Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Demandante: Carlos Arturo Alzate Vásquez Demandados: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Nulidad de los actos administrativos por violación al debido proceso.
Derecho de defensa y contradicción. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Carlos Arturo Alzate Vásquez instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria del 27 de marzo de 2015, expedida por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Norte de Santander, mediante la cual fue sancionado con suspensión e inhabilidad especial por el término de ocho (8) meses y de la decisión expedida el 28 de abril de 2015 por la Inspección Delegada Regional Cinco, que confirmó la sanción. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene la adición del término de la suspensión a su hoja de vida como tiempo de prestación del servicio, junto con el pago de la suma correspondiente a los 8 meses de la sanción, calculada al momento de la presentación de la demanda en $12.034.608.
Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante oficio del 22 de septiembre de 2014 se informó que el 16 del mismo mes y año salió con turno de franquicia, pero no regresó al servicio al término de este, sin justificación conocida, por lo cual se ordenó la apertura de una indagación preliminar el 11 de noviembre de 2014 y, posteriormente, en auto del 18 de febrero de 2015 se adoptó el procedimiento verbal y citó a audiencia, para lo cual se formuló el cargo consistente en dejar de asistir al servicio sin causa justificada el 22 de septiembre de 2014; falta que se calificó como grave dolosa.
Que la audiencia disciplinaria inició el 25 de marzo de 2015, pese a que se le notificó que se realizaría el 27 del mismo mes y año, y, ante su ausencia, se le nombró una defensora de oficio; actuación que concluyó con la expedición de los actos demandados. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Política: artículos 2, 6, 25, 29;
Convención Americana de Derechos Humanos: artículo 8, numeral 2, literales d) y e); Pacto de Derechos Civiles y Políticos: artículo 14, numeral 3, literal d); Ley 734 de 2002: artículos 89 y siguientes. Consideró que en la expedición de los actos se vulneró el derecho al debido proceso, pues la autoridad disciplinaria solo practicó aquellas pruebas que conducían a la responsabilidad, pero no las que lo pudieran absolver, teniendo en cuenta que la defensora de ofició solicitó la práctica de unas que fueron negadas en la segunda instancia. Que en el desarrollo de la actuación no se brindaron las garantías que se derivan del artículo 29 constitucional: el derecho a la publicidad, porque no fue notificado de las decisiones expedidas en el transcurso del auto que lo citó a audiencia; el derecho a la defensa y contradicción, porque de manera arbitraria se cambió la fecha para la celebración de la audiencia; la defensa técnica y material, porque la defensora designada no desplegó ninguna actuación para representar sus intereses, sumado a que no entendía de qué manera había llegado dicha profesional al trámite disciplinario.
Agregó que existieron irregularidades en el procedimiento que inclusive constituyen causal de nulidad en materia disciplinaria, como el trámite de las diligencias de notificación y de las probatorias por parte de un funcionario distinto al comisionado, la ausencia de las actuaciones propias del despacho comisorio; o la misma designación de la defensora de oficio, que, según se pudo advertir, ocurrió el mismo día de celebración de la audiencia. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 21 de abril de 20171 y se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones por considerar que los actos atacados fueron expedidos por los funcionarios competentes y con apego al ordenamiento jurídico.
Que las pruebas testimoniales y documentales fueron valoradas conforme a la normativa disciplinaria y permitieron a la autoridad llegar a la certeza respecto de la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del disciplinado, sin que de la actuación se pueda deducir el desconocimiento del debido proceso. Que el demandante tuvo acceso a la actuación desde que fue notificado de la indagación preliminar, fue representado por su apoderado de confianza y pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción y, en ese sentido, sus discrepancias en torno a la valoración probatoria adelantada por la autoridad disciplinaria no son suficientes para concluir que los actos se encuentran falsamente motivados ni pueden servir para convertir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una tercera instancia2.
El 27 de febrero de 2018 se celebró la audiencia inicial, en la cual se fijó el litigio, se incorporaron los documentos aportados con la demanda y su contestación y se decretó una prueba documental3; una vez allegada, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto4, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada el plazo oportuno por el demandante.
SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020)5 accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la supresión de las anotaciones referidas al correctivo disciplinario y el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento en que se ejecutó la medida hasta la fecha de retiro del servicio –esto último, si la Resolución 02767 del 25 de junio de 2015, mediante la cual fue retirado del servicio, se encontraba vigente–; de lo contrario, se debía pagar la suma equivalente a los 8 meses de suspensión. 1 Véase archivo «010.
Auto Admite Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. La demanda se recibió por reparto en el Juzgado Cuarto Administrativo de Cúcuta, el cual por auto del 4 de febrero de 2016 declaró la falta de competencia y dispuso su remisión al Tribunal Administrativo de Norte de Santander (véase archivo «005.
Actuaciones Juzgado 04 Adm Cúcuta 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. Recibida en el Tribunal, fue inadmitida por auto del 9 de junio de 2016 (véase archivo «0073. Auto Inadmite Demanda 2016- 00098», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI.
Una vez subsanada, se profirió el auto referido. 2 Véase archivo «014. Contestación de la Demanda 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 3 Véase archivo «018. Acta Audiencia Inicial 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 4 Lo anterior, en la audiencia de pruebas celebrada el 17 de mayo de 2018.
Al respecto, véase archivo «10_540012333000201600098013ENVIOEXPEDIENT20210502160459», visible en el índice 00002 de SAMAI. 5 Véase archivo «030. Sentencia 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «7ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA4(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Lo anterior, tras concluir que, pese a que el acto mediante el cual se dispuso la adopción del procedimiento verbal fue debidamente notificado –pues en el expediente reposa prueba de la autorización para notificación electrónica– la autoridad disciplinaria no garantizó los derechos de defensa y contradicción, porque en el mensaje que contenía la información acerca de la realización de la audiencia se indicó que esta se realizará el 27 de marzo de 2015, cuando en realidad se celebró el 25 del mismo mes y año, esto es, 2 días antes de la fecha en que se citó al disciplinado.
Que lo ocurrido privó al demandante de ejercer una defensa material y que si bien el 25 de marzo de 2015 se le nombró una apoderada de oficio, esta, en la etapa denominada descargos se limitó a indicar que no podía ejercitar de manera eficiente la defensa del señor Carlos Arturo Alzate Vásquez, «(…) debido a que no rindió en ningún momento su versión de los hechos y tampoco pude evidenciar justificación para su inasistencia al servicio (…)»; términos en los que también se pronunció en la etapa denominada alegatos de conclusión. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas.
RECURSO DE APELACIÓN La demandada6 interpuso recurso de apelación, en el cual indicó que los diferentes actos que se expidieron en el procedimiento disciplinario se notificaron de manera oportuna y en debida forma al señor Alzate Vásquez y que si bien en la diligencia de notificación electrónica del auto que adoptó el procedimiento verbal se señaló como fecha de la audiencia el 27 de marzo de 2015 a las 9 a.m., la providencia adjunta sí contenía la fecha de celebración de la misma y esto no fue analizado por el Tribunal.
Reiteró que no existió vulneración al debido proceso y que, por el contrario, lo que se observa es un intento del demandante por entorpecer la actuación sancionatoria, lo que lleva a que también se insista en la oposición al concepto de violación, porque lo cierto es que al término de la actuación disciplinaria se encontró acreditada la configuración de la falta disciplinaria consagrada en el numeral 7 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006, en la modalidad de acción y a título de dolo y, en esos términos, se justificó la sanción disciplinaria impuesta.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 27 de mayo de 20217 fue admitido el recurso de apelación, y en providencia del 20 de septiembre del mismo año8 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. La demandada presentó escrito en el cual reiteró que los actos demandados se 6 Véase archivo «031.
Recurso Apelación 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «7ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA4(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 7 Véase índice 0004 de SAMAI. 8 Véase índice 00009 de SAMAI. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 expidieron con la garantía plena de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción y que un análisis detallado de las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de ello.
Agregó que en el trámite disciplinario quedó acreditado que el 22 de septiembre de 2014 el demandante no regresó al servicio al término de su franquicia, sin ninguna justificación; además, que el 22 de diciembre del mismo año aceptó, en el marco de la actuación, ser notificado de forma electrónica y en esos términos se procedió para ponerle en conocimiento las actuaciones subsiguientes.
Que si bien en el contenido de la notificación del auto que lo citó a audiencia se indicó como fecha de realización de la misma el 27 de marzo de 2015, la providencia adjunta contenía la fecha precisa para la celebración de la diligencia, esto es, el 25 del mismo mes y año y que inclusive el 24 de marzo de 2015 se informó al procurador provincial que la audiencia iniciaría el 25 de marzo, lo que da cuenta de que lo buscado por el entonces disciplinado fue entorpecer la actuación9.
El demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si se debe revocar la sentencia apelada, porque la entidad sostiene, que contrario a la tesis vertida, el demandante sí fue enterado en debida forma de la fecha de celebración de la audiencia disciplinaria y, en esa medida, la Policía Nacional garantizó el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Con este fin, la providencia se referirá a la violación del debido proceso como causal de nulidad de los actos administrativos y abordará el caso concreto.
Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos requisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinentes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.
En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 13710 y 13811 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse 9 Véase índice 00014 de SAMAI. 10 Del medio de control de nulidad. 11 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.
Esta Corporación ha precisado que el debido proceso, además de constituir un límite al ejercicio del poder público, constituye un mecanismo para proteger los derechos de los ciudadanos y, en el ámbito administrativo, implica el deber de los agentes del Estado de aplicar los procedimientos legalmente establecidos en el curso de cualquier actuación administrativa, de tal manera que quienes puedan resultar afectados con sus decisiones cuenten con las garantías procedimentales y sustanciales que les brinda el ordenamiento jurídico12.
Atendiendo a lo anterior, para determinar si hay lugar a declarar la nulidad por su desconocimiento, se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional: a) en la perspectiva formal, (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) que permita la participación activa de todos los interesados;
(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (vi) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas13; y b) en sentido sustancial, (vi) que la autoridad aplique el principio de favorabilidad siempre que sea pertinente;
(vii) que durante el trámite de la actuación el investigado se presuma inocente. La Corte Constitucional ha señalado que la vulneración sustancial del derecho al debido proceso14 puede predicarse tanto de las providencias judiciales como de los actos administrativos y que esta se concreta en los distintos defectos identificados 12 Cfr. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23- 33-000-2014-02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Exp. 05001-23-31-000-2000-02324- 01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 14 Cabe destacar que esta Corporación ha precisado que la irregularidad que vicia el acto administrativo es la sustancial, en línea con lo señalado por la Corte Constitucional: «Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos» Cfr. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 11 de abril de 2019. Exp. 05001-23-33-000-2014- 02189-01 (1171-2018). C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por la jurisprudencia constitucional: (i) orgánico (falta de competencia de la autoridad que lo expide);
(ii) procedimental absoluto (la actuación se adelantó al margen del procedimiento); (iii) fáctico (absoluto desconocimiento de lo probado en el trámite); (iv) material o sustantivo (la autoridad aplicó normas inexistentes, inconstitucionales, ilegales o que no resultaban aplicables al caso concreto o que se interpretaron de una manera irrazonable) (v) error inducido o vía de hecho por consecuencia (se adoptó una decisión contraria a derecho por causa de la actuación engañosa de un tercero);
(vi) falta de motivación (el acto no expresó las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentaban); (vii) desconocimiento del precedente constitucional vinculante; y (viii) violación directa de la Constitución15. Caso concreto Examinado el expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que: • El comandante de la subestación de policía campo dos de Tibú (Norte de Santander) informó que el 22 de septiembre de 2014 el señor Carlos Arturo Alzate Vásquez no se presentó a laborar, sin ninguna justificación y que intentó comunicarse con él por vía telefónica sin obtener respuesta16. • Con fundamento en lo anterior, el 11 de noviembre de 2014 se abrió una indagación preliminar17, que fue notificada personalmente al interesado el 22 de diciembre del mismo año18.
En dicha diligencia, se autorizó la notificación electrónica a la dirección carlos.alzate@correo.policia.gov.co. • El 18 de febrero de 2015 se adoptó el procedimiento verbal, para lo cual se formuló al demandante el cargo consistente en dejar de asistir al servicio sin causa justificada el 22 de septiembre de 2014. Conducta que se adecuó típicamente a la falta contemplada en el numeral 7 del artículo 35 de la Ley 1015 de 2006 y cuya forma de culpabilidad se calificó provisionalmente como dolosa19.
Para la notificación de esta decisión se comisionó al jefe de control disciplinario interno del Departamento de Policía del Amazonas20 y, ante la imposibilidad de cumplir con la comisión21, el disciplinado fue citado para notificación personal 15 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Sentencia T-076 de 2011.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y, analizados como causales específicas de la acción de tutela contra providencias, cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-453 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 16 Véanse páginas 1 a 3 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 17 Véanse páginas 4 a 6 del archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 18Véase página 11 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 19 Véanse páginas 88 a 106 del archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 20 Véanse páginas 109-110 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 21 El 11 de marzo de 2015 el secretario de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Amazonas dejó constancia de que no fue posible notificar al señor Carlos Arturo Alzate Vásquez porque no se encontraba en el municipio de Puerto Nariño (Amazonas), sino en Bogotá, según información suministrada por la hermana del referido (véase página 113 del archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI). Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mediante correo electrónico del 17 de marzo de 201522 y, finalmente el 18 del mismo mes y año la providencia se notificó por medios electrónicos.
En esta diligencia, se informó que la audiencia disciplinaria tendría lugar el 27 de marzo de 2015, a las 9:00 a.m.23. • No obstante la anterior información, en oficios elaborados el 24 de marzo de 2015 se varió la fecha programada para la audiencia disciplinaria: en uno, remitido a la jefe de talento humano, se solicitó hacer comparecer al señor Alzate Vázquez el «Lunes 25-03-2015 a las 9:00 h»24.
En otro, dirigido al Procurador Provincial de Cúcuta (Norte de Santander) se plasmó idéntica información25. • El 25 de marzo de 2015 inició la audiencia disciplinaria. En el acta respectiva, se dejó constancia de la no comparecencia del señor Alzate Vásquez y, a renglón seguido se indicó que «(…) el despacho en aras de garantizarle los derechos que le asisten al investigado de conformidad con el artículo 92 de la ley (sic) 734 de 2002, nombra abogado de oficio a la Doctora (sic) CARMEN XIOMARA CHACON GELVEZ».
Esta diligencia agotó las etapas de descargos, pruebas y alegatos de conclusión y, en ellas, la intervención de la apoderada se limitó a expresar que no era posible exponer argumentos de defensa porque el disciplinado no rindió su versión libre ni se pudo comunicar con él y, en consecuencia, no contaba con elementos para controvertir la falta imputada26. • El 27 de marzo de 2015 se expidió la decisión disciplinaria de primera instancia. En esta, se ratificó la naturaleza de la falta investigada y la forma de culpabilidad con la que fue ejecutada y, con fundamento en ello, se impuso como sanción la consistente en suspensión e inhabilidad especial por el término de 8 meses.
La apoderada de oficio apeló y solicitó que se practicara una prueba especializada en el Instituto Nacional de Medicina Legal y que se revisara la historia clínica del investigado, para determinar si había recibido algún tratamiento terapéutico por algún trastorno psicológico y de comportamiento; además pidió que se revisara la dosificación de la sanción y el cargo formulado27. • La decisión disciplinaria se confirmó el 28 de abril de 2015, luego de resolver de manera desfavorable las solicitudes de la defensa y tras ratificar los elementos estructurales de la responsabilidad, conforme fueron estudiados en el acto 22 En esta oportunidad fue citado para el 18 de marzo de 2015 y se indicó: «(…) se le informa que si no hace presentación para la hora y fecha en que se citó, se le enviará la notificación a través de correo electrónico como inicialmente usted lo autorizó».
(Véase página 114 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI). 23 Véase página 115 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 24 Véase página 116 del archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 25 Véase página 117 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 26 Véanse páginas 122 a 124 del archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 27 Véanse páginas 125 a 144 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 apelado28.
Para la demandada, en la sentencia apelada no se analizó correctamente la actuación disciplinaria; de otra forma, se habría encontrado que, si bien en la diligencia de notificación personal se indicó como fecha de la audiencia el 27 de marzo de 2015, en la providencia notificada se plasmó el 25 del mismo mes y año, lo que permitiría concluir que no fueron lesionados los derechos de defensa y contradicción del investigado.
La Sala considera que dicho argumento no tiene vocación de prosperidad, pues lo cierto es que el análisis probatorio realizado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el estudio del expediente llevado a cabo en esta instancia, dan cuenta de que el demandante no fue debidamente enterado de la fecha en que se realizaría la audiencia disciplinaria.
De la mera lectura del auto del 18 de febrero de 2015 es posible concluir que lo señalado en el recurso de apelación no corresponde a la realidad del procedimiento, pues en dicha providencia no se advierte, en ninguno de sus apartes, la mención al 25 de marzo de 2015 como fecha para la celebración de la audiencia disciplinaria, La referencia a esta aparece únicamente (i) en la solicitud de apoyo al área de talento humano y (ii) en la comunicación remitida a la Procuraduría Provincial de Cúcuta.
En ese orden, lo que se encuentra acreditado es que en la diligencia de notificación electrónica se indicó que la audiencia iniciaría el 27 de marzo de 2015 a las 9:00 a.m.; pese a lo cual el acta respectiva da cuenta de que esta se celebró el 25 de marzo de 2015. Lo anterior no es un simple lapsus, como lo sostiene la demandada, ni podía sanearse la irregularidad con el mero estudio del contenido de la respectiva providencia. Se trata de una actuación con consecuencias sustanciales en las garantías del señor Carlos Arturo Alzate Vásquez, pues la oportunidad de ejercer su defensa, de contradecir las pruebas y de aportar y solicitar las que considerara pertinentes, se vio cercenada en la medida en que contaba con información errónea del momento en que podría hacerlo.
Lesión que en modo alguno podría entenderse como superada con la designación de la defensora de oficio –quien, por demás, se limitó a manifestar que no tenía elementos para ejercer la defensa–, pues una cosa es que el investigado se juzgara como persona ausente, en los términos del artículo 19 de la Ley 1015 de 2006 y otra es que su no comparecencia se debiera a una irregularidad en el trámite de notificación que adelantó la autoridad disciplinaria.
Cabe destacar que la finalidad de la actuación disciplinaria no es la imposición de una sanción; es, como lo señala el artículo 14 de la Ley 1015 de 2006 –régimen sustancial aplicable al demandante– la «(…) prevención, corrección y garantía de 28 Véanse páginas 150 a 157 del archivo «004. Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI.
Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 buena marcha de la Institución», de allí que, advertido un comportamiento presuntamente irregular, la autoridad deba desplegar su actividad probatoria para determinar si en su ejecución se comprometió la actuación de un servidor público, las circunstancias en que ello ocurrió y la ausencia de elementos que pudieran excluir la responsabilidad disciplinaria.
Esto refleja, en síntesis, la garantía de la perspectiva sustancial del debido proceso. Pero la actuación no puede desligarse de la perspectiva formal de este derecho. No se trata del seguimiento irreflexivo de meras formas, ni significa ello que cualquier desatención en este sentido implique la nulidad de las decisiones sancionatorias.
En todo procedimiento hay elementos formales que resultan indispensables para la garantía de los sustanciales. En otros términos: la omisión de una forma solo lleva a la nulidad cuando ella impacta el contenido sustancial de los derechos derivados del debido proceso. En el caso concreto, el trámite de notificación de la decisión mediante la cual se adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia, aparentemente, se realizó conforme a las reglas de procedimiento aplicables, esto es, a las contenidas en la Ley 734 de 2002, a las que remite el artículo 58 de la Ley 1015 de 2006.
En ese sentido, como la demandada contaba con la autorización para notificación electrónica29, conforme quedó consignado el 22 de diciembre de 2014, fecha en la que el demandante fue notificado del auto que abrió la indagación preliminar. Inclusive se observa que, antes de notificar de manera electrónica al señor Alzate Vásquez del auto del 18 de marzo de 2014, la autoridad intentó hacerlo de manera personal; primero, comisionando a otro funcionario; luego, citando al demandante para el efecto.
Solo cuando lo anterior fracasó, y contando con la referida autorización, el 18 de marzo de 2015 fue notificado de manera electrónica. En la respectiva diligencia se advirtió, además, que, iniciada la audiencia, las decisiones sucesivas se notificarían por estrados, con o sin la presencia de los sujetos procesales, en los términos del artículo 106 de la Ley 734 de 2002 y, en ese sentido, solo la defensora designada de oficio tuvo conocimiento de que el 27 de marzo de 2015 se resolvería la primera instancia disciplinaria.
Esta situación impactó otras garantías como el derecho de contradicción y la presunción de inocencia. La primera, porque, como ya se indicó, el disciplinado no contó con la oportunidad para pronunciarse respecto de las pruebas usadas por la autoridad para estructurar la responsabilidad disciplinaria. La segunda, porque, al tener la demandada los elementos para finalizar el trámite con la imposición de una sanción, no equilibró la carga probatoria y, en ese sentido, no indagó por aquellos elementos que habrían permitido variar la calificación de la falta en su elemento subjetivo o, inclusive, excluir la responsabilidad; aspectos sobre los cuales podría 29 De conformidad con el artículo 102 de la Ley 734 de 2002, «[l]as decisiones que deban notificarse personalmente podrán ser enviadas al número de fax o a la dirección de correo electrónico del investigado o de su defensor, si previamente y por escrito, hubieren aceptado ser notificados de esta manera.
La notificación se entenderá surtida en la fecha que aparezca en el reporte del fax o en que el correo electrónico sea enviado. La respectiva constancia será anexada al expediente» (subrayas de la Sala). Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 haber llamado la atención el demandante.
De allí que, en efecto, en la expedición de los actos demandados se hubiere lesionado el derecho al debido proceso, en sus componentes de defensa y contradicción y, por ello, lo procedente sea confirmar la sentencia apelada, en cuanto a la declaratoria de su nulidad. Del restablecimiento del derecho Teniendo en cuenta que la legalidad de los actos demandados se desvirtuó en ambas instancias, para la Sala es necesario modificar la medida de restablecimiento del derecho contenida en el ordinal segundo de la sentencia apelada, con la finalidad de precisar las condiciones para el pago de la suma correspondiente el término de la suspensión, pues de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 42 de la Ley 1015 de 2006, «[c]uando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, y no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial».
En efecto, se encuentra acreditado que la sanción impuesta en los actos demandados se ejecutó mediante la Resolución 02213 del 21 de mayo de 2015, notificada el 26 del mismo mes y año30 y que, según la información que reposa en su hoja de vida, aportada por la demandada en la contestación, fue retirado del servicio mediante Resolución 02767 del 25 de junio de 2015, a partir del 7 de julio del mismo año, por «otras inhabilidades Ley 734 de 2002»31.
Por ello, al numeral modificado se adicionarán dos incisos, para precisar que si el lapso de la suspensión, a partir del 7 de julio de 2015, fue convertido en salarios, en los términos del artículo 42 de la Ley 1015 de 2006, la demandada se abstendrá de cobrar dicha suma; y, si ya fue pagada por el demandante, la deberá devolver, aplicando la fórmula de actualización fijada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
De la condena en costas Sobre este punto, es importante aclarar que según el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202132, que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A considera que, en el presente caso, observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta el referido supuesto; 30 Véanse páginas 164 a 166 archivo «004.
Anexos de la Demanda», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 31 Véase página 20 del archivo «014. Contestación de la Demanda 2016-00098», disponible en la carpeta.zip «5ENVIOEXPEDIENTE_NUEVACARPETA1(.ZIP)», visible en el índice 00002 de SAMAI. 32 Ley 2080 de 2021. «Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia del cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el cual quedará de la siguiente manera: «SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, suprimir de la hoja de vida del demandante CARLOS ARTURO ÁLZATE VÁSQUEZ, así como de todo registro interno de esa institución las anotaciones referidas al correctivo disciplinario objeto del presente medio de control, y por Secretaría OFICIAR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación y a la Policía Nacional para que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la correspondiente corrección de la sanción impuesta.
Asimismo, ORDÉNESE a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional efectuar el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el demandante en el cargo de Subintendente desde el momento en que fue ejecutada la decisión de suspensión, esto es, a partir de la expedición de la Resolución No. 02213 del 21 de mayo de 2015 hasta la fecha de su retiro del servicio, esto es, hasta el 07 de julio de 2015.
Lo anterior, siempre y cuando se acredite que la Resolución No. 02767 del 25 de junio de 2015, mediante la cual fue retirado del servicio el demandante se encuentre vigente, pues de lo contrario deberá cancelarse lo dejado de percibir durante los 8 meses de suspensión. En caso tal de que, a partir del 7 de julio de 2015, el lapso de la suspensión se hubiese convertido en salarios, en los términos del artículo 42 de la Ley 1015 de 2006, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional se abstendrá de su cobro.
Si el señor Carlos Arturo Alzate Vásquez ya pagó la suma objeto de sanción, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional se la deberá devolver. Las sumas que resulten a favor del actor se ajustarán teniendo en cuenta la formula expuesta en la parte motiva de esta providencia». Segundo. CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Radicado: 54001-23-33-000-2016-00098-01 (1332-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Cuarto. RECONOCER personería al abogado Nelson Torres Romero, identificado con la cédula de ciudadanía 80.259.301 y portador de la tarjeta profesional 326.201 del C.S. de la J., para representar los intereses de la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, conforme al poder que obra en el índice 00014 de SAMAI.
Quinto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente