Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01735-00 Demandante: RODNEY QUEVEDO CARO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Declara improcedente por no superar el requisito de relevancia constitucional – reiteración de argumentos en sede ordinaria y falta de carga. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela formulada por Rodney Quevedo Caro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Mediante escrito presentado el 3 de abril de 2023, el señor Rodney Quevedo Caro, por conducto de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 7 de diciembre de 2022 dictada por la autoridad demandada, a través de la cual revocó la providencia de 30 de marzo de 2022 proferida por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido por el actor Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia - UAEMC, para, en su lugar, denegarlas1. 1.2.
Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente:
PRIMERO: CONCEDER por las razones esgrimidas, el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, establecidos el artículo 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia al señor RODNEY QUEVEDO CARO.
SEGUNDO: DECLARAR que con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca “Sección Segunda – Subsección “A”, integrada por los magistrados: Dr. Javier Calvo Chaves, Carmen Alicia Rengifo Sanguino y José María Armenta Fuentes, se violó el artículo 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca “Sección Segunda – Subsección “A”, integrada por los magistrados: Dr. Javier Calvo Chaves, Carmen Alicia Rengifo Sanguino y José María Armenta Fuentes que en un término de cuarenta y ocho (48) horas a la notificación de la sentencia de tutela, emita un nuevo pronunciamiento en el cual reconozca al señor RODNEY QUEVEDO CARO el pago de aportes de pensión en alto riesgo por parte de la UNIDAD ESPECIAL DE MIGRACIÓN COLOMBIA desde el 25 de marzo de 2014 hasta el retiro de esa entidad.2 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes presupuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: 1.3.1 El actor ingresó el 11 de septiembre de 1995 al Departamento Administrativo de Seguridad - DAS como alumno de academia 326 -03; a partir del 26 de marzo de 1996 se posesionó como detective agente hasta el 22 de noviembre de 2012, cuando le notificaron de la supresión de su cargo. 1.3.2.
Posteriormente, mediante Resolución No. 0634 del 25 de marzo de 2014 la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC incorporó al tutelante en el cargo de oficial de migración, código 3010 grado 15; desde esa fecha la unidad especial realizó aportes de pensión de vejez ordinaria, cuando, en sentir del actor, debían realizarse como pensión por alto riesgo al haber sido detective en el extinto DAS. 1.2.3.
El actor elevó petición ante la UAEMC en la cual pidió el pago de una pensión de alto riesgo; solicitud negada mediante oficio N° 20206110322971 del 2 de julio 1 Proceso en el cual solicitó el reconocimiento pensional de alto riesgo; el expediente se identificó con el radicado 11001-33-42-056-2020-00008-01. 2 Transcrito del texto original con posibles errores ortográficos.
Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020, tras considerar que dicha unidad no se encuentra establecida como una entidad que desarrolle actividades de alto riesgo; motivo por el cual el régimen pensional aplicable es el general establecido en la Ley 100 de 1993. 1.2.4.
Ante lo ocurrido, el señor Quevedo Caro presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para lograr la nulidad del acto administrativo mencionado y, a título de restablecimiento del derecho, que se reconociera el pago de la pensión de alto riesgo y las sumas adeudadas con destino a Colpensiones. 1.2.5. Del asunto conoció el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que, mediante sentencia del 30 de marzo de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que, si bien es cierto en el Decreto 4057 de 2011 inicialmente se dijo que los salarios y prestaciones que devengarían los servidores del DAS reincorporados serían los correspondientes a la entidad receptora, también lo es que, con posterioridad, el mismo Gobierno Nacional dispuso en el Decreto 4064 de 2011 que, para el caso de los servidores vinculados a Migración Colombia, se conservarían los beneficios salariales y prestacionales.
Añadió que el Decreto 2090 de 2003 dispuso un régimen de transición, conforme al cual el demandante eventualmente podría ser beneficiario de la pensión de vejez de alto riesgo, por haber desempeñado el cargo de detective profesional enlistado en el artículo 1.º del Decreto 2646 de 1994. 1.2.6. Inconforme con la anterior decisión, la UAEMC interpuso recurso de apelación en el cual sostuvo que conforme al artículo 7 del Decreto 4057 del 31 de octubre de 2011 «[e]l régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal de los servidores que sean incorporados será el que rija en la entidad u organismo receptor, con excepción del personal que se incorpore al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional lo fijará el presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales».
Asimismo, destacó que las actividades desarrolladas por los oficiales de migración no están enlistadas como de alto riesgo ni revisten labores de inteligencia operativa o de protección. Finalmente, manifestó que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que refirió el juzgado para acceder a las pretensiones no era aplicable porque en esa oportunidad el demandante fue incorporado no a la UAEMC sino a la Unidad Nacional de Protección. 1.2.7.
Mediante sentencia del 7 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que el acto administrativo demandado a través del cual la Unidad Administrativa Especial Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Migración Colombia negó al demandante el otorgamiento de cotizaciones y pensión del alto riesgo, fue acorde con el ordenamiento jurídico.
Afirmó que no existe afectación a los derechos del demandante al dejar de reconocérsele unos aportes a pensión por alto riesgo, cuando lo cierto y determinante del asunto es que realmente no ejecuta actividades de dicho nivel, no hay norma que así lo disponga y la sentencia invocada por el juez de primer grado no le era vinculante. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora, después de referirse al cumplimiento de los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, alegó que las autoridades judiciales cuestionadas incurrieron en los siguientes defectos: 1.4.1 Sustantivo por cuanto, a su juicio, el régimen pensional que se debe aplicar para resolver su asunto no es el general sino el especial consagrado para quienes se desempeñaron como detectives en el extinto DAS.
Precisado esto referenció que es cierto que los Decretos 4057 y 4064 de 2011 y son normas dictadas por el presidente de la República en ejercicio de facultades otorgadas por el Congreso de la República. No obstante lo anterior, en su criterio, debe prevalecer lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 4064 de 2011, según el cual «Los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS- incorporados en Migración Colombia, conservarán los beneficios salariales y prestacionales que venían percibiendo, con excepción de la prima de riesgo que quedó incorporada a la asignación básica y a la bonificación especial por compensación, hasta su retiro de la entidad».
Lo anterior siguiendo las reglas de validez y aplicación de las leyes establecidas en: 1) Artículo 2 de la Ley 153 de 1887: «La Ley posterior prevalece sobre la Ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior». 2) Aplicación del principio de especialidad teniendo en cuenta que el Decreto 4064 de 2011 reglamenta específicamente: la equivalencia de empleo, el régimen prestacional y salarial de los servidores del DAS incorporados a Migración Colombia. 1.4.2.
Desconocimiento del precedente «horizontal que corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, el 22 de julio de 2020, decisión judicial que reconoce a un funcionario del extinto DAS el derecho a que se pague a su favor la cotización por actividad de alto riesgo por parte de la UNIDAD DE PROTECCIÓN».
Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que era un caso en el que se abordó como problema jurídico el reconocimiento pensional de un exfuncionario del DAS (i) vinculado a una entidad receptora sin solución de continuidad;
(ii) en un cargo equivalente al de un detective (iii) en actividad catalogada de alto riesgo; a quien (iv) se aplicó el artículo 3 del Decreto 4057 de 2011 que establece que los servidores del DAS incorporados en la Unidad Nacional de Protección, conservarán los beneficios salariales y prestacionales que venían percibiendo. Finalmente concluyó que: [D]ada la semejanza entre el problema jurídico resuelto por el Tribunal de Cundinamarca en la sentencia del 22 de julio de 2020 con el problema jurídico que conoce en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA “SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” en el proceso del señor RODNEY QUEVEDO CARO, se somete a consideración para que sea acogida dada su fuerza vinculante, atendiendo principio de buena fe, seguridad jurídica, confianza legitima y derecho a la igual protegida en la Constitución Política de Colombia. 1.4.3.
Defecto fáctico «por cuanto hace una irrazonable valoración probatoria de los documentos Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL del 7 de noviembre de 2019, y deja de valorar los demás documentos aportados en la demanda, pues de ellos se puede establecer que el señor RODNEY QUEVEDO CARO desde el 26 de marzo de 1996 hasta el 22 de noviembre de 2012 desempeñó el cargo de detective en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS». 1.5.
Trámite de la acción Mediante auto de 14 de abril de 2023, el despacho sustanciador de esta decisión admitió la acción de tutela, ordenó notificar al demandante y a los magistrados del del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en calidad de accionados, y les otorgó el término de dos (2) días para que rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
Como terceros con interés, vinculó al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá [autoridad judicial que conoció del proceso ordinario en primera instancia] y a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia UAEMC [parte pasiva del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho], para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente acción, dentro de la misma oportunidad concedida a la parte demandada.
De igual forma, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, para ponerla en conocimiento de los terceros interesados. También, requirió a las autoridades judiciales respectivas la remisión digital del expediente del proceso ordinario donde se dictaron las providencias censuradas.
Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, reconoció a la abogada Sandy Yanides Gaitán Tello como apoderada judicial del tutelante, de conformidad con el poder allegado electrónicamente al expediente. 1.6.
Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes a través de mensajes enviados por correo electrónico, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A 3 Por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, la corporación en comento advirtió que en la decisión de la Sala se realizó un correcto y adecuado análisis del caso, con sustento en la normatividad y en la jurisprudencia vigente.
En ese orden, precisó que lo pretendido por el actor es utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia y reabrir el debate jurídico ya zanjado, razón por la cual solicitó negar las pretensiones de amparo deprecadas. Explicó que la sentencia sobre la cual el tutelante cimentó el defecto por desconocimiento del precedente fue dictada por otra subsección, la “C” de la misma corporación, primera razón para estimar que esta no le es vinculante y que, aunado a esto, comoquiera que ese argumento fue elevado en la apelación dentro del trámite ordinario, replicó aquello que, precisamente, sobre el punto refirió: [E]n relación con el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 22 de julio de 2020 que fue invocado por la parte demandante en su libelo introductorio y citado por el Juzgado de primera instancia en la sentencia apelada como precedente jurisprudencial a ser considerado para el presente asunto, la Sala debe resaltar, en primer lugar, que al no ser dictada esa sentencia por esta Subsección sino por la Subsección “C”, no constituye, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, ningún precedente vertical ni horizontal que limite la postura de la Sala para la toma de la presente decisión y, en segundo lugar, en el asunto analizado en su oportunidad por la aludida Subsección “C” se estaba frente a un demandante que, a diferencia de lo acontecido en el sub lite, en su condición de ex detective del DAS fue incorporado a la Unidad Nacional de Protección – UNP, lo cual implica que el sustento normativo allí analizado sea distinto al sub examine, puesto que uno y otro asunto se encuentran regulados por normas distintas y, adicional a ello, las labores materialmente realizadas por un Oficial de Protección de la UNP respecto a las ejercidas por un Oficial de Migración de la UAEMC no pueden ser comparadas, debido a que la misión de las dos entidades resulta sumamente diferentes y, como consecuencia de ello, no es posible considerar la sentencia en cita. 3 Mediante correo electrónico de 20 de abril de 2023.
Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al defecto fáctico afirmó que la prueba que se alega como desconocida sí se tuvo en cuenta e indicó: [N]o debe perderse de vista que, conforme a la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL del 7 de noviembre de 2019, aportado por la propia parte demandante con su presentación de la demanda, se evidencia que existieron periodos, tales como los comprendidos entre el 11 de septiembre de 1995 y el 25 de marzo de 1996, el 1o de agosto de 2003 y el 31 de diciembre de 2003 y el 1o de febrero de 2012 y el 21 de noviembre de 2012, en que el ejercicio del cargo del demandante no fue calificado como actividad de alto riesgo.
Finalmente, frente al defecto sustantivo sostuvo que conforme a lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 4057 de 2011, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-098 de 2013, no es de recibo considerar para el personal incorporado del suprimido DAS a la UAEMC un régimen pensional distinto al que rige a los servidores de la entidad receptora, es decir, al de Migración Colombia, de ahí que al no estar prevista por el ordenamiento jurídico ninguna prerrogativa concerniente a que estos servidores sean acreedores de una pensión de alto riesgo, pues efectivamente no ejercen actividades que puedan calificarse de esa naturaleza, no existían razones de hecho ni derecho que habiliten la posibilidad del pago de aportes pensionales como actividad de alto riesgo. 1.6.2.
Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC4 Por conducto del jefe de la oficina Asesora Jurídica de la entidad solicitó declarar la «EXISTENCIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA, teniendo en cuenta que: i) Esta entidad carece de competencia para atender las pretensiones incoadas por SANDY YANIDES GAITAN TELLO como apoderada de RODNEY QUEVEDO CARO. ii) Esta Unidad NO ha vulnerado de manera alguna los derechos fundamentales de las accionantes y sus representados [sic], toda vez que, no es la entidad encargada de prestar el servicio de educación [sic]».
Con todo, frente al fondo del asunto explicó que la decisión de primera instancia fue tomada entre otras razones porque el juez consideró que el demandante cumple funciones casi idénticas en la entidad receptora, sin embargo, adujo que eso no era cierto y en torno al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca citado por la a-quo para sustentar su postura, advirtió que en esa sentencia se tomó como referente el caso de un funcionario que había sido incorporado a la Unidad Nacional de Protección, la cual tiene una naturaleza jurídica y funciones muy distintas a las atribuidas a la UAEMC, de ahí que mal se puede colegir que los oficiales de Migración tienen un riesgo real en relación con el ejercicio de sus funciones.
Resaltó que los oficiales de Migración Colombia no desempeñan actividades de alto riesgo y a la fecha no existe ningún reconocimiento del legislativo y/o del presidente 4 Con mensaje de datos del 21 de abril de 2023. Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la República para esos efectos, de ahí que les sea imposible efectuar cualquier tipo de reajuste en las cotizaciones del sistema general de seguridad social del funcionario Rodney Quecedo Caro.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Rodney Quevedo Caro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa En relación con la solicitud de desvinculación realizada por Unidad Administrativa Especial Migración Colombia - UAEMC, esta Sala la negará, ya que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, mas no como la entidad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora, hace hincapié en que compareció en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, por haber sido parte en el proceso ordinario en el que se profirió el fallo reprochado. 2.3.
Problema jurídico Correspode a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales del accionante, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 7 de diciembre de 2022 dictada por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, a través de la cual revocó el fallo de primer grado5 que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, para, en su lugar, denegarlas.
Ello por incurrir, en sentir del tutelante, en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico. Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad, en especial, el de la relevancia constitucional y, en caso de encontrase superados;
(iii) el caso concreto. 5 Providencia de 30 de marzo de 2022 dictada por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá. Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Relevancia constitucional La Sala adelante que en el sub examine no se cumple el presupuesto de la referencia, para lo cual resulta pertinente, en primer lugar, recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance 6 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) (Énfasis de la Sala) De otra parte, se tiene que esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202210 modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.
De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la trasgresión de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Sobre el particular, la Sala recuerda que en este asunto los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela apuntan a probar la presunta lesión a sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, ante la posible configuración de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico.
Ahora, es pertinente establecer si los argumentos de la parte actora apuntan o no a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia y si trasciende de una «mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales11» 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Corte Constitucional en la SU-215 de 2022. Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y si cuentan con la carga argumentativa mínima para ser estudiados.
En efecto, conforme a los antecedentes consignados al inicio de este proveído, el actor pretendió en el proceso ordinario el reconocimiento de unas cotizaciones y pensión de alto riesgo por ser el beneficio pensional del cual gozaban quienes fueron detectives en el extinto DAS. El Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, accedió las súplicas deprecadas, en atención a que mediante Decreto 4064 de 2011, el Gobierno Nacional dispuso que para el caso de los servidores vinculados a Migración Colombia se conservarían los beneficios salariales y prestacionales.
Inconforme con lo decidido la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia presentó recurso de apelación bajo los siguientes cargos: • El régimen pensional aplicable al caso concreto es el general consagrado en la Ley 100 de 1993, en la medida que la incorporación del actor en la UAEMC, no se dio como detective sino como oficial de migración, aunado a que dicha entidad se encarga de ejercer funciones de autoridad de vigilancia y control migratorio, más no de alto riesgo.
Bajo esa premisa reprochó que el juez de primera instancia no hubiese detallado que las funciones establecidas para la UAEMC diferían de las desarrolladas en el DAS (empleo suprimido) las cuales no involucraban actividades de inteligencia operativa y de protección. Al respecto hizo hincapié en que las actividades desarrolladas por los oficiales de Migración no están enlistadas como de alto riesgo. • El A-quo argumentó su tesis con fundamento en un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en sentencia del 22 de julio de 2020, en el cual se declaró la nulidad de un acto administrativo que negó el aporte del monto de cotización especial frente a un funcionario que había sido incorporado, pero, a la Unidad Nacional de Protección -UNP.
Al respecto, aclaró que dicha unidad tiene una naturaleza jurídica y funciones muy distintas a las atribuidas a la Unidad de Migración Colombia. Por lo tanto, a su juicio, erró el juzgado de instancia al concluir que esa providencia era aplicable al caso y que los oficiales de Migración Colombia soportan un riesgo igual al de quienes laboran en la UNP.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al desatar la alzada, en sentencia de 7 de diciembre de 2022, revocó la decisión de primer grado, para lo cual explicó que conforme a lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 4057 de 2011, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 098 de 2013, no es de recibo considerar para el personal Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incorporado del suprimido DAS a la UAEMC goza de un régimen pensional distinto al que rige a los servidores de la entidad receptora.
Adujo que el problema juridico abordado en la sentencia que citó el juez de primer grado para sustentar su decisión, en efecto, como lo expuso el apelante no podía constituir un precedente en la medida que el asunto aborado por otra subsección era diferente en la medida que allí el accionante en su condición de ex detective del DAS fue incorporado a la Unidad Nacional de Protección – UNP, «lo cual implica que el sustento normativo allí analizado sea distinto al sub examine, puesto que uno y otro asunto se encuentran regulados por normas distintas y, adicional a ello, las labores materialmente realizadas por un Oficial de Protección de la UNP respecto a las ejercidas por un Oficial de Migración de la UAEMC no pueden ser comparadas, debido a que la misión de las dos entidades resulta sumamente diferentes y, como consecuencia de ello, no es posible considerar la sentencia en cita».
Ahora bien, en el escrito tutelar, el actor alegó la vulneración de sus derechos fundamentales y les endilgó a la providencia antes mencionada los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y fáctico. Como sustento de su pedimento, además de traer a colación las normas que regulaban el régimen pensional especial del extinto DAS; insistió en que era vinculante la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, por tratarse de un asunto que refería sobre un detective que fue reincorporado a otra entidad, a quien se le respetó el régimen pensional anterior a la supresión del aludido departamento administrativo y, finalmente, señaló que no se valoró en debida forma una certificación tiempos laborados que daba cuenta de los periodos en los cuales se desempeñó como detective.
Bajo el anterior panorama, es evidente para esta Colegiatura que lo pretendido por el actor es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces naturales, tornándose la discusión, en este escenario, en un asunto exclusivamente de índole legal para discutir la discrepancia tiene frente a la decisión judicial. En este punto, es preciso señalar que si bien de acuerdo con la Corte Constitucional cuando el tema versa sobre el reconocimiento de derechos pensionales es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cierto es que, como lo ha advertido esta Sección en otra oportunidad, ello es así, siempre y cuando la solicitud de amparo cuente con la suficiente exposición de razones por las cuales se conculcó el derecho fundamental12.
En ese sentido, la Corte Constitucional señaló expresamente: 12 En idéntico sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 13 de abril de 2023. Rad. 11001-03-15-000-2023-00297-01. Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(Negrillas fuera del texto original) Conforme a lo anterior, no es posible, en este caso, la intervención del juez constitucional, pues como se indicó anteriormente, la línea argumentativa que se trae en esta sede coincide con la que fue discutida y finalmente resuelta en el proceso ordinario, lo cual fue realizado de manera razonable y ajustado a la norma vigente, luego el último fin que persiguió el señor Rodney Quevedo Caro fue que se creara una tercera instancia. Nótese que en el proceso ordinario se discutió tanto la interpretación legal sobre el régimen aplicable al caso, esto es, si correspondía el general consagrado en la Ley 100 de 1993 que rige a la UAEMC, o si, por el contrario le asistía el derecho de conservar el especial del extinto DAS tras haberse desempeñado como detective.
De igual, manera se zanjó en el trámite ordinario lo referido al desconocimiento del precedente bajo el análisis de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, el 22 de julio de 2020, y de manera razonable se explicó porque no constituía un precedente ni vinculante ni aplicable al sub examine.
Finalmente, frente al defecto fáctico esta Sala de Decisión concluye que sigue la misma suerte de improcedencia por falta de relevancia constitucional comoquiera que su argumentación no logra superar la carga mínima exigida. Al respecto se tiene que, si bien adujo como irrazonable la valoración del tribunal accionado frente a la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados – CETIL del 7 de noviembre de 2019 que daba cuenta que desde el 26 de marzo de 1996 hasta el 22 de noviembre de 2012 desempeñó el cargo de detective en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS, también lo es que no especificó con claridad en qué medida dicha certificación tenía la entidad suficiente para mutar la decisión. En gracia de discusión, esta Sala evidencia que no se desconoció dicha prueba en la medida de que sus periodos laborados en el DAS como detective nunca fueron objeto de discusión, el debate planteado en sede ordinaria se circunscribió a determinar sí por haber ejercido dicho cargo -detective-, debía o no conservar el régimen especial del DAS tras su incorporación a la UAEMC.
Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por todo lo descrito se itera que, en garantía de los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y del respeto por el precedente judicial, la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser rigurosa a la hora de estudiar los requisitos generales de procedibilidad para no convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Por esto, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo respecto a los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y fáctico al no encontrar acreditado el presupuesto de relevancia constitucional. 2.6.
Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia de la solicitud de amparo comoquiera que no se encontró satisfecho el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela formulada por el señor Rodney Quevedo Caro contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Rodney Quevedo Caro Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01735-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.