5 años de la competencia de la entidad para iniciar la acción de determinación para esas conductas.

Precisó que, más allá de la caducidad de la acción de fiscalización, el fundamento de la discusión era la firmeza de las autodeclaraciones dada la naturaleza tributaria de las contribuciones al sistema de seguridad social, las cuales son mensuales y su pago se daba mediante la PILA. 11 El magistrado Luis Antonio Rodríguez presentó manifestación de impedimento (índice 31 de Samai), la cual fue negada en auto del 23 de octubre de 2025, (índice 37 de Samai).

Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Previo abordar el fondo del asunto, se pone de presente que la apelante no discute la fecha de presentación de las autoliquidaciones de los períodos fiscalizados, sino que sus argumentos se dirigen a cuestionar la aplicación de la norma vigente sobre la materia.

Además, se precisa que la apelante presenta ideas contradictorias, pues inicialmente dice que el requerimiento de información es equivalente al pliego de cargos, pero en párrafos siguientes dice que no puede hacerse dicha comparación. Así las cosas, en primer lugar, se debe precisar que esta Sección12 ya analizó el fenómeno de la firmeza de las autoliquidaciones presentadas con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

Al efecto, se consideró que las leyes que regulan las formas para reclamar derechos deben aplicarse hacía el futuro una vez sean promulgadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188713, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. Por lo anterior, la Sección fijó su criterio en el sentido que « aunque las actuaciones tendientes a la determinación oficial hubiesen iniciado bajo la Ley 1607 de 2012, el término de caducidad que debe observar la autoridad para iniciar el procedimiento de revisión de las autoliquidaciones de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, es el previsto en el artículo 714 del ET si la declaración, o la última corrección, se presentó con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, fecha de entrada en vigor de la Ley 1607 de 2012, la cual dispuso un nuevo término que alcanza tanto a las situaciones de omisión de la afiliación, como a las de inexactitud en la autoliquidación o las infracciones que corresponda.14» En ese contexto, es claro el criterio según el cual resulta aplicable a las planillas de autoliquidación de las contribuciones al Sistema de la Seguridad Social y Parafiscales el Estatuto Tributario, siempre y cuando éstas hayan sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012.

La mencionada Ley 1607 de 2012, al determinar la competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, en su artículo 178 parágrafo segundo, dispuso que la entidad podría iniciar las acciones de determinación de los aportes dentro de los 5 años siguientes contados desde el momento de ocurrencia de la conducta fiscalizada.

Así dice la norma:

ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras (…)

PARÁGRAFO 2 o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.

En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida. 12 Sobre la firmeza de períodos de 2013 en adelante se pueden consultar las sentencias del 27 de abril, 31 de agosto de 2023, y 11 de octubre de 2023; exps 27118, 26697 y 26709, respectivamente, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Así como el fallo del 24 de octubre de 2022, exp 26538, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y del 11 de agosto de 2025, exp 29735, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello en la que se expusieron los mismos argumentos de apelación. 13 ARTICULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

(…) 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de agosto de 2021, exp 25086, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comoquiera que los períodos fiscalizados son de 2016 debía observarse el término dispuesto en la mencionada Ley 1607 de 2012, tal como lo hizo el Tribunal, sin que sea necesario referirse a los argumentos expuestos en los recursos de apelación sobre el artículo 714 del Estatuto Tributario y una interpretación integral puesto que la norma especial es clara sobre el término que tiene la UGPP para adelantar las acciones de determinación para todas las conductas, esto es inexactitud, mora u omisión. 2.

Pagos no salariales Con la presentación de la demanda la IPS reprochó que la entidad tratara como pagos salariales conceptos que no lo eran, tales como «reparación de equipos, atención de urgencias, laboratorio clínico y recuperación»15, los cuales se entregaban para el correcto desempeño de las labores encomendadas. En su lugar, la UGPP debía sujetarlos al límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, igual tratamiento solicitó para las bonificaciones no constitutivas de salario16.

En la demanda también se refutó que la demandada tomara los pagos por «auxilio de transporte legal y/o extralegal», «medios de transporte» y «compensación flexible», dentro del mencionado límite, comoquiera que se trataban de reconocimientos que no beneficiaban económicamente a los trabajadores, sino que eran destinados también al desarrollo de sus labores.

El Tribunal negó la prosperidad de dichos argumentos, considerando que la UGPP tomó la información de nómina aportada por la misma demandante, de ahí que la dinámica en el cálculo de los aportes fuera la correcta. Así mismo, puso de presente que el auxilio de transporte legal y/o extralegal, y los medios de transporte, se excluyeron del cálculo de la base de cotización; mientras que la compensación flexible se tomó como un pago de carácter no salarial susceptible al cálculo del 40% al evidenciarse que su reconocimiento es ocasional.

Ahora bien, en el recurso de apelación la parte actora refutó la inclusión en el IBC de los pagos por «rodamiento, auxilio no salarial y demás emolumentos ocasionales» (…) «manutención, pasajes aéreos y terrestres, bonos de transporte y alimentación, auxilios médicos y gastos de representación». A su vez, señaló que, según el artículo 742 del Estatuto Tributario, las decisiones de la administración deben fundarse en hechos probados, como lo son los pactos de desalarización que la entidad no aceptó, y que toda duda debía resolverse a favor de los administrados por mandato del artículo 745 ibidem.

Al respecto, lo primero a advertir es que la Sección encuentra que los reproches propuestos en el recurso de apelación son argumentos nuevos puestos en consideración sólo en segunda instancia pues en la demanda, el debate se planteó respecto de la naturaleza y el tratamiento de los conceptos «reparación de equipos», atención de urgencias», «laboratorio clínico», «recuperación» «auxilio de transporte legal y/o extralegal», «medios de transporte» y «compensación flexible», y no sobre los ítems reseñados en el inciso anterior, los cuales son emolumentos totalmente diferentes a estos.

Así, considerando la extensa jurisprudencia de esta corporación que ha señalado que para garantizar del debido proceso de las partes no le es permitido la inclusión de argumentos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial 15 Página 36 del PDF de la demanda. 16 Página 44 del PDF de la demanda. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sede de apelación17, la Sección se abstendrá de pronunciarse sobre los conceptos señalados en el recurso de apelación y no en la demanda, comoquiera que, se reitera, se tratan de aspectos nuevos no planteados desde el inicio del debate.

Además, se observa que la apelante no se refirió en manera alguna a los conceptos que sí planteo en la demanda, por lo que la Sección se abstendrá de analizarlos conforme el principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Respecto a la inclusión en el ingreso base de cotización de novedades como las vacaciones e incapacidades, se advierte que ello fue planteado en la demanda bajo el argumento de que la UGPP no tuvo en cuenta el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 y el artículo 19 del Decreto 1772 de 1994 pero que, en la apelación, la IPS invocó el desconocimiento de los artículos 742 y 745 del Estatuto Tributario, los cuales no fueron expuestos desde el inicio del debate, por lo que no serán objeto de análisis en esta instancia. En todo caso, del recurso de apelación se advierte que la apelante no presentó ningún reparo puntual contra la sentencia de primera instancia que señaló que una vez revisado el cálculo hecho por la demandada se evidenció que «no se incluyó el valor de la incapacidad, vacaciones y suspensiones para liquidar aportes a riesgos laborales», sino que se limitó a señalar que estos pagos no constituyen salario según lo establecido en el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo sin identificar los trabajadores respecto a los cuales planteaba dicho reproche, lo que permitiría estudiar si se incurrió en el reparo alegado.

Al respecto, debe recordarse el criterio de la Sección conforme al cual «quien pretende la declaratoria de nulidad de la liquidación oficial, debe probar en sede jurisdiccional, la realidad de los hechos descritos en las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social, así como las irregularidades en la conformación de la base gravable en las que haya podido incurrir la UGPP18” lo cual tiene sustento en que «la carga de la prueba también recae principalmente en el administrado, puesto que, tal y como sucede en el trámite administrativo, se encuentra en mejor posición para demostrar la veracidad de los hechos que plasmó en la declaración privada»19.

Comoquiera que ninguno de los asuntos propuestos por la demandante en el recurso de apelación prosperó, se debe confirmar la sentencia de primera instancia. Condena en costas No habrá pronunciamiento frente a la condena en costas en primera instancia, toda vez que no se apeló esa decisión. En cuanto a la condena esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso) y según el criterio mayoritario de la Sección contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 202520, como se confirmó la sentencia dictada por el a quo, procede condenar en costas en segunda instancia a la apelante por concepto de agencias en derecho, las cuales se tasan en un (1) SMMLV.

Por tanto, se ordenará al Tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. 17 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de abril de 2021, exp 25427, reiterada en sentencia del 21 de agosto de 2025, exp 29830, ambas con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de agosto de 2021, exp.24735, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en sentencia del 18 de septiembre de 2025, exp 29813, M.P: Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta Sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente No. 19747, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 20 Exp 28292, M.P. Wilson Ramos Girón Radicado: 76001-23-33-000-2022-00592-01 (29590) Demandante: IPS Clínica Salud Florida S.A.S. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena, pues en el expediente no se verifica su causación en sede de apelación, según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 30 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2. Condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante.

En consecuencia, ordenar al Tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador