Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Temas: Prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Diana Eneidy Muñoz Martínez presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se inaplicaran por inconstitucionales los artículos 2 y 3 de los decretos 1 En adelante DEAJ. 2 La demanda fue presentada el 4 de diciembre de 2018.
Acta en el folio 36 del expediente físico. 3 En adelante CPACA. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 2 3901 de 2008 y 1251 de 2009; y 8 de los decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013. 2. Como consecuencia de lo anterior que se declarara la nulidad de la Resolución 3618 del 6 de abril de 2016 proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá4 y el acto ficto presunto negativo generado por la falta frente al recurso de apelación propuesto contra esa decisión, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento del 30% de la remuneración mensual y la reliquidación de sus prestaciones sociales con ocasión del correcto pago de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación y pago, desde el 6 de julio de 2009 hasta que desempeñe el cargo que le otorgó el derecho a devengarla, de: a) la prima especial de servicios en la cuantía indicada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; c) las prestaciones sociales devengadas de acuerdo con el 100% del salario básico decretado por el gobierno nacional; ii) la actualización del valor de la condena; iii) los intereses previstos en los artículos 192 y 193 del CPACA; y iv) la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5: 4.1. Diana Eneidy Muñoz Martínez ha ejercido el cargo de juez de la República desde el 6 de julio de 2009 hasta, por lo menos, la fecha de radicación de la demanda. 4.2. El 24 de marzo de 2017 solicitó ante la DESAJ Bogotá el reconocimiento de la prima especial de servicios como un monto adicional al salario básico y la reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación mensual decretada por el gobierno nacional. 4.3.
La DESAJ Bogotá profirió la Resolución 3618 del 6 de abril de 20166 [sic] mediante la cual negó la anterior solicitud. El demandante propuso recurso de apelación contra esa decisión el 1 de junio de 2017, pero a la fecha de radicación 4 En adelante DESAJ Bogotá. 5 Folios 2 reverso al 4 del expediente físico. 6 A pesar de que la reclamación data del mes de marzo de 2017, el acto administrativo demandado tiene como fecha de expedición el año 2016, se presume que obedece a un error de transcripción que no fue aclarado en sede administrativa, pues la fecha de notificación corresponde el 31 de mayo de 2017.
Folios 7 al 10. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 3 de la presente demanda no se había resuelto la alzada. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 53, 93, 189 ordinales 10 y 11 y el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política; 2 y 4 de la Ley 4ª de 1992; y 3, 10, 102 y 269 del CPACA. 6.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente7: 6.1. La prima especial de servicio creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser reconocida como un emolumento adicional al salario básico, pero el gobierno nacional al reglamentar dicho emolumento decidió tomar el 30% de la asignación mensual de los servidores públicos y denominarla como la citada prima especial que no tiene carácter salarial por expresa disposición normativa. 6.2.
En consecuencia, no solo se ha dejado de pagar el 30% de sus haberes mensuales sino que sus prestaciones sociales se calcularon con base en el 70% de la base de liquidación que en derecho corresponde. La anterior posición fue respaldada por el Consejo de Estado en sentencias del 2 de abril de 20098 y 29 de abril de 20149. 1.2. Contestación de la demanda 7.
La DEAJ se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes razones10: 7.1. El reconocimiento de la prima especial como un emolumento adicional al salario debe sujetarse al término de prescripción dispuesto en el Decreto 3135 de 1968, el cual solo se interrumpió con la radicación de la reclamación administrativa. 7.2.
La entidad tiene ánimo conciliatorio en atención a que Diana Eneidy Muñoz Martínez ya se encuentra retirada del servicio y el reconocimiento pedido no obedece a sumas que se continúan causando. 7.3. Son procedentes las excepciones de integración del litis consorcio necesario, 7 Folios 59 al 78. 8 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00. 9 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00. 10 Folios 121 al 125.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 4 prescripción y la innominada. 1.3. La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en sentencia proferida el 30 de junio de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva es del siguiente tenor11: «PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente Nº 2007-0087-00. CP. Dra. MARIA CAROLINA RODRÍGUEZ RUÍZ, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución y a la sentencia de Unificación –SUJ-016-CE-S2-2019, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces – el dos (2) de septiembre de 2019.
Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 3618 del 6 de abril de 2016 y del acto ficto presunto que resolvió negativamente el recurso de apelación expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de los cuales se negó a la demandante los derechos laborales reclamados, en razón a que tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido de que dichos salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario básico, para lo cual el 30% de la prima especial de servicios se debe sumar al salario y en cuanto a las prestaciones sociales, deben ser liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.
TERCERO. - Condenase a la Nación – Rama Judicial a pagarle a la demandante Diana Eneidy Muñoz Martínez, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 24 de marzo de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Juez de la República sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.
Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá 11 Folios 147 a 156.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 5 superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
CUARTO. - Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 24 de marzo de 2014 y sólo reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho el demandante, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, de aquellas sumas causadas a partir del 24 de marzo de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente. […]
DÉCIMO PRIMERO. - Sin condena en costas en esta instancia. […]» [sic]. 9. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 9.1. De acuerdo con la posición asumida por el Consejo de Estado en las sentencias del 2 de abril de 200912 y del 29 de abril de 201413 la prima especial de servicios debe ser reconocida como un emolumento adicional al salario y no del modo interpretado por el gobierno nacional, lo que quiere decir que Diana Eneidy Muñoz Martínez tiene derecho a que se reliquiden sus haberes salariales y prestacionales de conformidad con la citada interpretación. 9.2.
Sin embargo, dicho reconocimiento solo recae sobre las sumas causadas con posterioridad al 24 de marzo de 2014, en atención a la configuración de la prescripción trienal computada de manera retroactiva desde el 24 de marzo de 2017, fecha de radicación de la reclamación en sede administrativa. No hay lugar a imponer condena en costas14. 1.4.
El recurso de apelación 10. La DEAJ presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia de acuerdo con las siguientes razones15: 10.1. A partir del Decreto 272 de 2021 se ha efectuado el pago de la prima especial de servicio como un monto adicional al salario y calculado con base en el 100% de la asignación básica decretada anualmente por el gobierno nacional.
En tal sentido, 12 Radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07). 13 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). 14 Sobre esta decisión no se realizaron consideraciones. 15 Folios 160 al 162 reverso. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 6 el presupuesto asignado corresponde a los emolumentos causados desde la vigencia del citado decreto, por lo que no existe apropiación presupuestal para asumir obligaciones previas derivadas de los efectos de la sentencia del 2 de septiembre de 201916. 10.2.
Ha operado la prescripción de los emolumentos que no fueron reclamados oportunamente, de modo que solo hay lugar a reconocer los haberes causados desde el 24 de marzo de 2014. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar17. 1.6.
El Ministerio Público 12. El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad18. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia19, se circunscriben a establecer ¿si los derechos reclamados por Diana Eneidy Muñoz Martínez se encuentran prescritos? y ¿si la expedición del Decreto 272 de 2021 y la falta de disponibilidad presupuestal de la entidad demandada puede condicionar el 16 Radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018). 17 Auto en el índice 3 de Samai. 18 Constancia en el índice 7 de Samai. 19 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia».
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 7 reconocimiento del derecho reclamado o el cumplimiento de la condena? 2.2. Marco Normativo y jurisprudencial 2.2.1. La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14.
El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial20 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de 20 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional».
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 8 la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto (artículo 2). 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Posteriormente, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200721, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar22». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del 21 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 22 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 9 Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201923, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 10 fijado por el Gobierno Nacional. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de [1968] y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo» [sic]. 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201924. 24. Asimismo, el Consejo de Estado25 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 25 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz.
Declaró la nulidad de los siguientes artículos: los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 11 servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que26 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200927, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28.
Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales 26 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la Sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 12 expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior28 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro-operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia CE-SUJ2-0529 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 33.
Ahora bien, vale la pena precisar que a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 solo le fue otorgado carácter salarial para efectos pensionales por medio del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en el que se indicó lo siguiente: «la prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 […] harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley». 34.
El hecho de que la prima especial de servicios fuera factor salarial solo para efectos pensionales a partir de la vigencia de la Ley 332 de 1996 y no desde su creación fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la 28 ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. 29 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 13 sentencia C-444 de 1997, en la que se explicó lo siguiente en torno al derecho a la igualdad: «Es cierto que la ley 332, al otorgar carácter salarial a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4a. de 1992, otorgó un beneficio para los futuros pensionados, beneficio que se traduce en un mayor valor de la asignación pensional, en relación con la que reciben quienes se pensionaron con anterioridad a su vigencia. Este hecho, sin embargo, no les desconoce derecho alguno, pues éstos consolidaron su derecho pensional bajo la vigencia de un régimen diverso, en el cual la prima especial no podía ser tenida en cuenta para efectos de la liquidación de la pensión, y por ello recibieron su asignación en el monto señalado en la ley.
Por otra parte, y tal como se indicó, el legislador, si así lo hubiera querido, podría haber ordenado la reliquidación de las pensiones a quienes la obtuvieron bajo la vigencia del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Pero el que no lo hubiese hecho, no desmejora ni desconoce sus derechos». 35. De acuerdo con lo anterior, a pesar de que los aportes al sistema pensional son imprescriptibles, la prima especial de servicios no tenía carácter salarial ni siquiera en materia pensional hasta la vigencia de la Ley 332 de 1996, pues la Ley 4ª de 1992 no lo previó de ese modo.
En consecuencia, no hay lugar a conceder aportes por la citada prima antes del 28 de diciembre de 1996, fecha de vigor de la Ley 332 de ese año. 2.3. Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 36.1. Diana Eneidy Muñoz Martínez ha laborado como juez de la República desde el 6 de julio de 2009 hasta, por lo menos, el 30 de marzo de 2017, fecha de expedición del certificado laboral aportado al proceso30. 36.2.
El 24 de marzo de 2017 solicitó a la DESAJ Bogotá el pago de la prima especial de servicios creada por medio del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un monto adicional al salario y la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación básica mensual31. 36.3. La DESAJ Bogotá emitió la Resolución 3618 del 6 de abril de «2016»32 30 Folio 20. 31 Folios 4 al 6. 32 El acto administrativo demandado tiene una fecha de expedición cuyo año se presume incorrecto toda vez que es anterior a la radicación de la reclamación, sin embargo dicha imprecisión no fue Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 14 mediante la cual negó lo pretendido con fundamento en que no tiene las facultades para modificar el régimen salarial de los servidores judiciales, pues cumple una función netamente pagadora por lo que acceder a lo pedido sería contrariar lo dispuesto en la norma33. 36.4.
El 1 de junio de 2017 Diana Eneidy Muñoz Martínez presentó recurso de apelación34 contra la anterior decisión, el cual no fue resuelto por la entidad demandada. 2.4. Análisis sustancial 37. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, declaró la nulidad de la Resolución 3618 del 6 de abril de «2016» y el acto ficto generado por la falta de pronunciamiento contra esa decisión. Ordenó el pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario y la diferencia surgida por la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación básica, el ajuste de los aportes a salud y pensión durante toda la relación laboral, sin embargo limitó el reconocimiento al tope establecido en el Decreto 610 de 1998.
Finalmente declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 24 de marzo de 2014 y no condenó en costas en esa instancia. 38. En el recurso de alzada la DEAJ no cuestionó el derecho que le asiste a la demandante a recibir la reliquidación salarial y prestacional ordenada, sino que solo cuestionó lo relativo a la fecha de estructuración de la prescripción trienal y alegó la imposibilidad presupuestal para cumplir la condena impuesta en primera instancia, además de afirmar que desde la expedición del Decreto 272 de 2021 ha pagado la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario. 39.
Pues bien, sobre la fecha de configuración de la prescripción trienal la Sala debe advertir que en el fallo apelado se indicó que el citado fenómeno se configuró sobre las sumas causadas antes del 24 de marzo de 2014 en atención a la fecha de radicación de la reclamación administrativa que ocurrió el 24 de marzo de 2017. Por su parte, la demandada señaló que la prescripción debió establecerse a partir del 24 de marzo de 2014, es decir la misma fecha señalada por el a quo. 40.
Visto lo anterior, es claro que el disentimiento sobre la prescripción no comporta corregida en sede administrativa, así se identificó el acto cuestionado en el escrito introductorio de la demanda y así se dispuso su nulidad. 33 Folios 7 al 9. 34 Folios 11 al 19. Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 15 un verdadero motivo de apelación en tanto lo decidido en la sentencia de primera instancia coincide con la posición de la entidad.
Por esa razón, no se emitirá estudio de fondo sobre ese particular y se resolverá solo sobre los inconvenientes presupuestales para el cumplimiento de la sentencia. 41. Sobre el citado argumento la Sala destaca que de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 334 de la Constitución ninguna autoridad puede invocar la sostenibilidad fiscal para limitar, afectar o negar la protección de los derechos fundamentales.
En consecuencia, no existe sustento legal o jurisprudencial para afectar los derechos del demandante por una supuesta deficiencia económica del empleador. 42. De ese modo, el incumplimiento de las órdenes de restablecimiento del derecho no solo desconocería los derechos laborales, sino también los mandatos legales previstos en las leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996 que son claros y expresos. 43.
Por lo tanto, a pesar de las dificultades financieras manifestadas, a la entidad le corresponde reconocer y pagar los derechos causados a favor de Diana Eneidy Muñoz Martínez, para lo cual deberá adoptar las medidas que considere necesarias para cumplir con las obligaciones laborales y prestacionales que le impone la ley y que gozan de prelación en los términos explicados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 44.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia que ordenó el pago de la prima especial de servicios como un emolumento adicional al salario básico, la reliquidación de las prestaciones sociales de acuerdo con el 100% de la asignación mensual establecida por el gobierno nacional y la reliquidación de los aportes a pensión causados durante toda la relación laboral. 45.
Sin embargo, para mayor claridad en el cumplimiento del fallo de primera instancia, se adicionará el ordinal tercero del fallo para precisar en mayor medida que los aportes a pensión concedidos por el a quo son imprescriptibles y que la liquidación debe obedecer al 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicios que solo es factor de salario para efectos pensionales.
Además, se indicará que el cumplimiento de la condena estará condicionado a que la entidad demandada, en cumplimiento del Decreto 272 de 2021 o por cualquier otra circunstancia, no haya realizado otro pago a la parte accionante por los mismos Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 16 conceptos aquí reconocidos. 2.5.
Costas 46. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 47. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 48.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.35 49.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 50. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 51. Con fundamento en lo expuesto la Sala encuentra que no hay lugar a efectuar análisis sobre el argumento de la prescripción trienal por cuanto la posición de la 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014).
Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 17 apelante coincide con la asumida por el juez de primera instancia y las dificultades financieras de la entidad no justifican el incumplimiento de sus obligaciones de origen laboral. Finalmente, se adicionará el fallo de primera instancia para aclarar que los aportes pensionales son imprescriptibles y que el cumplimiento de la condena estará sujeto a que la entidad demandada no haya efectuado pago alguno por los mismos conceptos ordenados en este proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Adicionar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia del 30 de junio de 2022, que quedará del siguiente modo:
TERCERO. - Condenar a la Nación – Rama Judicial a pagarle a la demandante Diana Eneidy Muñoz Martínez, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 24 de marzo de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Juez de la República sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”, durante el periodo supra relacionado.
Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para los aportes a pensión causados durante toda la relación laboral, es decir desde el 6 de julio de 2009 y hasta que tenga derecho a percibir la citada prestación, los cuales deben realizarse sobre el 100% del salario básico más el 30% de la prima especial de servicio que es factor de salario únicamente para los aportes a pensión desde la vigencia de la Ley 332 de 1996, sin prescripción, así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
El cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos ya sea en virtud del cumplimiento del Decreto 272 de 2021 o de cualquier otra circunstancia. Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada del 30 de junio de Radicado: 25000-23-42-000-2018-01233-02 (2046-2024) Demandante: Diana Eneidy Muñoz Martínez 18 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC