25000234100020120060601 — Consejo de Estado

Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de Voto Consejero de Estado: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación núm.: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Actor: Constructora Social Caribeña Ltda. Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (en adelante MADS) De manera respetuosa me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala por las razones vertidas en la ponencia que fuera improbada presentada por el suscrito el 1 de agosto de 2019: I. Planteamiento El planteamiento esgrimido en el proyecto puesto a consideración de la Sala fue el siguiente: Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad de las disposiciones que el demandante acusa, observo que, mientras que el MADS afirma que el suelo sobre el cual se encuentra el inmueble de la demandante es rural por hacer parte de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá y que por ello no es procedente la compensación ambiental deprecada, el demandante es de la posición de que su predio es urbano, de acuerdo con las pruebas que reposan en el plenario, y que, aun cuando se encuentre parcialmente en la zona de reserva, debe serle reconocida la compensación a que se ha aludido.

Bajo tales premisas, correspondía analizar los siguientes problemas: en primer lugar, tendrá que determinar si es cierto que el predio es urbano o rural; luego de dilucidar Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal aspecto, tendrá que referirse a si es cierto que la totalidad del inmueble se encuentra afectado por la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá. De responderse afirmativamente los anteriores interrogantes la Sala debía determinar si es nulo el acto administrativo por medio del cual se negó la compensación por afectación ambiental del predio de la actora.

II. Del uso del suelo del predio objeto de este proceso En el acervo probatorio obrante en el expediente se destaca lo siguiente: De una parte, el Acuerdo No. 105 de 1959 incorporó el barrio San Rafael al plan general de la ciudad, en su artículo 1° que indica, en lo pertinente: “Artículo 1°.- Incorpóranse dentro del plan general de la ciudad los barrios “Prado Dorado”, “Altarima Chiquita”, “Altamira Grande”, “La Gloria”, “La Glorieta” (alta y baja), “El Quindío”, “San Rafael”, “El Pinal”, “El Laurel”, “El Minuto de Dios” y “San Vicente”.

La Oficina de Planificación procederá a dar las autorizaciones del caso a la Oficina de Catastro para la colocación de las placas de nomenclatura en la totalidad de estos barrios”. (Subrayas mías). Mediante Resolución No. 9810104 del 12 de mayo de 1998 se resolvió aprobar la modificación del Proyecto General y conceder la Licencia de Urbanismo para el Desarrollo Urbanístico Residencial denominado Urbanización San Rafael Sur Oriental, expedido por la Curaduría Urbana No. 1 del Distrito, y en su parte considerativa se consignó: “Que la Urbanización “San Rafael Sur Oriental” contenida dentro de los linderos del plano de loteo US 28/4 se encuentra incorporada, incluyendo las Manzanas objeto de Licencia al perítmetro urbano y de servicios, según el Acuerdo 105 de 1959 y regularizada según las normas del Acuerdo 30 de 1961”1.

También se advierte que la Secretaría de Planeación Distrital, mediante oficio identificado con número 2-2012-06390 (radicado inicial 1-2012-04420) del 14 de febrero de 2012, manifestó: “En atención a su solicitud de “SOLICITO SE ME CERTIFIQUE SI EL LOTE CORRESPONDIENTE AL PROYECTO URBANÍSTICO SAN RAFAEL SUR ORIENTAL SE ENCUENTRA UBICADO AL INTERIOR DEL AREA URBANA DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C., Y SI ESTE PREDIO ES URBANO URBANIZABLE” del predio con CHIP AAA0163NLTO, le informamos que, consultado el Sistema de 1 Folios 150 a 168 del Anexo número 1.

Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Información Urbana SINU-POT y el archivo general de esta Secretaría, se verificó que dicho predio corresponde a la nomenclatura CR 18 ESTE No. 61-76 SUR, se ubica en un predio de mayor extensión denominado “URBANIZACIÓN SAN RAFAEL SUR ORIENTAL”, cuenta con plano urbanístico US 28/4 aprobado bajo la Resolución 30 del 01 de enero de 1961, sin embargo, según el sistema de información a la fecha no se ha llevado a cabo en su totalidad el desarrollo del mismo.

(Plano: Localización predio sistema de información de norma urbana SINU-POT) De acuerdo a las normas urbanísticas y arquitectónicas vigentes, se trata de un predio urbanizable no urbanizado, al cual le aplican las normas del Plan de Ordenamiento Territorial, correspondientes al Tratamiento de Desarrollo según lo reglamentado en el Decreto 327 de 2004”.

De lo anterior se colige que la Urbanización San Rafel Sur Oriental es un predio incorporado al plan general de la ciudad desde 1959, que además se encuentra dentro del perímetro urbano de la ciudad, de acuerdo con la resolución expedida por la Curaduría Urbana No. 2, y que le aplican las normas previstas en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital (en adelante POT) y del Decreto 327 de 2004, por medio del cual se reglamenta todo el desarrollo urbanístico de la ciudad, todo lo cual lleva a concluir que se trata de un predio urbano. En tal escenario, correspondía analizar si su propiedad se afectó por la redilimitación de la zona de reserva a que se ha aludido en los antecedentes de la presente providencia. III.

De la ubicación del predio objeto del presente proceso. Obra en el plenario el oficio No. 2-2006-28160 del 1° de noviembre de 2006, dirigido a la sociedad actora, proferido por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en el cual se afirma que el 18.7% del predio de la accionante se localiza en franja de adecuación, de acuerdo con el análisis realizado del contenido de la Resolución No. 463 de 2005.

Dicho oficio señala textualmente lo siguiente: “Según la delimitación contenida en la Resolución 0463 de 2005, proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la cual se redilimitó la Reserva Forestal Protectora y se sustrajeron algunas áreas que habían sido declaradas como tales en el Acuerdo 30 de 1976, aprobado mediante la Resolución 76 de 1977, del área total de 3.88 Ha.

Del predio San Rafael Sur Oriental, el 18,7% se localiza en Franja de Adecuación y el área restante en Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá”. Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También se encuentra un oficio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por medio del cual se le dio respuesta a la parte actora a un derecho de petición por ella suscrito, en el que se manifiesta que: “[d]e acuerdo con los resultados de la zonificación adoptada por la Resolución 0463 de 2005, la porción del predio que se encuentra al interior de la reserva forestal, aproximadamente el 86%, hace parte de la Zona de Conservación, y el restante 14% hace parte de la Franja de adecuación establecida por la mencionada resolución” 2.

De lo anterior se concluye, entonces, que una porción del inmueble cuyo dominio le pertenece a la sociedad Constructora Social Caribeña, se encuentra en franja de adecuación, y otra en zona de reserva forestal, por lo que, en principio, le asistiría razón al apelante en cuanto a que el Tribunal incurrió en una imprecisión al asumir que todo el predio se encontraba en franja de adecuación. Ahora bien, el Juzgador de Primera Instancia pudo haber concluido que todo el inmueble se encontraba en dicha franja, por la lectura parcial del oficio identificado con número 2-2012-06390 (radicado inicial 1-2012-04420) del 14 de febrero de 2012, emitido por la Secretaría de Planeación Distrital, que es del siguiente tenor: “En atención a su solicitud de “SOLICITO SE ME CERTIFIQUE SI EL LOTE CORRESPONDIENTE AL PROYECTO URBANÍSTICO SAN RAFAEL SUR ORIENTAL SE ENCUENTRA UBICADO AL INTERIOR DEL AREA URBANA DE LA CIUDAD DE BOGOTÁ D.C., Y SI ESTE PREDIO ES URBANO URBANIZABLE” del predio con CHIP AAA0163NLTO, le informamos que, consultado el Sistema de Información Urbana SINU-POT y el archivo general de esta Secretaría, se verificó que dicho predio corresponde a la nomenclatura CR 18 ESTE No. 61-76 SUR, se ubica en un predio de mayor extensión denominado “URBANIZACIÓN SAN RAFAEL SUR ORIENTAL”, cuenta con plano urbanístico US 28/4 aprobado bajo la Resolución 30 del 01 de enero de 1961, sin embargo, según el sistema de información a la fecha no se ha llevado a cabo en su totalidad el desarrollo del mismo.

( ) Sin embargo aunque el plano urbanístico no muestra afectación alguna del predio, el sistema de información de esta secretaria si (sic) arroja una afectación por la 2 Visible a folios 27 a 30 del cuaderno de pruebas. Es importante indicar que el número de radicado y fecha del mismo son ilegibles. Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co franja de adecuación cerros orientales; por este motivo se remite a la Dirección de Ambiente y Ruralidad de ésta (sic) Secretaría, para que la misma indique los lineamientos respectivos y conceptúe sobre la misma.

Consulta absuelta con información suministrada por el Sistema de Información de Norma Urbana- SINU-POT de esta Secretaría, y se enmarca dentro de lo establecido en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.” (Subrayas mías). No obstante, de lo expuesto lo que se desprende es que la Secretaría de Planeación Distrital tan sólo aludió a la existencia de una afectación en franja de adecuación del predio de la actora, sin precisar qué porcentaje se encontraba ubicado allí, circunstancia que no pudo, en manera alguna, conducir al a quo a evidenciar que no existía afectación por la reserva ambiental, máxime si disponía de otros elementos probatorios que podían dar lugar a una conclusión distinta.

Lo anterior también es relevante a la hora de fijar el punto a resolver, como quiera que la demandante no discute nada relacionado con la posibilidad de ejercer sus derechos de propiedad sobre el terreno ubicado en la franja de adecuación, sino que orienta todos sus argumentos a reclamar el reconocimiento de la compensación ambiental por la afectación que recae en su propiedad, dado que la redelimitación de la zona de reserva de los cerrros orientales la cobijó. Sobre este aspecto resulta relevante traer a colación el régimen previsto en la Resolución No. 463 de 2005, interpretada mediante Resolución No. 1582 de ese mismo año, así como lo decidido en la sentencia de acción popular identificada con radicado número 25000-2325-000-2005-00662-03, toda vez que en ellos se indica claramente cuáles son las actividades permitidas tanto en la franja de adecuación como en la zona de reserva forestal propiamente dicha.

En efecto, la Resolución No. 463 de 2005 ordenó la exclusión de 973 hectáreas de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá y creó una franja de adecuación cuyo objetivo era constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación, teniendo en cuenta la realidad del área, la cual se encontraba en un alto grado de degradación e intervención urbanística.

Asimismo, esta resolución dividió el área restante de la reserva forestal en cuatro zonas, a saber: de conservación, de rehabilitación ecológica, de recuperación paisajística y de recuperación ambiental. Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 5º de la mencionada resolución consagró lo siguiente: “Artículo 5o.

Las áreas que con fundamento en la Resolución 076 de 1977 hacían parte de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y que quedan excluidas de la misma de acuerdo con la redelimitación planteada en el artículo 1o de la presente resolución, se sujetarán a las siguientes determinantes de ordenamiento y manejo ambiental, que serán desarrolladas e incorporadas al POT de Bogotá: a) El Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva Forestal determinada en el artículo 1o de la presente resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003.

En todo caso el perímetro urbano no podrá exceder el límite de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá"; b) Las áreas que se excluyen de la reserva deberán conformar a corto, mediano y largo plazo una Franja de Adecuación entre la ciudad y la Reserva Forestal. Esta franja tiene como objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva de los procesos de urbanización de los cerros orientales.

Esta Franja estará compuesta por dos tipos de áreas a su interior: (i) Un Área de Ocupación Pública Prioritaria, adyacente al límite occidental de la Reserva; y (ii) Un área de Consolidación del Borde Urbano. A las áreas excluidas de la reserva se les aplicarán los instrumentos previstos en la normatividad vigente con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 2o de la Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997).

Para garantizar la consolidación de la Franja de Adecuación, el Distrito Capital deberá formular y adoptar el plan o los planes zonales y los planes parciales correspondientes, para las áreas excluidas de la reserva forestal, que deberán tener en cuenta en su formulación las siguientes determinantes: a) No permitir construcciones en áreas con pendientes superiores a 45 grados, en zonas de ronda de quebradas y drenajes, relictos de vegetación nativa y zonas de recarga de acuíferos; b) Promover y proyectar la consolidación de un Área de Ocupación Pública Prioritaria en contacto con el límite occidental de la reserva, a través del establecimiento de parques urbanos, corredores ecológicos viales, corredores ecológicos de ronda y de borde, integrando en lo posible las áreas verdes que quedan excluidas en la redelimitación de la reserva forestal, de tal forma que se constituya en espacio público de transición entre la Reserva Forestal y el desarrollo y/o edificación, que permita la promoción y desarrollo de actividades de recreación pasiva y de goce y disfrute del espacio público; c) Promover y proyectar que todo proceso de desarrollo y/o edificación que se adelante en el área de Adecuación del Borde Urbano contenga, cierre y formalice estructural, espacial y legalmente el desarrollo urbano de la ciudad en contacto con la reserva forestal; d) En todos los procesos de desarrollo urbanístico dentro del Área de Adecuación del Borde Urbano, se deberá propender por el objetivo general de conservación y manejo de la Reserva Forestal.

Por ello, la dimensión y forma de las estructuras Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viales y demás infraestructura de servicios de nuevos desarrollos que se proyecten de manera planificada, deberán ser consecuentes y concordantes con el carácter ambiental de la reserva forestal y promover que dichas estructuras representen el cierre del crecimiento urbano y la generación de espacios públicos lineales dispuestos en el Área de Ocupación Pública Prioritaria; e) El Distrito Capital desarrollará acciones de divulgación y capacitación sobre prevención y atención de desastres para las comunidades asentadas en la Franja de Adecuación, así como un control estricto sobre el cumplimiento de las regulaciones establecidas para los procesos de urbanización que se desarrollen en la misma.

Parágrafo. Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas”. (Subrayas mías) Este artículo fue objeto de interpretación a través de la Resolución No. 1582 de 2005, la cual es del siguiente tenor: “Artículo 1°.

Interpretar el contenido del parágrafo del artículo 5o de la resolución, así: a) No modificó las condiciones urbanísticas de los predios con usos urbanos legalmente otorgados por el perímetro urbano adoptado mediante Decretos Distritales 619 de 2000, el cual fue modificado por el Decreto 469 de 2003 y compilado en el Decreto 190 de 2004 y particularmente por las disposiciones contenidas en los artículos 478 y 479 del mismo, contentivos espectivamente del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, su revisión y su compilación normativa.

No obstante ello, estos inmuebles deben cumplir con todas las condiciones señaladas en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan; b) Se aplica únicamente a las situaciones contempladas en dicho artículo, razón por la cual, para efectos de la normalización de las construcciones preexistentes de que trata el artículo 3° numeral 4, zona de recuperación ambiental de la resolución mencionada, se tendrán en cuenta las normas vigentes al momento de expedirlas y las normas que con posterioridad a abril 14 de 2005 haya expedido el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan; c) No modificó o alteró la situación jurídica y urbanística de los siguientes predios ni sus licencias: 1.

Predios con decretos de legalización anteriores a la expedición del Decreto 619 de 2000 y aquellos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 contaran con orden de legalización proferida por el Alcalde Mayor de la ciudad en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000, que hubiesen obtenido decreto de legalización antes del 14 de abril de 2005. 2.

Predios ubicados dentro del perímetro urbano señalado por el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollan, que hubiesen radicado u obtenido en debida forma licencia de urbanismo y/o construcción antes Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 14 de abril de 2005, conforme a las normas existentes a la fecha de su expedición. 3.

Predios cobijados por proceso de concertación tramitados ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que contaran con acta final de acuerdo sobre el decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 que hubiesen obtenido decreto de incorporación en las condiciones del numeral 4 del artículo 515 del citado decreto y que cumplan con todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que regulen la materia. 4.

Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos. 5.

Predios dotacionales de carácter nacional, departamental, distrital o privados, existentes a la fecha de expedición del Decreto 619 de 2000; d) Las licencias urbanísticas otorgadas para los predios señalados en el presente artículo, sus modificaciones, prórrogas, etapas posteriores, vigencia del plan general urbanístico, la obtención de licencias de construcción o cualquiera otra licencia derivada de ellas, se rigen únicamente y para todos los efectos legales, por las prescripciones señaladas en el Decreto 1052 de 1998, y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.” (Subrayas de la Sala) De conformidad con lo anterior es claro que por medio de estas dos resoluciones se convalidó la realización de obras y construcciones únicamente dentro de la franja de adecuación que fue excluida de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, buscando respetar los derechos adquiridos de los habitantes de esa zona, no siendo igual para quienes se encuentran en dicha área protegida.

En lo que respecta a los derechos adquiridos, resulta necesario acudir a la sentencia proferida por esta Corporación el 5 de noviembre de 2013, en el proceso identificado con el número de radicado 25000-2325-000-2005-00662-03 (M.P. María Claudia Rojas Lasso), toda vez que en ella se definió este tema, como sigue a continuación en la transcripción in extenso de las partes pertinentes: “i. Derechos adquiridos en favor de terceros en la franja de adecuación y en el área protegida El concepto de derecho adquirido para efectos de este fallo hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley.

Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo el anterior contexto, la Sala encuentra que deben respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.

No obstante lo anterior, no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.

En efecto, respecto de la garantía constitucional de los derechos adquiridos, en sentencia C - 488 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) la Corte Constitucional consignó un concienzudo y detallado estudio sobre el particular, desde la perspectiva histórica, a partir de su consagración en la Carta Política de 1886 y sus posteriores reformas hasta llegar a la Constitución de 1991, como también reseñó sus desarrollos más importantes en la jurisprudencia constitucional.

Al prohijarlo, la Sala relieva la trascendental importancia de la garantía constitucional de los derechos adquiridos y su proyección en los principios de seguridad, confianza legítima y buena fe que, en el Estado social de Derecho, el ordenamiento jurídico debe infundir a la actividad económica, en general, y a los individuos, en particular.

Por su pertinencia, para el examen que ocupa la atención de la Sala, enseguida se transcriben sus apartes más relevantes: (…) Asimismo, en este punto, es importante hacer referencia al principio de la buena fe en las actuaciones de la administración, que ha pasado de ser un principio general del derecho para convertirse en un postulado constitucional (CP art. 83).

Este trascendental principio exige de los particulares y de las autoridades ceñirse en sus actuaciones a una conducta honesta, leal y acorde con el comportamiento que puede esperarse de una persona correcta ("vir bonus"). Por ende, la administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas.

Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción. (…) La doctrina ha definido la confianza legítima como la “protección jurídica a las expectativas razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a la estabilidad y proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas por el mismo Estado”.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional, ha sostenido que este principio “se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la administración, es digna de protección y debe respetarse.” Precisamente, frente a las licencias urbanísticas importa destacar que de conformidad con el Decreto Extraordinario 19 de 2012 las licencias urbanísticas otorgan derechos que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes y decisiones posteriores, de conformidad con el artículo 58 de la Constitución Política.

Decreto Extraordinario 19 de 2012 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública “Artículo 182. Licencias Urbanísticas. Los numerales 1 y 7 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, quedarán así: "1. Para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere de manera previa a su ejecución la obtención de la licencia urbanística correspondiente.

Igualmente se requerirá licencia para la ocupación del espacio público con cualquier clase de amoblamiento. La licencia urbanística es el acto administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el loteo o subdivisión de predios.

El otorgamiento de la licencia urbanística implica la adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y condiciones contenidos en el acto administrativo respectivo, así como la certificación del cumplimiento de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta, y conlleva la autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo en tanto esté vigente o cuando se haya cumplido con todas las obligaciones establecidas en la misma.

Las modificaciones de licencias vigentes se resolverán con fundamento en las normas urbanísticas y demás reglamentaciones que sirvieron de base para su expedición. " (…) "7. El Gobierno Nacional establecerá los documentos que deben acompañar las solicitudes de licencia y la vigencia de las licencias, según su clase. En todo caso, las licencias urbanísticas deberán resolverse exclusivamente con los requisitos fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite, y los municipios y distritos no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales a los allí señalados." (Negrillas fuera de texto).

En síntesis, se advierte que existen derechos adquiridos que la Sala debe proteger en la parte resolutiva de esta sentencia. No obstante lo anterior, se Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenará a las entidades demandadas que adopten las medidas pertinentes para que las urbanizaciones y/o construcciones levantadas legítimamente en la “zona de recuperación ambiental”, porque a sus propietarios se les reconocen derechos adquiridos, de conformidad con lo expuesto anteriormente, se ajusten a la normatividad ambiental, dando aplicación inmediata a las tasas compensatorias, por las consecuencias nocivas a que hace referencia el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por el aprovechamiento de la reserva y/o para compensar los gastos de mantenimiento, reposición y operación del programa que permita y garantice la renovabilidad de los recursos naturales renovables.

Lo anterior no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora –no en la franja de adecuación-, porque revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal. Respecto de las licencias de construcción legalmente obtenidas en la zona de reserva forestal propiamente tal – no en la franja de adecuación – que no se han materializado en una construcción, ya no podrán realizarse puesto que a partir de este fallo no se podrá levantar ninguna construcción o tipo de vivienda en la zona de reserva forestal.

Lo anterior, igualmente impone a la Sala ordenar al Distrito modificar el POT para que éste tenga en cuenta los derechos adquiridos de las personas que edificaron en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, así como las restricciones y permisos en los usos del suelo de los que se habla en el presente fallo”. (Subrayas mías Así las cosas, es dable concluir que se respetan los derechos adquiridos de quienes se encuentran en la franja de adecuación y la “zona de recuperación ambiental”, por lo que si cuentan con licencia de construcción anterior a la anotación registral, pueden continuar sus proyectos.

Por el contrario, si se encuentran dentro del área de la reserva forestal y no se habían iniciado las obras de construcción, ya no podrán adelantarlas. Bajo tal perspectiva, y comoquiera que está probado que el ochenta y seis porciento (86%) del predio de propiedad de la demandante se encuentra en zona de conservación de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, es claro que no puede proceder con la construcción de los proyectos, aún contando con licencia de urbanismo expedida con anterioridad a la inscripción en el registro.

Por último, también es pertinente señalar que el MADS, al responder la solicitud de compensación radicada por la demandante y que dio lugar a la expedición del acto impugnado, concluyó que el inumeble San Rafael Sur Oriental, se encontraba en zona de reserva forestal. No obstante, tal conclusión derivó de la suspensión de la que fue objeto la Resolución No. 463 de 2005, por la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adoptada en el proceso adelantado en ejercicio de la acción popular Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número 2005-00662, providencia ésta que fue posteriormente revocada por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de noviembre de 2013, por lo que en la actualidad, no es cierto que la totalidad del predio se encuentre dentro de la zona de reserva forestal.

IV. De la compensación por afectación ambiental. El artículo 37 de la Ley 9 de 1989 define lo que se entiende por afectación de la siguiente manera: “Artículo 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.

Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental”. (Subrayas mías) Por su parte, los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997, consagran los presupuestos para la procedencia de la compensación por afectación ambiental como se pasa a transcribir: “Articulo 48.

Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten”.

(Subrayas de la Sala). “Artículo 122. Para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública, en los términos previstos por el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes.

En los casos de inmuebles declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la presente ley”. (Subrayas mías) Aunado a dichas normas, resulta pertinente traer a colación también el artículo 38 de la Ley 388 de 1997, toda vez que en él se establecen las disposiciones relativas al reparto equitativo de cargas y beneficios, limitando el asunto a predios de desarrollo urbano. El mencionado artículo es del siguiente tenor: “Artículo 38.

Reparto equitativo de cargas y beneficios. En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen deberán establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados.

Las unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros, son mecanismos que garantizan este propósito”. (Subrayas mías) El desarrollo reglamentario de tales disposiciones se encuentra en el Decreto 1337 de 20023 (hoy compilado en el Decreto 1077 de 2015), que en su artículo 1° señala: “Artículo 1°.

Compensaciones en el tratamiento de conservación. El reconocimiento y pago de las compensaciones previstas en la Ley 388 de 1997 y en el Decreto 151 de 1998 por la aplicación del tratamiento de conservación que se defina en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, conforme a la clasificación del suelo que haya establecido el respectivo municipio o distrito.

Corresponde, en todo caso, a los municipios y distritos definir los mecanismos a través de los cuales se garantizará el pago de las compensaciones de los terrenos o inmuebles calificados de conservación, bien sea en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen. Parágrafo. En ningún caso, pese a que se encuentren en suelo urbano o de expansión urbana, serán objeto de compensación, los terrenos o inmuebles que por sus características físicas, topográficas o geológicas sean inconstruibles ni aquellos que sean declarados como zonas de amenaza o riesgo”.

(Subrayas mías). 3 Por el cual se reglamenta la Ley 388 de 1997 y el Decreto-ley 151 de 1998, en relación con la aplicación de compensaciones en tratamientos de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo. Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, es claro que los únicos inmuebles respecto de los cuales procede el pago por compensación son aquellos ubicados en suelo urbano o de expansión urbana, pues es en relación con los cuales puede limitarse la posibilidad de desarrollo y construcción debido a la afectación. V. Caso concreto Sea lo primero señalar que el actor fundamentó su demanda únicamente en los cargos de falsa motivación y de violación de normas en que debía fundarse, y que fue al momento de presentar el recurso de apelación que adujo el vicio de desviación de poder.

Por esta razón, correspondía solo entrar a analizar lo correspondiente a los dos primeros, en la medida en que no es posible debatir en esta instancia argumentos que no fueron objeto de conocimiento ante el a quo, so pena de desconocer el derecho de contradicción y de defensa en la instancia correspondiente. Del marco probatorio y jurídico expuesto, es claro que el inmueble San Rafael Sur Oriental, de propiedad de la sociedad Construtora Social Caribela Ltda., se encuentra ubicado en suelo urbano y que la redelimitación de la zona de reserva forestal de los cerros orientales lo cobijó en aproximadamente un 86%, mientras que el 14% restante hace parte de la franja de adecuación. Bajo esa perspectiva, se observa que cumple con los requerimientos legales para acceder a la compensación, objeto de la presente litis, pues tal prestación, como quedó dicho, procede para suelos urbanos. Vistas así las cosas, se encuentra acreditado el vicio de falsa motivación del Oficio con radicado número 8140-E2-27472 del 3 de mayo de 2012, emitido por el MADS, pues partió de valorar de manera equivocada dos condiciones fácticas que resultaban determinantes para resolver la petición de la sociedad para el reconocimiento de la prestación de la que tratan los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997.

En efecto, debe tenerse en cuenta que la validez del acto administrativo también depende de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesarios para la expedición del acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que deba preferirse la decisión tomada y no otra.

Se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso. El vicio de falsa motivación se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad o de coherencia entre el hecho y el supuesto de derecho; es decir, o no es cierto lo que se afirma en las razones de hecho, o no hay correspondencia entre tales razones y los supuestos de derecho que se aducen para proferir el acto.

La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.

En lo atinente al cargo de violación de normas superiores, lo que advertí es que el mismo es consecuencia de la indebida valoración de los supuestos fácticos a que se ha hecho referencia, y por ello no había lugar a hacer pronunciamiento sobre el particular. VI. Del restablecimiento del derecho Sin duda, la declaración de nulidad de un acto particular como el contenido en el Oficio con radicado número 8140-E2-27472 del 3 de mayo de 2012, emitido por el MADS, llevaría a ordenar el restablecimiento del derecho del demandante; es decir, al reconocimiento de la compensación por la afectación ambiental de la que fue objeto su inmueble en los términos de la pretensión planteada en ese sentido, que es del siguiente tenor: “SEGUNDA: Como consecuencia de la Nulidad del acto administrativo demandado, se solicita a título de Restablecimiento del Derecho lo siguiente: a) Se declare que el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE está obligado pagar (sic) a favor de mi poderdante las sumas Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondientes a la compensación a la que tiene derecho como consecuencia de haber sido afectado su predio por limitaciones ambientales impuestas en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50S- 40384839 del predio de su propiedad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la ley 99 de 1993, el 37 de la ley 9 de 1989 y los artículos 48, 122 y 128 de la ley 388 de 1997, suma que de acuerdo con el avaluó (sic) catastral del inmueble asciende a la suma aproximada de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M/CTE ($1.500.000.000).”4 No obstante, no obra en el expediente ninguna prueba que permita concluir a que el valor tasado por ese concepto corresponda a la determinación técnica objeto de la mencionada prestación. Por lo anterior, consideré procedente condenar en abstracto, de conformidad con lo previsto en el artículo 193 del C.P.A.C.A.: “Artículo 193.

Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el Código de Procedimiento Civil.

Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.

Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación”. Es preciso aclarar que el hecho de que en el proceso no existan bases suficientes para poder cuantificar un daño que, como en el caso de autos, aparece cierto y verdadero, no es razón suficiente para desestimar la pretensión de la demanda de restablecimiento del derecho, pues es necesario distinguir los conceptos de certeza del daño y de cuantificación del perjuicio, de tal forma que es posible que un daño cierto no sea cuantificable con las pruebas que obran en el proceso y que, en todo caso, sea factible que surja la responsabilidad, evento en el cual deberá el juez decretar en abstracto la condena, y fijar los criterios que sean necesarios para que, mediante un trámite incidental, se realice la cuantificación del perjuicio.

Ahora bien, en el caso concreto, para efectos de establecer las bases conforme a las cuales debe adelantarse el incidente de liquidación de perjucios, es necesario retomar lo dispuesto en el artículo 122 de la Ley 388 de 1997, en el que se advierte lo siguiente en materia de la tasación de la compensación: 4 Folios 2 y3 del Cuaderno Principal.

Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 122. Para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública, en los términos previstos por el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes.

Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental”. (Subrayas mías) A su turno, deberá aplicarse lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 151 de 1998, mediante el cual se fijó la metodología que debería adoptarse para determinar el monto de la compensación, así: “Artículo 11.

El monto de la compensación se determinará por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones o peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones gremiales de reconocida trayectoria, idoneidad, experiencia en finca raíz, peritazgo y avalúo de inmuebles, utilizando la siguiente metodología: a) La entidad responsable de otorgar la licencia de urbanización o construcción o en su defecto el curador urbano, emitirá, una certificación en la cual conste que el predio o inmueble en cuestión está bajo el tratamiento de conservación;

Radicado: 25000 23 41 000 2012 00606 01 Demandante: Constructora Social Caribeña Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Se determina el valor comercial por metro cuadrado del suelo del inmueble limitado por el tratamiento de conservación; c) Se determina el valor comercial por metro cuadrado de suelo de los inmuebles colindantes con el predio objeto de la compensación, que no estén calificados como de conservación, y que sean representativos de las condiciones generales de desarrollo del área, o zona geoeconómica homogénea, o plan parcial dentro de la cual se ubica el inmueble en cuestión; d) La diferencia entre los dos valores, multiplicada por el número de metros cuadrados del suelo edificable o urbanizable de conservación determina el valor de la compensación”.

De lo anterior se colige, entonces, que la estimación de los perjuicios deberá ser efectuada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC) o la entidad que haga sus veces, atendiendo los criterios allí descritos. La actuación a que se ha aludido estará sujeta a que la sociedad demandante promueva el trámite incidental en la forma que prevé el artículo 193 del CPACA, so pena de que opere la caducidad.

En tal escenario, fuerza era revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferida el 27 de febrero de 2014, y en su lugar, acceder a la pretensión de nulidad del acto controvertido, precisando que la pretensión de restablecimiento del derecho va orientada a que el MADS determine el valor a reconocer por la compensación ambiental a que tiene derecho la sociedad Constructora Social Caribeña Ltda., de acuerdo con lo expuesto con antelación. En consecuencia, me declaro en desacuerdo con la posición de la mayoría. Fecha ut supra.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado