Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA DE LA SECCIÓN TERCERA Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 26 de mayo de 2025 Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01 (69391) Demandantes: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y otro Referencia: Acción de reparación directa Decide la Sala avocar conocimiento del asunto de la referencia, por remisión de la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación”, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y el numeral 2 del artículo 14 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 80 de 2019).

ANTECEDENTES El 7 de mayo de 2018, Alcira Angarita Navarro y otros1 presentaron demanda2, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, con el fin de que las entidades fueran declaradas responsables por el homicidio de Luis Felipe Navarro el 15 de enero de 1992 y el consecuente desplazamiento forzado del grupo familiar.

Mediante Sentencia de 25 de mayo de 20223, el Tribunal Administrativo de Magdalena declaró probada la caducidad de la acción. Consideró que no se demostró lo alegado en la demanda y que no se acreditaron circunstancias que hubieran impedido a los demandantes acceder a la administración de justicia. 1 En relación con Luis Felipe Navarro, cuyo homicidio se señala en la demanda como la causa del desplazamiento, los demandantes son: Alcira Angarita (cónyuge) y, Nancy María, Javier, Estela, Yorgui, Yaquelin y Eunises Navarro Angarita (hijos). 2 Folios 1-20 del documento denominado “ED_DRIVETRIB_RDRAD2018148(.pdf) NroActua 2”, correspondiente al cuaderno principal.

Visible en expediente digital, índice 2 de Samai. 3 Documento denominado “ED_DRIVETRIB_18SENTENCIA(.pdf) NroActua 2” del expediente digital. Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 2 de 8 En contra de la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación4.

Señaló que “el asesinato (…) y el desplazamiento forzoso” eran “crímenes de lesa humanidad” y, por tanto, no les era aplicable el término de caducidad. CONSIDERACIONES Al realizar una revisión de la jurisprudencia sobre desplazamiento forzado en las Subsecciones de la Sección Tercera, la Sala advierte que la posición mayoritaria5 lo ha considerado como un daño continuado6, respecto del cual, el término de caducidad de la acción inicia a correr una vez las víctimas retornan a su lugar de origen, existen las condiciones de seguridad para que esto ocurra o se han reasentado en condiciones dignas en otro domicilio.

Pese a la existencia de esta posición mayoritaria acerca de la naturaleza del daño, no existe un entendimiento unívoco sobre el punto de partida para el cómputo del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esto porque, además de ser un daño continuado, el desplazamiento forzado es una grave violación de derechos humanos y, por tanto, el término está sujeto a otras subreglas elaboradas por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Las subreglas más comunes son: i) “desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de 4 Documento denominado “ED_DRIVETRIB_20RECUSOAPELACIONPD(.pdf) NroActua 2” del expediente digital. 5 En menor medida, algunas providencias han sostenido la tesis de que el desplazamiento forzado es un daño de carácter instantáneo.

Al respecto: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 12 de abril de 2024, exp. 68652. Con salvamento de voto del magistrado Alberto Montaña Plata y aclaración de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz. Conviene precisar que en la decisión en cita se aplicó el término previsto en la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional.

También: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 17 de junio de 2024, exp. 68953; con salvamento de voto del Magistrado Alberto Montaña Plata. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 19 de julio de 2022, exp. 62607.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 8 de julio de 2024, exp. 70110. El magistrado Alberto Montaña Plata estuvo ausente con permiso. 6 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 5 de marzo de 2021, exp. 64563.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 25 de mayo de 2023, exp. 62866. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 1 de junio de 2020, exp. 48261; con aclaración de voto del Magistrado Guillermo Sánchez Luque. Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 3 de 8 imputarle responsabilidad patrimonial”7; ii) desde cuando los afectados superaron las “situaciones que [les] hubiesen impedido materialmente el derecho de acción”8; iii) en oportunidades, cuando se desconoce si el desplazamiento cesó, las Subsecciones de la Sección Tercera han estudiado el fondo del asunto en aplicación de los principios pro actione, pro damnato- favor victimae- y pro homine9, y; iv) desde “la fecha de ejecutoria de la condena penal dictada en contra de los responsables”10.

La naturaleza de daño continuado y la multiplicidad de subreglas enunciadas en los eventos constitutivos de graves violaciones a los derechos humanos, ha llevado a las Subsecciones de la Sección Tercera a tomar puntos de partida disímiles, a veces contradictorios, sin que exista claridad en la relación entre todos los fenómenos que atraviesan el conteo de la caducidad cuando la demanda es sobre desplazamiento forzado.

A continuación, se referencian otros ejemplos que se enmarcan en las subreglas enunciadas y que demuestran la disparidad de criterios: - En Sentencia de 7 de septiembre de 202011, la Subsección B declaró la caducidad de la acción porque estimó que, para determinada fecha, los demandantes “ya habían pasado su periodo de emergencia vital”.

A esta conclusión llegó con base en que uno de los demandantes tenía trabajo, y en que los actores, en fechas anteriores, habían presentado una denuncia y una demanda de reparación directa. - En Auto de 3 de julio de 202012, la Subsección A determinó que el estudio de la caducidad de la acción debía diferirse al momento de dictar sentencia. Como criterios relevantes señaló que debía analizarse si las partes adelantaron un proceso penal, “porque ello eventualmente permitir[ía] inferir que ya se habían reestablecido sus derechos y que estaban en 7 De acuerdo con la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de 29 de enero de 2020, exp. 61033. Con aclaración de voto del magistrado Guillermo Sánchez Luque. Con salvamento de voto de los magistrados María Adriana Marín, Ramiro Pazos Guerrero y Alberto Montaña Plata. 8 Ibidem. 9 Algunos ejemplos se referirán más adelante. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 19 de julio de 2017, exp. 58480.

En el mismo sentido, Auto de ponente de 12 de octubre de 2017, exp. 57606. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 7 de septiembre de 2020, exp. 54496. Con salvamento de voto del magistrado Alberto Montaña Plata. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 3 de julio de 2020, exp. 62096.

Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 4 de 8 capacidad de acudir a las autoridades para solicitar la reparación de perjuicios”. - En Sentencia de 20 de noviembre de 202013, la Subsección A fijó como punto de partida para el inicio del término el otorgamiento del poder para demandar en reparación directa, suscrito cinco meses después de la entrada al país de una persona que se había refugiado en España. - En Auto de 5 de febrero de 202114, la Subsección A tomó como punto de partida el momento en que, según lo afirmado en la demanda, los actores adquirieron una “relativa estabilidad”, con base en el acogimiento de miembros de grupos paramilitares al proceso de Justicia y Paz, y los trámites que los actores adelantaron para obtener una indemnización administrativa. - En Auto de ponente de 24 de febrero de 202115, la Subsección A determinó que el estudio de la caducidad de la acción debía diferirse al momento de dictar sentencia, porque no estaba claro “desde qué momento los actores supieron o pudieron saber de la participación del Estado en el ilícito que cuestionan y, cuándo los demandantes habrían podido acudir materialmente a la administración de justicia en procura de sus derechos”. - En Sentencia de 5 de marzo de 202116, la Subsección A decidió, ante la ausencia de elementos probatorios sobre la cesación del desplazamiento, “en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes” estudiar el fondo del asunto17. - En Sentencia de 20 de mayo de 202218, la Subsección A consideró que el término debía contarse desde “la condena de sus responsables o desde el momento en que [el desplazamiento] cesa”.

En el caso concreto se 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2020, exp. 54443. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 5 de febrero de 2021, exp. 66237. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de 24 de febrero de 2021, exp. 63176. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 5 de marzo de 2021, exp. 64563. 17 En similar sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021, exp. 64893. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 20 de mayo de 2022, exp. 67891.

Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 5 de 8 demostró que, desde una fecha determinada, existieron las condiciones de seguridad para el retorno. - En Sentencia de 3 de febrero de 202319, la Subsección A declaró la caducidad de la acción al estimar que la situación de riesgo para el retorno de los demandantes cesó cuando “se registraron los últimos hechos de control del territorio por parte de los paramilitares”, sin que se acreditara, agregó, que “condiciones de seguridad posteriores” hubieran impedido el regreso. - En Sentencia de 14 de julio de 202320, la Subsección A consideró que el desplazamiento forzado era un daño de naturaleza continuada, cuyo término inicia desde el momento en que cesa, lo “que puede acontecer desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal seguido por los hechos o desde la fecha del retorno o restablecimiento de las víctimas al lugar de origen, o en su defecto, desde que están dadas las condiciones de seguridad para que se produzca el retorno”.

Al resolver el caso concreto, declaró probada la caducidad de la acción porque no se aportó prueba alguna de una situación de riesgo que les impidiera a los actores retornar al municipio de origen. Además, porque se demostró que los demandantes “se establecieron en la ciudad de Medellín”, donde solicitaron reparaciones administrativas, subsidios e iniciaron un proceso penal contra los presuntos responsables del desplazamiento forzado. - Mediante Sentencia de 7 de septiembre de 202321, la Subsección B declaró la caducidad de la acción de reparación directa porque, de lo afirmado en la demanda y de la prueba documental allegada al proceso, se concluía que pasaron más de dos años desde el momento en que existieron las condiciones de seguridad para el retorno. - Mediante Sentencia de 20 de noviembre de 202322, la Subsección A hizo consideraciones sobre la naturaleza de daño continuado del desplazamiento forzado.

Frente al caso concreto, declaró la caducidad de 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 3 de febrero de 2023, exp. 55845. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 14 de julio de 2023, exp. 62500. En similar sentido: Sentencia de 19 de febrero de 2024, exp. 66545. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 7 de septiembre de 2023, exp. 63332.

Con aclaración de voto del magistrado Fredy Ibarra Martínez. En similar sentido puede consultarse la Sentencia de 5 de diciembre de 2023, exp. 68675. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 20 de noviembre de 2023, exp. 65916. Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 6 de 8 la acción con fundamento en que la administración de justicia “opera a nivel nacional” y, por tanto, el hecho de estar fuera del domicilio no constituye “por sí solo un justificante válido para encontrar configurada la imposibilidad material de acceder a la administración de justicia”.

Como punto de partida tomó la fecha en que los demandantes acudieron a la Unidad para las Víctimas “para registrarse como víctimas de desplazamiento forzado”. - Mediante Sentencia de 19 de febrero de 202423, la Subsección C refirió que el desplazamiento forzado era un daño continuado. En el caso concreto, afirmó que las pruebas del expediente no permitían determinar cuándo había cesado el daño, sin embargo, para garantizar el acceso a la administración de justicia, “asumi[ó] que, solo a partir de la adquisición de la ciudadanía italiana por la señora Enciso, desaparecieron para ella los obstáculos que dificultaban su acceso a la justicia”. - Mediante Sentencia de 28 de octubre de 202424, la Subsección C decidió estudiar el fondo del asunto porque no se probó que los demandantes hubieran retornado a su lugar de origen o que estuvieran dadas las condiciones de seguridad para ello.

Tampoco que se encontraran en una condición socioeconómica estable. La providencia destacó los principios pro homine, pro actione y pro damato. - Mediante Sentencia de 6 de diciembre de 202425, providencia de reemplazo en cumplimiento de la orden de amparo contenida en la Sentencia de tutela SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, la Subsección A consideró que, de las pruebas aportadas, no era posible establecer una “fecha cierta en que, con posterioridad al otorgamiento del asilo en Canadá, la parte actora haya logrado su reasentamiento y recuperado su estabilidad socioeconómica en condiciones que le permitieran acudir a la administración de justicia en Colombia”, ni del “restablecimiento de las condiciones de seguridad ante la alegada situación de riesgo por la impunidad en la que permanecían los agentes del Estado vinculados al proceso penal, lo que habría representado un obstáculo para el acceso respecto de los demandantes que permanecieron en el país”.

Por tanto, “en aplicación de los principios pro actione, pro damato, y pro homine” debía estudiarse el fondo del asunto. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 19 de febrero de 2024, exp. 59027. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 28 de octubre de 2024, exp. 68154. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 6 de diciembre de 2024, exp. 56855.

Con salvamento parcial de voto del magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 7 de 8 - Mediante Auto de ponente de 3 de febrero de 202526, la Subsección A difirió el estudio de la caducidad de la acción al momento de dictar sentencia. La providencia citó la Sentencia de Unificación de 29 de enero de 2020 y explicó la naturaleza de daño continuado del desplazamiento forzado.

Concluyó que, para esa etapa procesal, no era posible determinar que el desplazamiento de los demandantes hubiera cesado “ni que, a pesar de esa situación, hubieran podido ejercer el derecho de acción oportunamente”. Consideró que, de las gestiones adelantadas por algunas de los actores ante entidades públicas, entre ellas la Fiscalía, no era posible “deducir que se hubieran reasentado o arraigado de manera definitiva en algún lugar o que hubieran retornado” a su municipio de origen.

De las decisiones referidas es posible concluir que, si bien conceptualmente existe una postura consolidada que caracteriza al desplazamiento forzado como un daño continuado, cuyo término de caducidad inicia una vez cesa —esto es, cuando ocurre el retorno, existen las condiciones de seguridad para ello, o las víctimas se reasentan en un nuevo lugar en condiciones dignas— lo cierto es que, en la resolución de casos concretos, se han utilizado puntos de partida diferentes que acuden a otros criterios que no toman en consideración el fin de la lesión. Lo anterior hace necesario, en desarrollo de los principios de igualdad y de seguridad jurídica, la adopción de una postura unificada sobre el punto de partida para contar la caducidad en estos casos.

Conviene destacar que un criterio unificado en casos de desplazamiento forzado requiere tomar en consideración la Sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional27, las subreglas contenidas en la Sentencia de Unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera de 29 de enero de 202028 y varias decisiones de la Corte Constitucional posteriores a esta última29. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto de ponente de 3 de febrero de 2025, exp. 62701. 27 Decisión que ha sido aplicada, mayoritariamente, sin tomar en consideración la naturaleza de daño continuado del desplazamiento forzado.

La modificación del término proviene de la orden del Tribunal Constitucional. Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 5 de febrero de 2021, exp. 59490; con aclaración de voto de la Magistrada María Adriana Marín. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 6 de diciembre de 2024, exp. 63777. 28 Ver pie de página 7. 29 A partir de la unificación de 29 de enero de 2020, la Corte Constitucional ha elaborado una línea relevante sobre el conteo de la caducidad en casos que se alegan graves violaciones a los Derechos Humanos. Entre otras, pueden destacarse: Sentencia SU-167 de 18 de mayo de 2023, Sentencia SU-241 de 20 de junio de 2024, Sentencia SU-429 de 10 de octubre de 2024 y Sentencia SU-439 de 16 de octubre 2024.

Asimismo, Sentencia T-044 de Radicación: 47001-23-33-000-2018-00148 01(69391) Actor: Alcira Angarita Navarro y otros Demandado: Ejército Nacional y otros Referencia: acción de reparación directa Decisión: avoca conocimiento 8 de 8 En consecuencia, la Sala avocará el conocimiento de este proceso con el fin de unificar cuál es el punto de partida para contar el término legal de caducidad —literal i del artículo 164 del CPACA— en los casos en que se pretende que el Estado sea declarado responsable por desplazamiento forzado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica NICOLÁS YEPES CORRALES MARÍA ADRIANA MARÍN Aclaración de voto Firma electrónica Firma electrónica WILLIAM BARRERA MUÑOZ FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firma electrónica Firma electrónica JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Salvamento de voto Salvamento de voto Firma electrónica Firma electrónica ADRIANA POLIDURA CASTILLO ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 de febrero de 2022, Sentencia T-374 de 25 de septiembre de 2023 y Sentencia T-004 de 15 de enero de 2025.